对我国分税制的分析与反思，本文主要内容关键词为：分税制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制作为处理中央与地方财政关系的方法，在西方已有多年的实践经验，是当今世界各国通行的财政税收管理体制。我国自1994年开始全面实行，目前已两年多，从总的情况看，分税制对市场经济下有效处理中央与地方的税收分配关系，加强宏观调控，调动中央与地方两个积极性，都发挥了积极效应。同时，由于体制性原因、外部实施环境的制约及分税制本身设计的原因，采取了许多过渡措施，制度不规范，在税种的划分、税收管理权限的科学界定、税收征收管理范围的规范等方面存在一些问题，因此，有必要对我国分税制理论与实践进行分析和反思。
一、现行分税制的内容和成绩
分税制在明确界定支出的基础上划分中央与地方的收入。
1.支出界定。我国分税制根据中央政府与地方政府事权范围划分各级财政支出，中央财政负责国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展。地方政府承担本地区政权机关所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
2.收入划分。根据中央与地方的事权，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。具体划分如下：
中央固定收入有：关税，海关代征的增值税和消费税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁路、银行总行、保险总公司等部门集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润，外贸企业出口退税。
地方固定收入包括：营业税（不含银行总行、铁路、保险公司的营业税），地方企业所得税（不含上述非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，土地增值税，印花税，屠宰税，农牧业税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，车船使用税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易税。增值税中央分享75%、地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入、其他资源税作为地方收入；证券交易税中央地方各半。
3.中央财政对地方财政的转移支付，初步形成了体制补助、专项补助、结算补助、体制上解、专项上解和税收返还等政府转移支付体系。我国现行分税制，在分税方面，确定了中央税、地方税和中央地方共享税，使中央税收体系和地方税收体系初具规模，为建立一个合理科学的税种分布体系奠定了基础；在分权方面，对中央与地方之间税收管理权限的划分初具雏形，在税收立法权、解释权、减免权、政策调整权集中于中央前提下，中央与地方的征收管理权已有基本划分。突破了旧体制的束缚，对社会主义市场经济的发展起了积极作用：分税制的实施建立了正确处理中央与地方分配关系的有效机制，有利于调动中央与地方两个积极性，使中央与地方分配关系朝着良性循环的轨道迈进一步。同时分税制本着财权与事权相统一的原则，在一定程度上促进了中央与地方财权与事权上的统一。既有利于集中财力，健全中央财政，加强宏观调控；又使地方财政收入有比较稳定的来源，地方政府调控经济的力度明显增强。此外，分税制的实施为调整产业结构，建立统一市场提供了前提条件，适应了市场经济发展的客观要求。
二、我国分税制的问题
经过两年多的运行，基本确立了分税制财税管理体制，但是，由于其外部实施环境的制约以及分税制本身设计的原因，实行分税制的宗旨和改革目的远没有达到，有待进一步完善。
从提高两个比重的角度看，分税制实行后，财政收入虽然上升幅度较大，每年以1000亿元数额提高，但是，财政收入占GDP的比重并没有上升，反而每年下降1个百分点。中央财政收入虽然从税种的划分上看基本达到了改革设计的57%左右的目标，但按原体制返还后，中央财政收入的比重大大下降。中央宏观调控的能力依然没有根本转变，中央处于“手中没有米，叫鸡鸡不来”的无力状态。
从规范政府间财政关系看，规范的转移支付制度正在建立，但由于中央财力有限，中央不能发挥其调控作用，并且由于现行分税制的不规范，旧体制的惯性，经济发达、地方财力强的地区通过税收返还，真正上交中央的收入并不多；相反，由于中央可能动用的财力有限，也不能取得所需的补助，很多地方处于赤字状况。没有真正实现中央与地方关系的规范化。更重要的是省以下的分税制还没有建立科学的体系，目前各地根据中央政府对省级政府的分税制改革的基本原则与模式，结合本地区的实际情况，制定并实施了省对其下级政府的分税制，但是，收入划分一般采取分享制，如根据企业隶属关系划分，按纳税人的所有制形式或税源确定归属、按比例分成、按企业重点与否分享等，在各级地方政府间明确归属的专享税种少；一些地区采取集中部分财力调整两税增量返还比例等措施，对本地区内的财力分布进行了调节，但调节的力度有眼，调整形式不统一、不规范。
从转变政府职能和建立现代企业制度的角度看，目前的分税制没有彻底扭转按企业隶属关系划分收入的做法，企业所得税仍是根据企业隶属关系分为中央收入和地方收入。其弊端将在税种划分的问题中探讨。同时，行政改革正在进行中，中央与地方之间的职能范围还没有得到科学、具体的界定，导致中央财政与地方财政之间职能划分带来困难，中央与地方之间支出界限不清的问题依然存在，使收入已打破而支出没有被打破的收支矛盾更严重。
从优化资源配置和产业结构调整看，分税制后，增值税的75%、消费税的全部划归中央，地方企业所得税被列为各级政府的固定收入，营业税成为地方的重要财源，这意味着大中型企业已不再是地方财政收入的主要财源，而一些投资少、见效快的第三产业成为各地争相发展的产业。投资周期长、见效慢的基础设施、基础产业则更难吸引资金。从而固化了长期存在的结构矛盾。
从分税制的财政支出划分看，基本维持了包干体制下的中央与地方的支出划分格局，没有对既有的支出格局进行调整，原因是行政改革迟缓，各级政府间事权划分只是原则性的准则，在具体运行中不易把握。
从现行分税制的税种划分看，一是中央与地方税种划分不彻底，地方税主体缺位，基础不牢。二是税收征管关系不顺。适应分税制的要求，税务机构分设为国税系统和地税系统，二者各自代表不同的利益主体，承担着组织中央税收和地方税收的职责。由于各种关系尚未理顺，税收征收管理范围划分不合理，出现了一些征收管理问题，直接影响分税制改革的深化和发展。表现在：（1）政策不规范，如规定集贸市场和个体工商户的营业税、资源税、个人所得税等各项属于地方固定收入的税种由国税系统负责征收管理；外商投资企业和外国企业缴纳的各项税收由国税系统征收管理。这样既在政策上造成征收管理工作中的许多矛盾和困难，又使税政和征收相脱节，造成税负不公、税款流失、收入混库等问题。（2）操作不协调。由于政策不规范等原因，国税和地税之间在征收管理的具体操作上不能相互协调，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税检查等日常的税收征管工作中互相掣肘，使纳税人无所适从，或有机可乘，增加了税收成本，又影响分税制的正常运行。三是税收管理权限不合理。（1）财权与事权脱节。目前，在税收管理权限方面，立法权、管理权等高度集中在中央，中央对税权统得过死，分税制的分权还没落到实处，形成了财权与事权的严重脱节，地方政府有事权没有相应的财权、税权保障，既不利于调动地方政府的积极性，削弱地方政府合理统筹安排地方经济计划的作用，也不利于社会主义市场经济的健康发展。（2）统一税法与分级管理相矛盾。我国的税收管理体制强调统一税法，将税收法规的制定权、解释权、税收政策的调整权、税收减免权统归中央，没有赋予地方政府适当的税收管理权限。但是我国地域辽阔，各地经济、社会、人文差异很大，整齐划一的税制难以保证税制结构的整体效应，地方没有地方税的立法权，税收管理权限过分集中在中央，与税种所属级次差距较大，形成统一税法与分级管理的矛盾，不能适应复杂的现实。（3）税收立法权、征收权和管理错位，税收管理的结构效应难以发挥。四是目前转移支付制度尽管正在趋向正规，但是由于中央真正掌握的能够用于转移支付的财力很小，杯水车薪，达不到其设计目的。
三、完善分税制的对策措施
1.科学界定政府的事权和财权。社会主义市场经济下，市场在资源配置中起基础性作用，国家在市场有效发挥作用的同时进行宏观调控，因此，中央政府要在统一领导全国的经济建设，制定有关的方针、政策、法规、决议，拥有宏观经济的决策权、规划权、调控权、干预权和重点建设的投资权。具体地说，中央政府的职能范围是：制订和实施国民经济、科学技术、社会发展规划及财政、金融、外贸、外汇、投资、价格、社会保障和产业结构的政策和立法；负责经济运行中社会总供求的协调和管理，实现国民经济的综合平衡；组织全国性、跨地区的基础设施和重大工程的建设；制订市场经济规则，调节市场供求，控制物价水平；进行对外经济援助和合作项目的统筹；消除国家重大灾害等。地方政府在实施中央方针、政策、法规、决策的前提下，制订本地的地区性经济社会发展规划，实施地区性产业及技术改革，充分利用地区资源优势，发展地区经济，负责地区基础设施和重要工程的建设，开发公共事业，治理污染，保护环境，维持生态平衡，组织商品流通，协调地区市场，保证人民生活供应和物价稳定。
从财权上看，政府应主要投资在市场失灵领域，加强基础设施和支柱产业的建设，即国家财政主要应该承担交通、邮电、科研、教育、公用事业、环境保护、农田水利工程、能源、原材料工业等基础设施和基础产业的建设支出。基础施施和基础产业建设一般需要较大投资额，建设周期较长，而且，直接收益少，甚至没有盈利，需要国家补助，市场机制难以在这方面发挥作用。而现阶段基础设施和基础产业是产业结构的“瓶颈”制约，国家财政只有把基础设施和基础产业作为自己投资的方向和重点，才能优化产业结构，促进国民经济的持续、快速、健康发展。中央财政侧重承担全国性项目，地方财政主要承担地区性项目。
在界定各级政府职能和事权财权的过程中，注意与市场化进程相协调，在具备市场化的领域，如，文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备市场化的条件，可以逐步让市场来配置，减轻财政负担。
2.利用科学的因素法核定各级政府的收支基数。
3.建立合理的税级体系。（1）按税种划分中央与地方的分配制度，彻底摒弃按行政隶属关系划定所得税的做法。（2）加强地方税种建设。
4.合理划分税收管理权限，理顺征收管理关系。划分税收管理权限的基本依据是国情，我国是社会主义市场经济国家，一方面，应该发挥市场在资源配置中的基础性作用；另一方面，国家应在宏观调控中起积极作用。同时地区经济发展不平衡，财力悬殊，因此，应该中央与地方兼顾，调动各方面的积极性。
5.建立规范的转移支付制度。转移支付制度的运用，要坚持总量适度、效率优先、兼顾公平的原则，既保证各级政府职能的发挥，又能调动各级政府的积极性，并保证国家宏观调控的有效。为此，应做到：（1）提高两个比重，保证中央财政收入集中率与地方财政自筹率，处理好中央和地方的收支关系。（2）正确协调转移支付占地方支出的比例，防止产生“慈父”现象和依赖心理，保证市场机制的正常运转。（3）处理好转移支付各项目之间的关系。一般性转移支付用于正常经费开支和事业发展，具有平衡预算的性质；专项转移支付用于保证国家产业政策与宏观政治经济目标。（4）处理好接受转移支付和提供转移支付地区之间的关系。
灵活运用转移支付的各种形式，将体制性的转移支付与多种形式的补助相结合，建立广泛的转移支付政策调节体系，具体实行：（1）以平衡地区收支为特征的体制性转移支付政策，以解决东中西部地区的平衡发展问题；（2）建立促进能源、交通、农业等重点产业和基础产业发展的专项补助制度，解决基础产业与加工工业之间的矛盾；（3）实施支持基础教育、医疗等公共事业为目标的公共福利专项补助，以提高全民素质。
建立规范的转移支付预算制度。在现有的投资预算和经费预算之外建立一个转移支付预算，对此项收支进行规范科学的管理。对转移支付制定统一的支出标准和测算依据，根据国民经济发展应达到的平均水平、社会福利平均水平、地方财源潜力等核定转移支付数量。纳入整个复式预算体系中去统筹考虑，全面规划。
将转移支付制度与促进收入递增政策有机结合起来。
6.建立省以下各级政府的分税制，进一步完善分税分级财政体制。在健全中央与省级分税制的前提下，进一步界定地方各级政府的职能和活动范围，明确划分事权，省一级政府的事权范围主要是满足全省或跨市县的社会共同需要，调控全省经济；市县乡各级政府事权范围大，负责具体的满足本地的社会共同需要；在财权的划分上，省以下基层政府的收入比例可以占60%，不设共享税；明确地方政府的财源范围，地方之间的转移支付主要采取专项补助的形式，部分资金也可以采用有偿的形式转移给下级政府。规范各地政府的收支行为，杜绝三乱。
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