政府教育支出区域间不平衡的动态分析，本文主要内容关键词为：不平衡论文,支出论文,区域论文,政府论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题与文献综述
实现教育公平是一种政府行为，它是指教育资源的公平分配，特别是政府公共财政支持的基础教育的资源配置。政府在教育支出的公共选择过程中，最突出的问题就是公平与效率之间的矛盾，主要表现在政府如何将有限的教育资源进行公平合理的配置。而针对这种配置进行讨论的核心领域是基础教育，这首先是因为基础教育构成的最主要部分是义务教育，而义务教育又是各国一种法定的教育资源配置形式，是一种普及型的基础教育；其次，各国政府的基础教育投入占整个公共教育经费的比重很高，即使是不发达的国家和地区的平均水平也达到了60%以上的比重(Pradhan,1996)。因此，政府在基础教育资源提供方面，要求达到在已有教育资源和社会制度范围之内分配上的公平。这种教育公平的实现，不仅需要在整个社会发展的宏观规划中，依据同质平等(homogeneity of equality)的原则加以全盘考虑，而且在具体推行时，又要求依据异质平等(heterogeneity of equality)的原则，设计多样化的区域方略，以符合当时当地的经济发展与教育实际。从教育资源公平配置角度来讲，政府要更好地服务于贫困地区，就必须把政府教育支出的更大份额用于基础教育。这种以基础教育为主要内容的公共教育资源从富裕流向贫困的原则，是衡量教育资源分配是否公平的最终标准(Tan & Mingat,1992;Penrose,1993)。
如何确定政府教育资源的区域均衡政策，是各国政府在具体确定基础教育的受益各方的费用负担时常常遇到的问题之一。Martin(1991)、Willianms(1993)、Bray(1996)等在研究各国中央政府和地方政府负担教育经费份额时，指出了中央政府和地方政府对基础教育支出的责任和控制是一个很大的问题，虽然大多数国家的基础教育是由地方政府负责提供，但任何国家的教育经费只要是由政府财政提供时，那种严重的地区教育资源差别就不可避免。
国内一些研究，如中国地方财政研究中心(2002)、高如峰(2002)等通过数据表的形式分析了我国地区间经济社会发展不平衡导致了地区间、城乡之间义务教育公共支出分布极不平衡，指出中央政府财政应该向不发达地区倾斜，同时加强中央政府和省级政府对义务教育公共支出的供给水平。
袁连生和王善迈(2002)分别用“省际间义务教育生均经费的基尼系数和变异系数”，以及以人均财政支出作为一个解释变量的双变量线性回归模型，对我国政府义务教育支出发展不平衡进行了研究，结果表明：中国省区之间义务教育的公用经费水平相对差异明显，其中生均预算内公用经费基尼系数已超过0.5，属于严重的不平等。研究强调了加大中央财政对经济不发达地区进行财政性教育经费转移支付力度的重要性。
王蓉(2002)使用县级数据、2000多个样本，并运用Generalized Entropy Class（GE指数）分解研究了组内和组之间（例如地方各级政府的教育支出，政府对各级教育水平的支出）的不平等性，对我国义务教育经费的区域性不平衡进行了实证检验。一是将政府教育支出的相关数据按区域内和区域间进行了分解，重点分析了在地区性的教育不平等中，有多少是省内不平等引起的，有多少是省际间的差距引起的；二是按教育经费收入来源分类，分析影响区域差异的最重要因素；三是使用回归分析方法探讨各种区域类型和人口、地方财力等因素对政府教育经费支出的影响，并在此基础上分解各个影响因素对教育支出差距的贡献。
上述研究方法分别运用中央财政及区域间政府教育支出的即期效果指标，进行了实证性分析，较好地反映了各年中央财政和区域性财政对教育资源的提供所产生的即期效果的相关关系。但仍然有许多不足之处：(1)数据比较分析需要考虑到人口数量、自然环境、地区经济发展水平、个人天赋、学生秉性、政府及家庭的教育投入对素质教育的贡献度等诸多复杂因素，这些因素在上述分析模型中则不能得到充分体现(2)实证性检验要求样本服从某个典型的概率分布，而各因素数据与系统特征数据之间呈线性关系且各因素之间彼此无关，这种要求往往无法满足；(3)上述方法对政府财政在一定时期内、一定的财政规模下以及在国家教育政策的长期目标（如教育政策的5年或10年规划）指导下，所产生的长期效果的差异性则不容易反映，尤其是用于对长期以来政府教育支出的区域间发展不平衡的研究方面有着明显的缺陷。
本文认为，在对区域间政府教育支出发展不均衡的问题进行研究时，除了主要研究政府基础教育财政支出之外，还要着重考虑到几个方面：(1)要考虑政府教育总投入规模及其增长水平。因为政府教育支出是政府财政总支出的一部分，政府财力的增长可能引致教育支出的增长，但还要受到财政总支出的规模增长速度及教育支出占财政总支出的份额这两个因素的制约。(2)从即期或近期来讲，教育投入直接构成社会投资与消费的一部分，反映了政府教育支出总规模是否满足社会对教育的总需求。从长期来看，教育投入作为一种人力资本投资，能大大提高人口素质，并促进整个社会的进步。因此，还应该考虑社会对政府提供的其他教育产品（如高等教育和其他教育）的需求。(3)政府教育支出的主要制约因素。因为政府教育支出要受国家长期教育政策目标的制约，即政府教育支出政策是根据国家和各级政府的长期教育政策目标制定的，而不是财政部门的单一决策，因此是一个长期的、动态的过程。
基于上述分析，本文研究的结构安排是：第二部分对政府教育支出总体水平增长与教育需求增长之间关系进行描述性分析，第三部分利用动态模型对省区间基础教育整体发展水平和区域间政府支出水平进行比较动态分析，最后提出针对性政策建议。
二、对政府教育支出总体增长情况与教育需求增长之间关系的描述性分析
自1985年以来，我国实行了教育体制改革，加大了对教育投入力度，并实行基础教育由地方政府负责、分级管理的教育财政管理体制，政府的教育支出也出现了逐年增长的态势，近年来政府教育支出规模和增长速度也较为平稳。截至2002年底，国家财政用于教育的支出占GDP的比例已经连续六年增长，并已经基本实现普及义务教育的战略目标。由于受到中央政府教育财政对地方的转移支付力度以及各级财政规模等因素的影响，一些地方政府教育支出能力有一定的限度，一些地区由于教育经费短缺、地区财政投入不足的问题还未得到解决，还未实现普及义务教育的目标，以至于出现地区间基础教育水平的不平衡。因此在分析区域间政府教育支出发展是否平衡时，有必要事先针对政府教育支出总量及其增长情况进行评价。这种评价可通过教育消费需求模型来加以说明。
由于政府教育支出规模要受到政府财政规模（这里指政府支出总规模）和国家教育目标政策的制约，因此可以将我国政府引致的教育需求增量分成两个部分：一部分是由于政府财政总支出规模增大引起的教育需求；另一部分是由政府决定的教育消费倾向提高引起的教育消费需求。于是有如下模型：
教育消费需求N＝政府支出规模M×教育消费倾向S
该模型的基本含义是，将由政府提供的公共教育看作一种消费产品或者是政府提供的一种公共资源。这时，教育产品的提供者是政府，消费者是提供教育服务的部门、家庭和教育受益者个人。
研究政府教育支出总体水平增长和教育消费需求的关系，有利于分析一定时期内政府对教育支出的总体水平的增长是否符合全社会对教育消费需求的需要。可从如下两方面进行分析：
一是作为教育需求的增长原因，分析我国财政支出总规模的增加对教育消费需求的影响。政府对教育支出增长通过政府财政性教育支出和教育消费倾向的变化两个中介因素而对教育消费需求发生影响。(1)国家财政支出总规模的增长在既定的国家教育支出政策不变的前提下，会形成政府教育支出的增减变化，在全社会教育消费倾向不变的情况下，将产生教育消费需求增减变化的效应。(2)国家财政支出总规模在其他条件不变的前提下，会通过改变各项财政支出（包括教育财政支出）的结构来改变人们的教育消费倾向，同样能起到增加教育消费需求的作用。
二是作为我国政府支出总规模的制约因素，分析教育消费需求的变化对政府教育支出总规模增长的影响。(1)进行教育需求弹性分析，即从教育消费需求增长速度来看，教育消费增长对政府支出规模的弹性作用有多大。(2)进行教育需求的贡献分析，从教育需求增长变化在多大程度上引起政府教育支出总规模的增长。
从上述模型可知，当教育消费倾向保持不变时，政府财政规模增长，教育需求会增加；而当政府财力保持不变时，教育消费倾向的增减变化，教育需求也会保持同方向的增减变化。
表1是根据上述模型对1991-2000年我国政府教育支出及教育消费需求总体情况的分析结果。其中，政府支出规模为全年政府财政总支出，教育需求为政府财政性教育经费支出。可以看出：(1)除1993年受通货膨胀因素影响的原因之外，1991-1996年间，我国政府支出总规模增长和教育消费倾向的上升一齐构成了教育需求的上升。这就是说，从数据分析上来看，政府教育支出总体增长水平与全社会对政府提供的教育产品的需求是基本一致的。(2)从1997年开始，政府支出总规模增长虽然造成了教育支出的增长，但全社会对政府提供的教育产品的消费倾向下降造成了教育支出增长水平的下降。这似乎表明自1997年以来，政府教育支出总体水平的增长是由于政府财政支出总规模的增长引起的，与社会对政府提供的教育产品的实际需求增长无关。例如，2000年教育需求比上年增长275.43亿元，其中由于政府可支配财力增加造成教育需求上升468.07亿元，而由于教育消费倾向下降造成的影响是-192.64亿元。
表1 政府教育支出及教育消费需求总体情况分析单位：亿元
政府支出规模 全年国家财政性 教育消费倾 全国教 政府财政 消费倾
年份 （全年国家财政
教育经费支出
向（比值S） 育消费 规模增长 向变动
支出总额M） （教育消费需求N）增量E影响ε
影响δ
1991 3386.62 617.830.182
—
—
—
1992 3742.2
728.750.195 110.9264.7246.05
1993 4642.3
867.760.187 139.01
175.52
-36.27
1994 5792.62 1174.740.203 306.98
215.1191.95
1995 6823.72 1411.520.207 236.78
209.3127.68
1996 7937.55 1671.700.211 260.18
230.5629.78
1997 9233.56 1862.540.202 190.84
273.46
-82.11
199810798.18 2032.450.188 169.9l
316.05 -145.70
199913187.67 2287.180.173 254.72
449.22 -195.03
200015886.5 2562.610.161 275.43
466.90 -192.64
资料来源：根据《中国统计年鉴》(2002)、《中国财政年鉴》(2002)整理而得。其中：
。
事实上，无论什么时期，我国的教育经费都是严重不足的，世界大多数国家的情况也是如此。联合国教科文组织(UNESCO,1998)的许多研究也指出，人们在解释教育行为的效果不佳时最常使用的理由之一就是资金短缺。但毫无疑问，在大多数国家，政府拨给教育的资金都不充足。因此，上述实证分析结果(1)有这样一层含义，即1991-1996年间，政府教育支出虽然不是绝对的充足，但是政府所提供的各种教育产品基本符合当时社会的需要；而实证分析结果(2)则证明了1997-2000年，政府教育支出虽然不是绝对的充足，但政府在提供教育产品方面存在着效率损失。效率损失的原因是多方面的，其中之一可能是政府教育支出结构不合理，这也是本文对区域间政府教育支出不平衡进行研究的主要目的。政府教育支出的结构类别很多，主要包括政府教育支出的经费使用结构、层次结构及区域结构等。（注：政府教育支出的经费使用结构是指：教育财政支出中的教育事业费、教育基建投资和各部门事业费中用于教育的支出三者之间的比例关系。政府教育支出的层次结构是指：教育财政支出中的各个级次教育支出的比例关系，如政府对学前教育、初等教育、中等教育及高等教育的教育财政支出的比例关系。政府教育区域结构是指：同级各省区、地区及县区教育财政支出的比例关系。）如果政府教育支出的结构不合理的状况得不到及时、合理的调整，则势必对政府教育支出的效益产生一定限制。
三、政府教育支出区域间不平衡的动态分析模型
我国各地区间的社会经济文化发展差异很大，在不同的地区、不同的发展阶段和不同的政府教育支出规模下，教育的发展特点和水平各不相同。因此对省区间基础教育的发展和区域间政府支出水平进行动态分析时，可通过建立全国各省初中以上文化人口（本文称之为教育人口）与各省的人均教育支出之间相互制约关系的模型来加以分析。
(1)建立Verhulst模型
Verhulst模型是德国生物学家Verhulst在研究生物繁殖量时所提出的，模型的基本形式为：
其中，
(t)表示限制生物量变化规律的作用，这是由于生物繁殖要受到环境的约束．不可能完全按指数法则无限制增长的原因。该模型的优点是在公式中加入了限制项(t)，强调增长并非无限制，约束决定了数量扩张的有限性；同时限制项(t)随P(t)的增大而成平方增长。这说明增长量越大，其限制量也越显著。由于研究问题的相似性，该模型被广泛应用于描述受环境制约的人口增长、产品销售等有饱和现象的变化过程等遵循单峰型分布（两头大，中间小）现象的动态变化或数量分布。
Verhulst模型运用于教育经济领域的求解和分析，已在殷伯明等(2001)、岳建集(1995)、Dijkum,C.(1999)、Verhulst,J.(1999)的文献中有详细的论述。在本文的分析中，假设在一般情况下，接受基础教育人口数量应该随着政府教育支出的增长而有所提高。在不同地区，不同的人均政府教育支出对受教育人口数量增长产生着不同的影响，但不同区域的具体情况也会对政府教育支出的这一效果产生限制，因而选用Verhulst模型能够较好地分析区域间政府教育与人口素质之间的动态关系，符合上述建模的要求。
将各省份的人均政府教育支出作为教育人口的限制因子，研究人口素质的提高（以初中以上人口占地区总人口的比例作为指标）受各地区财政教育支出的限制。因此根据模型基本形式，可转换为
其中，
为相对应的人均政府教育投入水平P(t)的起始点，P(t)为初中以上的人口占总人口的比例
为起始点对应的P(t)的值，a、b为根据相关的数据拟合得到的反映增长和限制的系数。
(2)数据分析
对区域间基础教育财政不平衡分析所采用的数据应该考虑两个方面：一是1994年以来，中央与地方政府在财政上实行了分税制财政体制，明确了义务教育的事权和直接支出责任在地方，这一体制对政府教育支出的不均衡产生了直接影响；二是统计数据的实时性和完整性受我国人口普查数据的周期、人口综合数据的完整性及国家财政用于教育支出的统计的起始年份等因素的制约。因此，数据选取的年份应该在1994年以后，选取1996、1998和2000三年的基本资料进行分析，见表2。
表2 1996、1998、2000年各省人均财政教育支出和初中以上人口
资料来源：根据《中国教育统计年鉴(2002)》、《中国统计年鉴(2002)》相关数据整理而得。
模型建立要求原始数据等距分布。在统计表中，选择以贵州为起点，每隔政府教育支出约80元／人取一点（等距离），为贵州、湖北、江苏、广东四点，再从广东开始，穿越天津到北京作均值光滑曲线，在曲线上每隔政府教育投入80元／人取点，如表3所示。
(3)模型计算及误差检验
从而有我国31个省市1998年初中以上文化人口的Verhulst模型：
其中，
为1998年的模拟计算初中以上人口所占比例的变化值。72.2和1.94分别为数据拟合得到的系数。
以t=0,1,2…8代入上式进行误差检验，如表4所示。
通过表4计算，模型的平均误差为5.7%，建模精度0.9382。
根据以上计算方法，分别得到我国1996年和2000年初中以上文化人口的Verhulst模型：
由此得出1990、1998和2000三年的Verhulst模型模拟计算结果，如图1所示。
表3原始数据按模型要求等距分布
地区 贵州 湖北
江苏广东 天津5 6北京
政府教育投入（元／人）87.1 187.3 267.2 362.5 482.1 664
784 1089.9
初中以上人口 30.6
45.9
48.5
48.9
5964.6 70.2 75.8
表4误差检验表
01
2345
6
7
原始值30.645.9 48.5 48.9 59 64.670.275.8
模型值30.142.1 50.4 57.2 62.3 68.672.776.2
误差 0.016
0.0820.0390.1700.055
0.0628
0.036
0.0052
(4)模型的基本结论
如果上述计算结果的模拟值和原始值都基本一致，表明相对于各省受教育人口的比例而言，省区间人均政府教育支出的差距小；如果模拟值和原始值呈反方向偏离状态，表明省区间人均政府教育支出相对于受教育人口比例而言的区域差距大，而且偏离程度越大，人均政府教育支出相对于教育人口比例而言的区域差距也越大。
从1996、1998和2000三年的计算结果的比较可以看出，1996年，人均政府教育支出水平较低的省份，如贵州、湖北等省，以及人均政府教育支出水平较高的省份如北京等，其原始值均高于模拟值；而政府教育支出处于中等水平的广东等省的原始值却低于模拟值，且偏离模拟值的幅度较大。这表明在1996年，相对于教育人口比例而言，我国省区间的政府教育支出是极不均衡的。到了1998年，这种不均衡状况有了明显的好转。在1998年图中，除了湖北等少数几个省份的模拟值偏离原始值的程度较大之外，大部分省区的模拟值和原始值基本一致。2000年的模拟计算结果表明，人均政府教育支出水平较高的地区的原始值低于模拟值，而人均政府教育支出水平较低的省份仍然高于模拟值，而且它们的偏离程度较大，较之于1998年的状况更为严重。这说明到了2000年，省区间的政府教育支出也是极不平衡的。
此外，模型计算结果还引申出政府教育支出与产出之间的一种关系：各省区间除了教育支出绝对水平的差异之外，政府教育支出与产出之间的发展也是极不平衡的。例如，在2000年，政府教育支出水平较高的省份的原始值在模拟值的下方，而且偏离幅度较大。这说明，人均政府教育支出相对于教育人口比例而言的投入—产出存在着效率损失，表明这些地区政府教育支出相对过剩。相反，在经济欠发达地区，虽然政府教育支出水平很低，但政府教育支出的投入—产出水平却相对较高（如计算结果中的湖北等地区的原始值高于模拟值，且幅度较大），这反过来说明了政府教育投入仍然不能满足这些地区教育发展的需求。因此，这些地区的教育投入有待于进一步增加。
图1 1996、1998和2000年模型模拟计算结果的比较
四、简要总结及政策建议
近十年来我国政府教育支出呈现出了不断增长的态势。但应该看到，我国政府教育支出的总体水平还很低，九年义务教育才刚刚得到基本普及，基础教育非常薄弱。上述分析表明，在现行的国家教育政策目标既定和政府教育支出总体水平提高的前提下，近年来出现了政府教育支出地区不平衡的现象，引致了政府教育支出的效率损失。如果政府不及时调整教育财政政策的区域支出政策，将会造成区域间教育机会、教育水平及教育经济的不均衡。据此，提出本文的政策建议如下：
1.在继续加大政府对教育的支出的过程中，可以考虑调整经济发达地区的教育政策目标和政府教育支出政策，如在人均教育财政经费充足的地区率先实行十二年义务教育标准等。这样可以将较充裕的教育财政资金运用到这些地区整体人口素质的进一步提高上来，避免政府教育支出的效率损失。
2.在我国现行的教育财政体制背景下，区域间均等化的政府教育支出制度的建立不可能一蹴而就，中央政府可继续加大对经济不发达地区的转移支付力度。一是进一步加大中央财政对贫困地区的专项教育经费的支付；二是通过教育的一般性转移支付来平衡地方政府的财力，使地方政府有足够的财力用来投入到基础教育；三是中央财政可直接承担经济不发达地区基础教育中某项经费的直接支出，以缓解这些地区的教育财政压力。
3.由于地区的义务教育财政支出主要是由该地区财政规模决定的，因此要加强地方政府教育资金的监督管理，优化其他类型的政府教育支出结构，如规范政府教育事业资金提供范围，调整政府教育经费中的人员经费和事业经费之间的比例关系，确保有限的政府教育资金都能用在教育事业发展上。
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