分税制后地方财政面临的新问题，本文主要内容关键词为：分税制论文,新问题论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革后的财政税收体制经过一年的运行，预期目标已基本实现。但是，财政体制改革涉及到利益分配格局的调整，作为利益分配调整的承担者——地方财政，在新旧体制交接的过程中，不仅还存在保留性旧体制的弊病，而且产生出一些新的问题。这些问题如果处理不当，对地方财政与地方经济的发展将产生不利的影响。
一、省级政府与其下级政府的分税体制还没有真正到位，影响地方财政效率的发挥
分税制后，中央政府与地方政府各有不同的税源，中央财政收入有了稳定增加的基础，搭起了中央与地方财政收入的初步框架。但是，地方财政体系尚未健全。就我国的行政分级体制而言，在实施分税制而进行财政体制调整时，由于国家没有拿出一个规范性的指导意见，省级政府与其下级政府的财政管理便出现了极不规范的现象。比如，有的省级财政上收了原本属于省以下各级的地方税种，或从各地1993年所实现的收入基数中挖一块，或参与地方分享的增殖税25%中分成，还有的则对中央返还地方30%的增量中进行截留。
为了避免财税体制改革产生大的振荡，国家决定1994年暂不取消原有的“大包干”财政体制在地方的实施。1995年，中央为了进一步完善分税制财政体制，取消了“大包干”体制下逐年递增上解的方法，改为以1994年的上解数为基数每年定额上解。在新老体制的“双轨制”运行过程中，我国许多地方政府间的财政体制并没有摆脱旧的财政包干体制制约。尽管地方政府也按中央定的税种和税率征税，从中央和地方的关系上体现了分税制的原则。然而，正因为如此，基数上解抹煞了不同税种与不同税率之间的差别。一方面，地方政府的财政独立性变得不确定了，另一方面，中央政府由于缺乏对地方财政行为的监督与必要的信息，从而陷入一种被地方政府的隐蔽行为所侵蚀的处境之中。由此看来，分税制后地方财政按“双轨”运行，其结果可能会使地方政府为保护地方利益，阻碍地区间的资金和商品劳务的流动，从而降低地方财政的效率。
二、分税制明确了地方财权，但却出现了“地区垄断”的苗头，不利于全国统一市场的形成
市场经济发展，需要打破我国现有的行政区划，形成全国统一的市场。分税制在调动地方积极性的同时，也强化了地方政府的经济利益。对于我国整个工业计划来说，中央政府所掌握的工业产值只有30～35%，而剩下的占工业产值65～70%的工业都程度不同地由省级或省级以下的政府直接或间接控制。实行分税制后，地方所属企业在某种意义上成为地方政府的“垄断资本”。随着自主权的扩大和追求自身利益的冲动，作为区域的权力主体，地方政府会对本区域实行经济保护和封锁，妨碍统一市场的形成。
地方利益一旦出现，则意味着地方的行政权力和经济权力结合在一起。在市场经济规则不健全的外部环境中，地方利益有着无孔不入的发展趋势。地方政府利用其行政权力，力图保持其“地方垄断地位”，限制竞争者的进入。首先，地方利益阻碍跨地区的企业集团公司形成。地区之间的横向联合和跨地区的企业联合必将在实践中产生新的地区之间的财政分配关系。尤其是一些原本集约经营、规模经营水平低下的地区，将人为设置障碍，抑制资产的合理流动，延缓集约经营、专业化协作的发展。另外，地方利益阻碍跨地区的投资。在经济发展不平衡的条件下，发达地区向欠发达地区投资，符合以发达地区带动欠发达地区发展，均衡各地区的经济发展战略。因为投资所引起的资本横向流动、税收征纳关系以及利润分配关系等，会引起地方财政的变化。为了避免财政损失，地方将采取避害就利的态度，阻止资本外流。
形成全国统一市场，还需规范地方政府的财政行为，也就是实行分税制并完善地方财政体制。只要资本、人口、技术能够自由流动，则地方政府就难以做小动作。问题在于，如果一个社会的资金市场、劳动力市场与技术市场还未建立起来时，如果为了保证地方政府的利益，地方财政擅自决定税率等重要的再分配杠杆，以对人口、资金、技术等要素流动设置障碍，则后果往往是有害的。
三、转移支付制度没有建立，地方经济发展不平衡进一步加剧
分税制后，将加剧地方经济发展的不平衡。这里的关键是中央转移支付制度以及地方政府间横向财政支持制度尚未规范。新税制对地方经济的影响主要表现为：
1.由于加工工业、零售业的税负下降，而迫切需要发展的能源、矿产、农用产品等基础产业的税负上升。而产业的地域分布恰好是基础产业主要集中在经济欠发达的地区，加工工业等税负下降的产业主要集中在发达地区。此外，在全面实行增殖税的条件下，劳动密集的欠发达地区与资本密集的发达地区相比，增值幅度也是前者大于后者，税负自然要重些。据有关部门测算，税制改革后，欠发达地区，如宁夏、山西、陕西等资源省份的税负增长均高于全国平均水平。
2.分税制的分配方法也会加剧地区不平衡。我国税制改革目前所采用的分配方法是：国家采用基数返还法则，经济发达地区基数大，返还额也大；经济欠发达地区基数小，返还数额就小。这将有利于经济发达地区，而不利于经济欠发达地区。
3.地方税收管理权限的滥用，可能会造成地方经济更大的不平衡。有些地方在新税制执行过程中，自行采取所谓的“变通办法”或曰“过渡措施”，即通过各级政府在税法之外采取“变通”、“过渡”方法，达到变相减免税的目的。经济发达的地区，由于财政富余，则会尽可能少地开征地方税种，充分利用税收减免权，藏富于地方。而一些欠发达地区，本来财政入不敷出，为了增加财政收入也只好多开征一些地方税种，被迫不减免或少减免。由此，地方间税收环境的差别越来越大，事实税负差距大，竞争愈不公平，不利于统一市场的建立。
缩小地方经济发展的差异，就必须完善新财政体制下的政府间转移支付制度。中央财政的转移支付是中央政府扶植地方发展的重要财政手段。在一些实行分税制的市场经济国家里，中央财政对地方的转移支付占地方财政收入的比重都比较大。因此，设计出适合我国国情的政府间转移支付制度是刻不容缓的。
四、预算制度的改革滞后，地方财政收入分流及分散化现象严重
通过分税制改革，中央与地方的纵向财政关系已经理顺。随着财政的集权化向分权化发展，地方财权逐渐扩大。同时，地方财权向地方政府各部门的横向分散问题也愈来愈突出，非财政部门不合理地、不合法地参与分配的现象日益严重。
地方财政分散化是地方各行政管理部门，以政府的名义向企业和个人征收各种名目的收入而产生的财权横向分散和财力弱化的现象。其最初渊源在计划经济中的“条块分割”，至今地方经济运行仍具有“半行政半市场”的性质。而分权后，地方各政府部门则成为“半行政半经济”的实体。因此，它们就有机会利用部门管理权力实行各种摊派、集资、收费等。据统计，地方各行政管理部门预算外资金规模已接近地方预算内财力的规模。
地方财政分散化是造成地方财政困难的主要原因之一。从地方财政的收入情况来看，一方面近年来地方企业经济效益持续下滑，使地方财政税收降低，另一方面地方政府部门凭借自身的行政权力和收费权限，擅自将其收入打“埋伏”，不肯纳入地方财政预算，这使得本来已陷入困境的地方财政因规模庞大的预算外资金而分散和弱化。这个现象必须引起充分注意，因为：第一，它不利于地方财政预算的完成。由于地方各政府部门参与分配，使用自行收缴却又隐匿不报的预算外资金，影响地方财政预算的执行和实现。第二，它是造成地方财政收支赤字的直接原因。第三，它助长了通货膨胀。占用预算外资金的部门通过增加福利、奖金、补贴等形式变相地提高个人收入，从而减弱了国家宏观调控的力度，加剧了社会总供给与总需求的矛盾。第四，它还将必然助长社会腐败风气。利用部门权限而获得的各种名目的收入，在使用过程中，极可能通过“权钱”交易轨道，使部门中的一些特权人物成为破坏体制改革和社会稳定的“分利集团”。当然，解决地方财政分散化问题，仅仅靠对地方财政进行统一预算难以完成。因为它涉及到我国的经济体制和政治体制的改革，涉及到我国经济运行机制的深层原因。