城乡经济社会统筹发展机制和宏观政策研究，本文主要内容关键词为：经济社会论文,城乡论文,宏观政策论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1000—7636（2006）08—0005—16
城乡关系始终是中国现代化进程中面临的一个根本问题，也是当前和今后国家宏观调控政策需要重视和着力解决的重大问题。党的十六大提出了科学的发展观，要求实现城乡经济社会统筹发展，这是确保国民经济持续、健康发展和国家长治久安的战略性思路和决策，也从根本上为解决新阶段的“三农”问题和理顺城乡关系指明了方向。本报告试从宏观角度，深入论述现阶段统筹城乡经济发展的客观必然性及其政府在城乡统筹发展中所担负的重要职责，全面客观地揭示当前我国城乡关系面临的问题、矛盾及其成因，在此基础上，进一步提出今后一个时期调整城乡关系、统筹城乡发展的宏观思路和财政政策取向。
一、城乡统筹发展的若干理论分析
城乡统筹是针对城乡分割提出的，而城乡分割并不是中国的特色。马克思早就指出：“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离”。同样，城乡统筹和协调也是世界多数国家特别是发展中国家发展到一定阶段（人均GDP达到800～1000美元）普遍遵循的规律。但对我国来说，城乡统筹又有着特殊的必然性和紧迫性。这里侧重从理论上就城乡统筹的相关问题进行分析。
（一）从宏观全局认识城乡统筹发展的重大战略意义
1.统筹城乡经济社会是改变城乡二元经济结构的客观必然。发展经济学创始人阿瑟·刘易斯创立了著名的二元经济结构模型。他认为，处在经济发展初期的国家存在二元的经济结构，即以传统的自给自足方式进行生产、劳动生产率低下、收入微薄的农业部门，和以现代的生产方式进行生产、劳动生产率高、收入高的工业部门并存。由于劳动人口不断地增长，因土地资源有限，土地质量下降，造成边际生产率低下，劳动力过剩，因而为现代工业部门输送着源源不断的廉价劳动力，使工业部门的剩余产品和资本积累增加，而工业部门资本的积累、生产规模的扩大将吸收更多农村的剩余劳动力，直到农村剩余劳动力全部被吸收为止。随着经济活动从传统的农业向现代化的非农产业的转移，社会的整体生产力水平将得到提高，二元经济逐步向一元经济转化，各经济部门的劳动生产率、工资和生活水平将逐渐缩小或消失。
我国改革开放前，城乡之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入和市场经济的发展，城乡关系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道。目前我国城乡二元经济结构最突出的表现是大量农村劳动力滞留在农村，城乡收入差距过于悬殊，到2002年已发展到3.11∶1。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在我国国民经济发展现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的协调发展，不着手从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性环境和健康发展形成极大制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来极大的负面影响。
2.统筹城乡经济社会发展是解决“三农”问题思路的重大创新。随着农业和农村经济结构战略性调整的不断深入，我国农村面貌发生了很大变化，但农业仍处在爬坡阶段，农村经济发展还面临许多困难和矛盾。农业基础薄弱、农民增收缓慢、粮食产量连年下降、农民权益受到侵害、农村社会事业发展滞后等问题，仍困扰着农业和农村经济发展。这其中既有多年积累的老问题，也有新形势下出现的新问题。要从根本上解决新阶段的“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，必须从根本上改变处理国家与农民利益分配关系的指导思想，必须改变原来计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民数量，加速农村人口城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。
3.统筹城乡经济社会发展体现了全面建设小康社会的必然要求。到20世纪末，我国总体上已实现了小康，但还只是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国现在人均GDP达到1000美元的小康只是一个平均数的概念，掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平，而农村至今尚有3000万未解决温饱的贫困人口，初步解决温饱问题的低收入人口还有6000万，另外还有一部分人口虽然解决了温饱问题但尚未达到小康。而未来的“全面小康”不再是平均数的概念，工作的重点是使占人口大多数的农民要达到小康。这就要求国家不能再把发展与建设的重点放在城市，而要统筹城乡协调发展，并把小康建设的重点放在农村，特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度。因此，在21世纪的头20年，要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点在农村，这已形成共识。而把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展的格局，对实现全面建设小康社会这一目标具有全局性的关键意义。
（二）社会经济发展阶段对城乡关系的影响
当前和今后一个时期中国社会经济正处于一个极其重要的发展阶段，这必将对我国的城乡关系产生重大影响。从宏观和长远战略高度把握上述问题，无疑是今后统筹城乡经济社会发展需明晰的一个重大问题。
分析一个国家社会经济处于什么阶段，其实质是判断这个国家的工业化进程或工业化阶段。中国当前的实际情况是，伴随工业化进程，产业结构呈现出明显的由低级到高级、由严重失衡到向合理化方向发展的变动趋势。从我国产业结构、制造业实力以及出口结构来看，可以作出这样的判断：我国已经由工业化初期阶段进入中期阶段，当然，也需要说明，虽然我国已进入工业化中期，但仍然是发展中国家，还有一半劳动力在搞农业，工业化任务远没有完成。
那么，我国社会经济发展阶段变化对今后城乡关系究竟会产生哪些影响呢？我们的看法如下：
首先，在今后工业化加速发展阶段，中国经济长时期仍然可以保持较高增长速度，经济总量将不可抑制地扩张，这将为缓解工农差距和城乡差距奠定根本性的基础条件。中国是一个拥有13亿人口的发展中大国，大国的特点决定了其需求的潜力巨大，从而可以有力地带动经济增长。需求和经济增长的关系十分密切，今后中国的需求潜力不仅表现在基础设施需要大规模建设上，而且还表现在工业化的推进和结构变动将创造巨大的需求上。众所周知，工业化发展的基本趋势是，第一产业比重要继续降低，第二产业、第三产业比重要随之上升，由此会产生巨大的需求。同时，在现代经济条件下，工业化推进往往是与产业升级相伴随的，而我国传统产业恰恰需要加快改造或适度扩张，高新技术产业也需要大力发展，这必然带动大量的投资需求。再一点，居民消费需求潜力巨大。根据世界银行《2002年世界发展报告》，2000年按世行换算的中国人均国民总收入（GNI）为840美元，仅相当于世界平均水平的16.3％，世界高收入国家平均水平的3.1％；即使按购买力平价换算，2000年中国的GNI也只有3940美元，仅相当于世界平均水平的53.6％，世界高收入国家水平的14.4％。1998年，按购买力平价计算，中国尚有18.5％的人口月均消费在1美元以下，尚有53.7％的人口月均消费在2美元以下。今后随着“小康”社会的推进，居民收入和消费水平无疑会不可抑制地增加，这也是推动我国经济发展的一个潜在动力。
从国际经验看，在从低收入向中等收入发展的过程中，可以在较长时期保持经济的高速增长。我们研究了一些发达国家和发展中国家的经济增长和发展情况，在不同阶段，经济增长情况不同。一般状态下，当从低收入向中等收入迈进的过程中，经济持续高速增长可以维持较长时间。这里的基本原因在于，在这一阶段，这些国家存在巨大的需求拉动，这是支撑经济发展的强大动力。
综上分析，可以有理由推断，中国今后中长期经济增长潜力巨大。根据国务院发展研究中心课题组对经济因素的分析和模型预测，2001～2010年期间中国经济的潜在增长速度可以达到7％～7.9％。这一速度虽然低于过去20多年中国经济的平均增长速度，但仍是较快的。发展是硬道理，当前中国存在的问题很多，诸如区域和城乡差距等，这些问题和矛盾只有今后在中国经济增长和发展的大背景下才能得到有效缓解。
其次，随着工业化的推进，中国的城市化水平将会逐步提高，这就为农业剩余劳动力的转移提供更为广阔的空间。目前我国的城市化水平大约为36％，这不仅远远低于发达国家，而且与经济发展水平相近的国家相比，也存在明显的差距。城市化水平的滞后未能有效充分地吸纳农业剩余劳动力，是造成我国城乡差距、农村落后的重要原因。
有关研究表明，未来20年间，随着社会主义市场经济体制逐步完善，对外开放不断扩大和加深，农业劳动力向非农产业转移的体制条件和物质条件将会比前20年明显改善，城市化进程也会随之加快。城市化水平如果每年提高1个百分点，2020年可望由2000年的36.2％达到55％～60％。1978～2000年农业劳动者比重由70.5％下降到50％，减少了20.5个百分点，即每年平均降低1个百分点， 这种势头在未来20年间可望得到保持，到2020年农业劳动者比重将会降为30％左右。这些是二元经济结构明显转换的重要标志。
再次，工业化推进要求改变过去长期延续的国民收入分配格局，逐步强化国家对农业和农村的支持力度。中国工业化初期的建设主要是依靠农业向工业提供积累进行的，这是我国在“一穷二白”的基础上强化工业化基础的必然选择。现在中国总体上已进入工业化中期阶段，综合国力显著增强，已到了工业适度反哺农业的时候了。1978年～2000年，中国经济年均增长9.52％，是全世界增长最快的。2000年中国GDP达8.94万亿元人民币，按可比价格计算，相当于1978年的7.4倍；按当年汇率折算，突破1万亿美元。世界银行资料表明，2000年我国GDP总量排在美、日、德、法和英之后，居世界第6位。如果按照购买力单价计算，我国经济总量还有很大增加，排次也更提前。随着经济发展，国民财富由小到多，主要工农业产量大幅度增加，一些重要产品产量跃居世界前列。国家财力分配和金融资源亦发生了重大变化，2003年国家财政收入为21000亿元，比1980年的1159亿元增长了17.1倍；银行存款余额同期由1661亿元增加到123804亿元，增长了73.5倍。这标志着国家当前和今后具备逐步强化“三农”的物质和财力基础条件。
（三）政府在统筹城乡社会发展中担负着重要职责
我们首先需要对现代经济条件下政府的职能作用及其发展趋势有一个清晰的认识。世界银行1997年世界发展报告以《变革世界中的政府》为题，专门研究现代经济条件下政府的作用，其研究重点和内容是：重新思考政府的作用，政府发挥了哪些作用，如何更好地发挥政府的作用，该报告在对世界各国政府作用历史考察和现实分析的基础上，提出了几个值得重视的理论观点：（1）一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活，没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。（2）有效的政府包括哪些内容，这在不同的国家及不同的发展阶段相差极大。①（3）在过去的一个世纪中，政府的规模和职责范围大幅度扩大，工业国尤其明显。第二次世界大战之前政府的扩张，除其他因素外，主要原因是必须解决因大萧条带来的经济和社会体系中的沉重负担问题。战后对政府的信心培育了对政府的需求，要求它做更多的工作。工业国中福利国家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。其结果是，全世界各国政府的规模及其管辖事务范围都极度扩张。（4）政府“选择做什么和不做什么是至关重要的”，“有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展”。报告认为，政府面临的这五项基础性任务：一是建立法律基础；二是保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设施；四是保护承受力差的阶层；五是保护环境。世界银行报告提出的政府的具体职责和任务是否全面和科学，尚待进一步深入研究，但该报告重视肯定政府职能作用的观点及其建立在世界各国大量历史实证材料分析基础上得出的政府职能作用呈现出不断扩大的结论是十分重要的。
既然现代经济运行离不开政府的职能作用，那么，在我国现阶段，统筹城乡经济社会协调发展，更离不开政府职能作用的有效发挥。我国的城乡二元结构产生于半殖民地半封建时期，至今逐步扩大。这种结构带来的最突出的社会问题是城乡差距拉大，不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题、社会问题。解决这些问题，必须靠政府的作用，这是由我国城乡差距的两个特征决定的：一是我国城乡差距，不是城乡之间在自由竞争基础上形成的梯度差距，而是国家通过“城乡差别发展战略”人为形成的，是牺牲农业部门而集中力量实现工业化的结果；二是城乡差距超过了合理限度，导致了市场失灵。按世界银行1997年对36个国家的分析，城乡居民的收入比率一般低于1.5∶1。而2002年，我国城市居民人均可支配收入7703元，农民人均纯收入2476元，城乡居民人均收入比率为3.11∶1，而且农民收入中相当一部分要用于再生产，再加上城乡之间在住房、物价、医疗、失业等方面的社会福利以及教育、文化事业等公共产品供给上的巨大差距，城乡居民收入差距实际达到4∶1，甚至更大，处于两极分化的国际警戒线上。合理的差距有助于刺激、拉动梯度发展和产业升级。但是，正如有些学者所指出的，目前我国城乡的巨大差距已明显超出了合理的范围，导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用大大失灵。这样，弥合差距已不能单靠市场自发的力量，而要通过政府强有力的加强对农业、农村、农民的支持和倾斜，由此才能将城乡差距缩小到合理的范围，继而形成合理的产业梯度，促进国民经济健康增长。
概括地讲，政府在统筹城乡社会经济中需要明确以下职责：一是制度创新，即从城乡户籍制度、就业制度、劳动保障制度、土地制度等多方面消除对农民的歧视，真正实行对农民统一的“国民待遇”；二是政策导向，即要以公共行政政策为主导，完善国家的财政政策、税收政策、收入分配政策，逐步让公共财政的阳光普照到农村；三是强化投入，即要改变过去长期以来国家的财力资源、金融资源等向城市的过度倾斜，切实有效地强化国家对农村的各种投入。
二、当前我国城乡经济社会发展面临的主要矛盾和问题
从宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有根本改观，也就是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。现就其主要矛盾和问题作些概略分析。
（一）产业结构变动和就业结构变动不协调，城市化进程迟缓，大量劳动力滞留农村
从国际经验看，产业结构变化必然导致就业结构变化，而且二者变化的速率大致接近，这是社会经济稳定协调发展的必要前提。我国自20世纪80年代以来，随着改革开放的推进，三次产业结构发生了重大变化，第一产业比重已由1980年的30.1％下降到2002年的15.4％，第二产业比重由48.5％上升为51.1％，第三产业比重由21.4％上升为33.5％，这标志着我国的工业化进程取得了重大进展。
然而，我国的就业结构存在严重缺陷，主要是第一产业就业比重过大，第三产业就业人数比重相对较小。1990年前后，发达国家第一产业就业人数比重一般在10％以下，而第三产业的就业人数比重都在65％以上；相对发达的发展中国家第一产业的就业人员比重一般在20％左右或以下，而第三产业就业人数多数国家在50％以上。而我国在1990年第一产业就业人数比重在60％以上，而第三产业就业人数比重只有18.5％，即使到2002年，第一产业就业人数比重仍高达50％，第三产业就业人数比重只有28.6％。
由于就业结构变化与产业结构不同步，由此导致我国城市化进程滞后，城乡关系不协调。与经济发展水平相近的国家相比，中国是世界上城市化水平（城市人口／总人口）较低的国家，与发达国家的差距更大。按照世界银行数据，1999年中国城市化水平只有32％，低于世界平均水平14个百分点，低于中等收入国家的平均水平18个百分点，低于高收入国家平均水平45个百分点。即便到2002年，我国城市化水平也只有38％。我国总体城市化程度明显落后于工业化进程，国际上城市化与工业化的比率一般为140％～250％，我国1978年～2000年这一比率仅从40.45 ％上升到81.76％。城市化的滞后，制约了三次产业结构的升级进程。据统计， 改革开放后的20年中，由于城市化落后于工业化，我国农业劳动力每转移一个去第二产业，只能带动0.7人转向第三产业，而在城市化与工业化同步发展的国家，这个指标是2人。在城市化落后的情况下，我国工业的发展未能形成推动第三产业发展的内在动力。从体制上看，城乡分割还没有受到根本触动，一些地方在就业、入学、户口、社会保障等方面甚至还在强化对农民进城的限制。长期向城市和工业倾斜的国民收入分配格局，使相当严峻的“三农”问题雪上加霜。这些因素阻碍着农村劳动力的转移和城乡经济良性循环，导致地区差距和城乡差距呈继续扩大之势。
（二）宏观收入分配失衡，城乡居民收入差距不断扩大
改革开始以来，随着经济的发展，国家分配政策进行了重大调整，一个基本政策取向是改变过去长期实行的“高积累、低消费”方针，不断提高个人所得份额，到2003年个人所得占GDP的比重已由20世纪80年代初期的50％上升为70％。 这是一个正确的选择，对于妥善处理积累和消费的关系，提高个人收入和生活水平，调动社会各方面发展经济的积极性发挥了重要作用。问题在于，在个人收入分配所得普遍提高的过程中，城乡之间居民分配不均衡。特别是近年来我国农民收入成为近20多年来的第二个低速增长期。
由于宏观收入分配失衡，农民收入低速增长，当前城乡居民之间的收入差距再度扩大。1978年我国城乡居民收入的比例为2.57∶1，1984年1.71∶1，1997年为2.47∶1，1998年为2：51∶1，1999年为2.65∶1，2000年为2.79∶1，2002年为3.11∶1，可以说城乡之间的差距比改革开放初期还大。
值得注意的是，随着城乡居民温饱问题解决和消费水平不断提高，城乡居民的恩格尔系数不断下降。1978～2002年，城市居民恩格尔系数从57.5％下降到37.7％，农村居民恩格尔系数从67.7％下降到46.2％。恩格尔系数是反映消费结构转变和生活质量提高的一个重要指标。恩格尔系数下降，表明居民对非食品类（如住房、文化娱乐、交通通讯、医疗保健等）的相对需求增加，对食品类相对需求减少，从而降低了对农产品的收入需求弹性。因此，在农产品供给总量问题基本解决之后，特别是20世纪90年代中期以来，粮食生产连续五年丰收，棉花、蔬菜、水果、水产品等产量迅速增长，由于国内需求没有同步增长，结果主要农产品价格从1996年以来一路下跌，农产品产量增长并没有能够带来农民收入增长。
农村居民收入低速增长和城乡居民收入差距扩大的严重性在于：不利于农民生活的改善，不利于农村市场的开拓，不利于城乡经济的良性循环。1997年和1998年农村人均生活消费支出出现负增长，同期城镇居民人均消费支出年均递增达6.09％，城乡消费差距从1996年的2.49∶1扩大到2000年的2.99∶1，到2002年进一步扩大到3.29∶1。农村居民消费负增长导致了农村消费市场份额不断萎缩，直接阻碍了工农之间、城乡之间通过商品交换和货币流通形成一个完整的经济整体，阻碍了启动庞大的农村消费市场。因此，千方百计增加农民收入，有效控制城乡居民收入差距扩大，无疑应当成为下一步国家宏观政策的一个重要目标。
（三）城乡社会发展诸方面存在重大差距
1.关于城乡教育发展的差距。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口占65.4％的水平。其中具有高中文化程度的人口，农村只有4.87％，城市则为22.17％。文盲以及小学文化程度人口，在农村高达60.9％，而城市只有34.6％。这表明农村处于“教育贫困”状态，相当多的农村儿童、青年和成年人因不能获得改善其生活水平所必需的教育机会，而与发展、现代化无缘。
城乡基础教育投入差别很大。城市基础教育的资金投入基本上是有保障的，列入城市财政预算。而农村基础教育的资金来源则主要包括三部分：一是列入县乡财政的支出范围；二是农村教育费附加；三是农村教育集资。这表明农民事实上成为农村基础教育投入的一个重要承担者。现在我国农村正在进行“税费改革”，在提高农业税税率的同时，取消了农村教育费附加和农村教育集资，农村基础教育的资金来源渠道减少了。因此，当前和下一步，我国农村基础教育的发展面临着更加严峻的形势。
2.关于城乡医疗卫生发展水平的差距。城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内。而农村合作医疗保健制度大部分已经解体，有合作医疗的仅占15％左右。广大农民基本上处于一种“小病不看，大病看不起，看大病即意味着倾家荡产”的状况。
农民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民。目前，农村有3000多万人口不能保证有及时的医疗服务；有4亿多农村人口尚未饮用自来水； 农村地区粪便无害化处理率仅为28.5％；贫困农村地区妇女患病率明显高于全国平均水平，严重缺乏经过培训的接生员；在农村有近8％的婴幼儿没有享受免疫接种； 预防保健工作薄弱，中西部相当多的省份疾病发病率仍然较高，人口预期寿命相对较低。
根据世界卫生组织公布的《2000年世界卫生报告》，在191个国家和地区中，中国的医疗资源分配公正指数排第188位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。
3.关于城乡社会保障的差距。城市居民大多可以享受现代社会保障制度（尽管仍不十分完善），包括养老保险、医疗保险、失业保险、还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中国人口70％以上的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外。
现在我国仅有部分农村发达地区正在探索建立农村社会养老制度。据有关统计资料，目前我国参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6％左右。这意味着农村养老仍基本上是以传统的家庭养老为主，这种状况对农村的计划生育工作也是极其不利的。至于其他的失业保障、医疗保障、最低生活保障等现代社会保障制度更与农民无缘。
（四）分区域看，我国城乡之间社会经济发展的差别越往西越大
众所周知，改革开放以来，我国区域之间的总体发展差距呈扩大趋势。由此决定，在不同区域，城乡之间的差别也截然不同，其基本特征是：在东部发达地区，城乡差距相对较小；在中西部地区，城乡差距相对较大，而且越往西越大。
同时，公共服务水平差距较大，根据公共财政的理论，一个地区基础设施、公共服务水平主要决定性因素是地区的人均财力，2000年，东中西部地区人均财力分别为803元、320元、317元，东部地区为中西部的2.51倍和2.53倍，且地区差距呈扩大之势，表明我国东中西部公共服务的均等化程度比较差。从东中西部地区一般预算收入、政府财政收入占对应口径全国财政收入的比重看，东部地区收入比重超过一半，而且呈上升趋势；而中西部地区的收入比重加起来还不到全国的一半，而且呈下降趋势。
三、我国城乡关系不合理的原因分析
中国是一个农业、农民和农村都占有较大比重的国家，由于历史上的客观原因，特别是农村和城市生产力发展水平根本不同，因此，期望在短期内缩小和消除城乡差别是不切实际的。现在的问题是，城乡关系很不合理，城乡差距不是缩小了，而是呈扩大的趋势，这是需引起关注的一个大问题。那么，城乡关系不合理的原因在哪里？深入分析，政策和制度是关键因素。
（一）宏观分配政策有失偏颇，不利于农村经济的长远发展
近年来，我国农业和农村经济发展进入一个新阶段，农业基础地位受到挑战，农村剩余劳动力的压力进一步加大，农民收入增长缓慢，潜在的农村市场难以成为现实的市场，其深层次的原因是扭曲的国民收入分配格局，也就是分配政策的城市倾向和国有工业倾向，而这种倾向在农村财政政策和农村金融政策上都得到了反映。
1.财政支农政策不尽完善，影响农业竞争能力和长远发展后劲。财政支农是国家财政对农业的直接分配方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。在市场经济下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些风险大、投资效益低，对农业生产起着保护、开发作用或有示范效益的项目，以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业在市场经济中的竞争能力。
20世纪90年代以来，为了适应农村新的情况和形势，国家财政调整和完善了农业支持政策，在增加农业投入、调整支出结构、加强资金管理等方面进行了很大努力。但我们必须清醒地看到，当前我国农业财政政策并不是尽善尽美，实践中仍存在一些值得注意的问题。
——政府支持农业的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重则并不高，近年来大致维持在7％～8％的水平。当前和今后一个时期我国农业面临着艰巨的结构调整任务，加入WTO 对我国农业又将产生不小的冲击，而上述政府支农的低水平状况与现在农业发展面临的形势和任务很不相称，需要改变。
——地方财政农业支出增长不甚理想。以上内容是把政府支农作为一个整体来分析的。如果进一步分解，则会发现地方行为目标与中央政策不完全一致。地方财政农业投入是一个十分重要的问题，一方面国家财政农业投入的大头在地方（约占80％左右），另一方面国家财政农业投入的主要问题也出在地方。
——财政支农结构不尽合理。一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。这说明，近年来农业事业费比重的上升并不意味着农业事业发展具有良好的资金保障条件，恰恰相反，农业事业的发展普遍面临着资金矛盾的困扰。三是我国间接支持多于直接支持。
——农业支持的对象单一。即政府支持农业的资金基本上只能用于国有或集体等企业单位，而不用于私人、股份公司等。长期以来，我国各级政府支持农业的资金在使用对象上有三个特点：一是基本上只能用于国有、集体单位，而不能用于私人、股份制公司等；二是主要用于非营利性的事业，一般不用于营利性的企业单位；三是只能用于农业本系统的单位，一般不用于其他部门或系统的农业项目。这种做法不利于贯彻多种经济形式共同发展的方针，不利于调动全社会投资农业的积极性，不利于公平竞争，也不符合WTO的基本规则。
——财政支农支出管理仍存在一些问题。我国在财政农业支出资金管理上，普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、监督手段落后、使用效率低等问题。
2.金融政策向工业和城市倾斜，农村信贷支持严重不足。中国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策，农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能，为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。改革开放20年来，这种状况依然没有根本性的改变，农村获取信贷支持的能力严重不足。
近年来从整个金融状况看，信贷资金供应非常充裕，但国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且在20世纪90年代中期以来持续下降。这是造成农村贷存比例下降、农村信贷资金外流的重要原因。
就目前中国金融机构的布局和分工来说，农村信用社在支持“三农”方面的作用是其他金融机构所无法替代的。但从全国而言，1980年以来的统计资料显示，农村信用社贷款流向中分配给农户的比例都很小。1980年农业贷款占农村信用社贷款的比例曾达61.9％，到1994年已降到19.4％，近年来有所回升，但在2001年已只有36.8％。
问题的严重性在于，由于农村金融资源外流，农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村资金的发展。
（二）县乡财政困难加重，农村公共产品供给缺乏保障
县级财政是国家财政体系不可分割的组成部分，也是县乡社会经济发展的重要推动力量。现在我国共有2400多个县级财政，4.6万个乡镇财政，县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。目前我国县域范围内聚集着占全国70％的9亿多人口，县域经济总量占全国比重超过50％，这就决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。为此，就必须充分发挥县乡财政筹集资金、分配资金及其政策调控的作用，为县乡基层政权履行各项职能更好地服务。可以说，政府实现职能一刻也离不开财政的支持，我国县乡财政只有建立在稳步发展和财力不断壮大的基础上，基层政权才有权威，农村公共产品才能得到提供，县域社会经济健康协调发展才有必要的保障。
20世纪80年代以来，随着改革深化和经济发展，我国县乡财政不断发展壮大，从财力规模到收支结构都发生了显著变化，在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。但当前县乡财政运行中也存在较多困难和问题，已经日益成为目前我国整个财政领域面临的一个突出矛盾，同时也在很大程度上制约着农村公共品的供给。
此外我国县乡财政运行还存在财政虚收问题，在农村税费试点地方程度不同地存在财政收支缺口增大等问题。那么，问题的症结和原因在哪里？我判断主要有以下几个方面：一是事权和财权不对称。农村义务教育发展是一个典型例子。在当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了或很少承担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了乡里大部分义务教育经费。小马拉大车，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村义务教育发展滞后的重要制度因素，也是县乡基层财力紧张的重要原因。二是财政供养人口太多。据有关资料，在全国4.6万乡镇，财政供养人员1280万，平均每个乡镇300多人。某省每个乡镇平均达448人，有的乡镇达1177人。这必然会加重财政困难。三是财政管理中存在开支随意性大、铺张浪费的问题。四是有不少基层地方盲目办企业，搞政绩工程和形象工程，加剧了财力紧张的局面。五是财源单一，以农业为主，经济基础差，财政收入增长乏力。
（三）农村税费政策不合理，加重了农民负担
农业税及农村其他税收是处理国家与农民分配关系的重要方式，也是农民应尽的义务。问题是，过去长期以来我国农民除上交规定的农业税和其他税收以外，还承担大量的非税负担，包括统筹费、提留款、教育费附加，以及地方利用各种名目收取的乱摊派、乱集资、乱收费。由此导致农民综合负担不断攀升，苦不堪言。此外，农民税费负担在地区之间、农户之间还存在重大的差异。大量情况和资料表明：从区域看，在发达地区，农民负担相对较轻；在不发达地区，农民负担更重。从不同的农户看，较富裕的农户，农民税费负担较轻；在贫困家庭，农民税费负担较重。
鉴于长期以来农民税费负担过重的状况，近年来我国农村税费改革已逐步在全国展开，农民负担普遍有所下降。但必须指正，目前农村税费改革仍然在城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的，改革后农业税收制度仍存在不少问题：一是税率偏高，现行农业税正税加附税，其税率仍高达8.4％；二是税制不科学，现行农业税仍是按土地的常年总产量计征，没考虑当年总收入，扣除生产消耗后的实际所得，有的农民种地即使赔钱也需照章纳税；三是城乡税赋不公平。如果按照城市居民税费的起征点和免征额的规定，绝大多数农民无须纳税。
从历史的视角看，中国自古就是一个农业大国，农民负担一直是一个古老而沉重的话题，人类自进入阶级社会以来，农民负担问题一直与之相伴。在几千年封建社会的历史长河中，农民负担问题曾是历代政权更迭的主要导火索之一，但也确有一些所谓“开明式”或“有作为”的帝王通过改革减负，赢得社会祥和及促进生产力发展的先例。历史经验表明，对农民负担问题决不可忽视，这是关系到治国安邦、政权稳定的一个重大问题。
（四）“城乡分治”格局并未改观，城乡二元社会结构得以固化
城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度。我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民，这种户籍制度的建立和固化，使我国构成了典型的二元社会经济结构。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使能进城打工，但也受到一系列的限制和不同程度的歧视。
众所周知，我国农村存在大量的剩余劳动力，农民进城打工是转移农村剩余劳动力的一个必然选择。然而，按现行有关制度规定却增加了农民进城打工的难度。
当前值得注意的一个问题是，现在大中城市都在进行城市化改造，大兴土木，拓宽道路，扩大绿化带，拆迁了大量的路边市场和房屋，其结果是城市变漂亮了，同时许多打工的农民失业了，城市居民生活也变得不方便了。例如，北京市2000年拆迁房屋300万平方米，2001年拆迁400万平方米，拆迁的同时，必然会大大增加进城农民的失业风险，这些失业的农民或者被迫无奈回家，或者滞留城市加大了社会治安管理的难度。
还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”。这主要表现在：一是受城乡两种户籍制度的影响，城市公办中小学不接受户口在外地的农民子女上学。流动儿童即使能上公立学校，也要比当地城市学生额外多交费用，如有的要交学校2000～5000元的赞助费，另外每人每学期还要交600元左右的借读费。在许多城市，这些收费额的15％由学校上交教育主管部门。普通民工属于低收入阶层，交不起这些费用，他们的孩子就失去了享受义务教育的权利。二是适应普通农民工子女上学的需求，一些收费低、专门招收流动儿童少年的民办简易学校应运而生，这是一件好事，但这类学校在一些地方得不到承认、管理和服务。国家教委和公安部1998年就发布了《流动儿童少年就学暂行办法》，但许多城市至今没有提出民办简易学校设立的条件，没有明确社会服务机构，致使民工子弟学校不能办理合法的办学手续，处于“三不管”的半地下状态，有的被强制关闭，使流动儿童重又失学。城镇规划对民办学校不予考虑，一些学校被迫多次搬迁，教学安定缺乏最起码的条件。上述种种对农民工子女的就学歧视，既损害了他们接受义务教育的权利，也不利于城市的发展，因为不少农民工子女，将来就是城市的市民，因就学歧视制造就的文盲，绝不是城市发展所希望的。
（五）土地征用制度对农民明显不公平，农民合法权利益被大量侵占
随着工业化进程和社会经济发展，国家在法律框架内征用土地，将农地转为非农地，并给予农民相应的利益补偿，这是各国普遍存在的共同现象。我国当前的问题是，土地征用制度对农民明显不公平，使农民的合法权益被大量侵占。
首先，政府动用行政权力强制地从农民那里征到土地后给予的补偿非常低。按照《土地管理法》，征用农民土地的补偿中最高不能高于这块土地被征用前三年平均年产出的10倍，对农民安置费用的补偿不能高于平均年产出的6倍。两项相加，就是土地年产出的16倍。后来，国土资源部在制定《“土地管理法”实施细则》又考虑到农村的实际情况，将补偿标准提高到补偿费最高不能超过土地年产出的30倍。这意味着国家征用一亩农地，最多能补偿农民三万元，况且经过县政府、乡政府和村级组织，实际到了农民手中也就剩下一万元。现阶段农民土地有两个基本功能：第一，土地是农民最基本的生产资料；第二，土地是农民最基本的生活保证。显然，现行征地的补偿费用远远不能替代土地的上述两项功能。
其次，征地的权力使用太滥。法律规定，为了公益事业可以征地。但是，所有的非农建设用地都是通过征用的办法获取的。也就是说，为了经营性的开发，为了房地产商的利益，政府也在征地。这些被征走的、农民得不到充实补偿的土地，其实相当大的部分并不是为公益所用，并不是为全社会的老百姓共享，而是为一部分地皮炒家、一部分房地产开发商带来了巨大利益。当然，也有相当部分转移成了各级的财政性收入。
四、今后中长期统筹城乡经济社会协调发展的总体战略思路利宏观政策选择
从根本上说，我国国民经济转型是经济现代化和市场化相互交织的过程，而城乡二元经济结构是我国转型期政府宏观调控面临和需要解决的一个突出矛盾。因此，今后能否有效地缓解和缩小工农差距和城乡差距，这将在很大程度上关系到第三步现代化发展战略目标及其市场化改革战略目标的实现。总体思路应把握两条：一条是政府需要“花钱”，也就是从宏观上着力调整国民收入分配格局，政府财力资源要加大对农业和农村分配的力度；另一条是政府不需要“花钱”，即下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡社会经济一体化创造相对公平的制度环境。
根据上述思路和当前存在的问题，今后中长期为了正确处理工农关系和城乡关系，统筹城乡经济社会协调发展，我们提出下述对策要点：
（一）让公共财政阳光逐步覆盖到农村
财政是国家宏观调控的必要手段，也是统筹城乡经济社会协调发展的重要财力保障。过去长期以来由于受国家经济发展战略和宏观政策的影响，财政政策及其财力分配存在一个重大缺陷，不仅农业的生产性投入不足，而且农村的社会性投入更为匮乏，由此导致农村公共产品供给不足，农村发展滞后，这是我国长期以来城乡二元结构得以固化的一个关键性原因。因此，今后为了贯彻落实好中央提出的城乡统筹发展的原则精神，防止城乡差距的过度扩大，必须调整和改变现行财政分配不合理的现状，切实加大对“三农”投入的倾斜力度，要让公共财政阳光逐步覆盖到农村。
中国财政的改革发展目标是建立公共行政体系，其实质是要求新时期的财政政策和财力投入向各类地区提供基本公共产品，向各类社会阶层和百姓提供公共服务，并支持国家重要产业的发展。鉴于农业的基础性和弱质性，农民是我国最大的弱势群体，以及农村公共产品的严重缺失，因此，让公共财政阳光逐步覆盖到农村，这与中国财政未来改革目标是完全一致的，也是国家财政应该履行的重要职责。此外，随着国民经济的发展，现在国家财政实力已大为增强，2003年财政收入已突破2 万亿大关，近年来每年财政增量达到2000～3000亿元，由此决定今后逐步加大对“三农”的投入力度也是有条件的。这绝不是空谈和奢望，而关键在于态度和政策导向！
让公共财政覆盖农村，涉及到财政对农业的投入、基础设施的投入、农村各类社会性投入政策及其农村税收政策的调整，本文将在后面专题深入研究。
（二）明确农村金融发展的政策取向
改革开放以来，虽然中国农村金融取得了很大发展，但不容否认的是，农村金融政策也出现了重大偏差，主要表现在：农村信贷资金严重外流，农村金融需求不能得到满足，农业和农村发展中的资金日益短缺。因此，必须研究和调整中国农村金融发展的政策取向，尽快深化农村金融体制改革。
至关重要的是，通过改革和政策调整，建立真正为“三农”服务的农村金融服务体系。为此，要调整农业银行改革思路，强化其对农业和农村经济的支持力度，主要体现在为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展方面提供信贷支持，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。具体讲，要支持农业产业化龙头企业通过“订单农业”、“公司带农户”等方式，引导和组织农民进行农业生产，支持和做好种子、种苗、预购定金的投放和技术服务工作。尤其要加大对重点龙头企业的营销支持力度，集中规模资金，提高经营层次和决策效率，满足优良客户的资金需求。同时，应加大农业综合开发、环境保护、农村电网等方面的信贷资金投入。还要进一步做好信贷规模工作，积极稳妥地发放小额到户扶贫贷款。
要使农村信用社成为最基层的直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农业信贷难、打击农村高利贷的关键。建议全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整，有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业，支持农民扩大种养业规模，提高专业化水平；要积极创新信贷业务，发展农民子女教育、住房、农村交通运输、生活大件消费品等消费性贷款。
（三）进一步加大农村反贫困的政策支持力度
反贫困是政府的一项重要职能，政府作为反贫困的主体之一，在反贫困中具有某种主导地位。因此，政府反贫困效率的高低对新时期农村反贫困来说是一个非常重要的问题。“九五”期间，我国中央政府用于扶贫开发的投入逐年增加，从1995年的98亿元增加到2000年的248亿元，比1978年增加了约30倍。2002年增加到291亿元（包括财政扶贫和信贷扶贫）。以1990年价格估算的农民人均年纯收入300 元计算，农村尚未解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿减少到目前的3000万左右，农村贫困率从30.7％下降到3％左右。这标志着我国农村反贫困已取得重大进展。
然而今后农村反贫困的任务仍然十分艰巨，国家需要进一步加大对农村反贫困的政策支持力度，以逐步降低贫困率，使农村贫困人口尽快脱贫，分享整个国家改革和发展的成果。中国现在正处于经济转型时期，政府反贫困职能定位既要体现政府的公共职能，同时又要促进贫困地区和贫困人口的市场化进程。为此，今后农村反贫困政策需着重解决以下三个问题：
首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。
其次，要继续增加国家的扶贫开发投入。一是要合理增加财政扶贫资金。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力、贫困发生率及扶贫开发需要相适应。中央财政和地方各级财政都有责任增加扶贫投入。二是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。三是鼓励各种经济成分的企业特别是民间企业到贫困地区进行投资开发，在实行优惠财政、税收政策的基础上，注重创造良好的投资环境和便利环境。
此外，要正确把握国家扶贫开发资金的使用方向和重点。要加大人力资源的投资，加强贫困地区的公共基础设施建设，支持贫困地区产业结构调整，从而促进贫困地区社会经济的协调发展。
（四）建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架
改革开放20多年来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除。但是，在改革城乡分割制度方面仍没有迈开实质性步伐，进城后打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇，这在相当程度上限制了农村剩余劳动力的流动和向外转移。因此，必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。其次，要加快户籍管理制度改革。从长期看，应当允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。再次，考虑到大多数进城农民的就业并不稳定，需要保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定，农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。
（五）切实保护失地农民的合法权益
国家征用农民土地，这是各国工业化和城市化进程中的一个必然现象。从我国现有法律和制度看，无法有效维护农民的土地财产权利。因此，为了从根本上解决失地农民的合法权益问题，需要新的立法和政策。基本原则是：土地征用既要保证国家为了公共利益的需要，又要给农民以公平合理的补偿。
在我国目前所处的社会经济发展阶段，农民所承包的土地，具有双重职能，一是用于生产，取得经营收入；二是发挥社会保障的作用。农民在承包土地被低价征用后，就失去主要的生活收入来源和社会保障来源，所以，应按市场价格向农民支付补助费用，其中不仅包括生活补助还包括社会保障补助。如果我们不能在短期内，在法律层面上彻底解决这个问题，长此以往越来越多的失去土地的农民因失去生活来源和社会保障，将有可能演变成严重的社会问题。同时，一些利益集团低价剥夺农民的土地，以此获得超高额利润，这既不符合资源优化配置原则，也不可能对土地资源形成最严格的保护制度。
解决此问题可供考虑的选择：依法征用，采用市场机制，按市场价格对失地农民给予补偿。为此，需要再次修改土地管理法，废除“按照被征用土地的原用途给予补偿”的条款，改为按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿。地方政府为促进地方经济增长，可以行使优先购买权。更好的选择是制定有关的专项法规《土地补助费实施法》，内容包括土地资源一级市场基准价格的制定和公布，对农民实施补助的技术性细节等。这样就使失地农民的合法权益有了坚实的法律保障。
（六）逐步建立适合中国国情的农村社会保障制度
当前及今后一个时期，中国正处于向市场化转轨的过程之中，种种迹象表明，向市场化转轨固然有助于提高经济的整体运行效率，但同时也可能带来社会不稳定系数加大的负面影响。世界银行在1998年专题研究报告《2020年的中国》中曾告诫我们：中国需要“建立一个既有竞争又充满关怀的社会”。因此，在中国尽快建立和完善社会保障体系显得日益重要和紧迫。
从当前实际看，农村社会保障水平明显低于城市，这是由过去长期的历史原因形成的，也是由城乡之间不同的生产力水平所决定的。今后在城乡社会保障问题上，要注意防止两种倾向：一是认为农村比重大，农民人口多，国家能解决好城市的社会保障问题就不错了，因此存在重城市、轻农村的倾向；二是不顾客观现实情况，主张实行社会统一的社会保障体系。实际上，城市和农村的社会保障同等重要，都需要发展，但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在着明显的差别，因而城市和农村的社会保障不可能采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。
从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要推进农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：其一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老体系是一个渐进的过程。在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展逐步拓宽范围，我们不可能短期内在全国马上普及农村社会养老体系。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，但也离不开家庭的保障功能，在当前尤其是如此。其二，作为一个发展中国家，我国当前和今后一个时期面临市场化、工业化的双重战略性任务，财政资源需求与供给之间的矛盾是一个常态，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。
另一项任务是改革和完善农村合作医疗制度。农村合作医疗是以农村居民为对象，通过不同的筹资方式和管理办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民的医药及预防保健费支出的农村医疗保健制度。合作医疗基金筹资水平，既要考虑本地社会经济状况和农民的承受能力，又要考虑合作医疗的保障水平，具有一定的抗风险能力，以满足农民的基本医疗预防保健需求为宜。农民个人筹集的数额，应坚持适度的原则，与农民协商确定。有必要指出的是，农民依个人意愿按村民讨论通过的筹资标准缴纳的合作医疗基金，属于农民的正常消费性支出，应该受到政策的支持和保护，不应列入“取消农民负担”项目。
还可以考虑建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱贫困人口问题②。国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收入为531元。如把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.02亿元，相当于当年国家财政支出的0.12％。 国家财政完全有能力承受这部分支出。建立农村最低生活保障制度，从制度上彻底解决所有农村人口的基本生活权问题，可以极大地减小和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题。同时，它使城乡居民都享有最低生活保障的权利，有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别，从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。
五、充分发挥国家财政在城乡统筹协调发展中的政策导向功能
财政是国家财力分配的总枢纽，财政政策在统筹城乡经济社会发展中肩负着重要使命，并具有关键性的作用。为了确保让公共财政的阳光逐步普照到农村，进而推进统筹城乡协调发展战略的实施，本文提出下述建议：
（一）政府基础设施投资要向农村倾斜
一个重要建议是，今后的长期建设国债要加大对农村公共设施投资力度。1998年以来我国实行积极财政政策，截止到2003年底增长长期国债共计8000亿元。上述国债投资主要用于农村水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网改造、粮库建设、经济适用房、技改贴息及其他有关国家重大建设项目，在应对亚洲金融危机、扩大内需、拉动经济增长、增加就业机会、改善城乡人民生产生活条件等方面发挥了重要作用。综合考虑国民经济发展需要、国债投资项目仍有较大规模尚未完工以及防范财政风险的因素，我们预测下一步积极财政政策尚不能完全退出，仍需持续二至三年时间，但力度要降低。因此，今后一个时期继续增发长期国债仍将是我国财政政策的一个必要选择。在这一背景下，建议调整长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长的一个重要方面。
从2001年开始，为了改变农村基础设施落后的状况，国家设立了对农村的“六小工程”，即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等。在近年的实践中，“六小工程”的内容不断扩展，投入支持力度不断增大。2001年中央用于农村“六小工程”的投资为101亿元，2002年增加到136亿元，2003年进一步增加到近280亿元。中央投资主要是采取投资补助的方式，由此还带动了地方各级政府、农民和社会资金的投入，使农村中小型基础设施以前所未有的速度展开。总的看，“六小工程”建设取得了显著的经济效益和社会效益，改善了农村生产生活条件，深受农民欢迎和赞扬。当然，由于历史欠账较多，目前我国农村小型基础设施建设水平还远远不能满足广大农民生产生活的需要。“六小工程”建设和管理中也还存在一些问题，如前期工作跟不上，投入来源较为单一，资金和工程管理制度不健全，未形成有效的建后管护机制，重建轻管等。因此，创新和完善农村基础设施的管理体制和运营体制迫在眉睫。今后一方面要尽快建立新型的农村中小型公益设施建设投入机制，在按照公共财政原则，把长期国债按一定比例用于中小型公益设施建设的同时，要以政府投资为引导，采取多种融资方式和经营方式，吸引社会投资，扩大建设资金来源；另一方面，要积极探索和完善建设管理机制。比如探索建设资金报账制管理，实行“代建制”；明晰项目产权，落实管护责任；把工程建设和农民增收更好地结合起来，今后政府支持的农村基础设施项目要在投资计划中专门列支农民报酬，确保农民得到实惠。最重要的是，要让广大农民群众参与到项目建设中来，使广大农民真正行使民主决策和监督管理的权利。
另一个建议是，从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来五年内在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“七通”，即通公路、通自来水或清洁水、通电力网、通公用电话和长话自动网、通卫星电视和有线电视、通广播网、通邮政网。
（二）完善财政支持农业政策
我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。因此，强化政府支农职能作用，完善财政支农政策手段，首当其冲的就是要增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展，从而实现国家的农业发展目标的必要条件。近年来国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势，但财政农业支出占财政总支出的比重仍大大低于历史上的较高水平，与农业发展的资金需求相比更是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重，力争在“十一五”期末将这一比重提高到10％。其一，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以1500～2000亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出10％～15％的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。其二，尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。从今后的趋势看，国家为了更好地实现支持和保护农业的调控目标，改变农业投资中的随意行为，需要尽快制定和出台农业投资法。立法应将国家（包括中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要对象，同时既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限作出规定，这必将促使整个农业投资主体的行为规范，强化政府投资主体的导向功能。
明确农业财政支持的方向和重点至关重要。今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，这是关系到农业长期可持续发展的一个重大问题。具体考虑：一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。中国农业已进入一个新的发展阶段，面临着战略性结构调整，这就是要调整农业生产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、还草等方面的支持。三是完善农业社会化服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，靠政府的价格支持和补贴受到限制。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。多年来国家财政投入巨资用于农产品流通环节的补贴，效益低下，农业和农民没有受益，必须进行改革。改革的方向和措施是：大力减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲；另外，特别还要考虑把这些钱的一部分直接用于增加农民收入。要具体研究通过建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等，从而为降低农民的损失，增加农民收入提供制度保障。
再一个问题是，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能。农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。
（三）调整农村基础教育投入的分配政策
我国基础教育长期以来实行“地方负责、分级管理”的方针，这在一定时期内，对于调动地方特别是基层政府积极性，开拓资金来源渠道，促进基础教育发展，发挥了一些积极作用。问题是，作为基础教育大头的农村基础教育，其发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，与其所具有的财政能力极不匹配。就中央和省级来讲，其财政教育投入分配，主体部分用在了高等教育，极少或很少用于支持基础教育。由此造成的后果是，农村基础教育发展滞后，欠账较多，成为当前我国整个教育领域最为薄弱的环节。
为了加速农村基础教育发展，当前乃至今后一个时期，最为紧迫的任务是，必须强化中央和省级支持基础教育的职责和投入力度，真正将基础教育发展特别是农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。理论研究和国际经验表明，基础教育属于公共产品，它与财政存在着必然联系，应该纳入财政供给范围；而且对基础教育这种公共产品，不仅与地方财政存在密切关系，而且与中央财政也存在密切关系，中央在促进区域间公共产品均等化、提高国家公共产品服务和质量方面，扮演着十分重要的角色，具有不可推卸的职责。
中国是一个存在着严重的城乡二元结构的发展中国家，表现在城乡教育发展方面，差距也相当突出。在向今后现代化强国迈进的过程中，如果不能有效地逐步改变和解决农村社会经济以及农村基础教育发展滞后的状况，那么，中国的现代化就绝不是完全的现代化，甚至会拖累中国整体现代化的进程。因此，为了实现现代化战略目标，并将“科教兴国”战略落到实处，加强财政教育投入，特别是加重中央和省级支持基础教育的责任和使命，显得十分必要和迫切。
首要的措施是，需着力调整中央和省级教育投入结构，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。有两个思路可以考虑选择：一个思路是“十一五”期间中央和省级在每年新增的教育投入总量中，拿出至少一半左右的资金用于基础教育；另一个思路是，在确保教育投入原有渠道增长的前提下，“十一五”期间中央和省级在每年新增的财政收入总量中，再拿出10％的资金专门投入基础教育。上述思路的共同点是：教育投入结构存量不变，增量调整，有利于加强和促进基础教育发展。
此外，要建立科学有效的中央和省对下基础教育转移支付制度。这一转移支付制度可以分为两类：一是一般性基础教育转移支付制度，以县为单位，计算县级人均财力，以此作为对县教育转移支付的基本依据。人均财力是当地财政能力的重要指标，一般讲，人均财力水平高，则当地财政状况好，农村基础教育发展状况也相对较好，反之亦然。因此，以人均财力作为教育转移支付的依据，有助于将中央和省的基础教育投入真正向中西部地区及其他困难地区的农村基础教育倾斜，从而切实有效地逐步改变这些地区农村基础教育落后的状况。二是专项基础教育转移支付制度，重点解决农村中小学危房改造及其他教学条件的改善等。需要说明的是，上述无论哪一类转移支付资金，都要直接转移到县，避免中间环节截留和改变用途。
当然，从我国国情分析，无论是现在还是将来，县级都是农村基础教育投入的重要力量。中央决定从2001年起，将农村中小学教师工资的管理由乡镇上收到县。这一政策规定是完全正确的，表明中央对农村基础教育的重视，同时也加重了县级的责任。今后为了有效发挥县级支持农村基础教育的作用，需要着力推进县级公共支出改革，进一步调整和优化县级财政支出结构，从而提高县级支持农村基础教育的能力和保障程度。
（四）切实加强国家对农村的卫生投入
农村卫生工作的健康稳定发展是农村社会经济整体可持续发展的重要内容，而农村卫生投入至为关键。现实情况是，国家对农村的卫生投入从总量到结构都存在问题。这就表明，农民缺乏分担医疗费用的保险机制，缺乏抵抗大病给他们带来的经济风险的制度安排。此外，在农村卫生总体费用不足的状况下，公共卫生服务资金投入更加短缺，许多公共性服务项目必须通过收费弥补服务的成本，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来农村公共卫生服务的下降，部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。
农村公共卫生服务是政府的职能，应该针对现存问题，采取有效措施，切实加大农村卫生投入力度。中央已明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。应该看到，由于相当一部分县乡保工资都困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。实践证明，如果不对目前的卫生筹资体制进行改革，政府所提出的所有的农村卫生目标的实现都要大打折扣，不同地区之间的卫生差距就不可能缩小。对农村卫生筹资机制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源；三是要通过建立专项农村卫生转移支付制度，保证落后地区对农村公共卫生服务的投入。
（五）向城乡统一税制的目标迈进
世界各国，对农业一般没有实行单独的税制体系，而是与其他纳税对象一样征收同样的税种，如在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农场主征收个人所得税。只是在税率和减免方面，多数国家采取了对农业的特殊优惠政策。中国是世界上少有的专门面向农民征收农业税的国家，尽管在历史上不同阶段实行农业税都有其客观背景，并发挥了积极作用，但其弊端也日益显现。其核心问题是税率偏高，农民负担过重，这是一个对农民不公平对待的征税。因此，改革农业税势在必行。
目前我国农村税费改革是在旧的城乡利益格局没有根本改变的前提下进行的，其实质上是对农业税制进行改良或修正。农村税费改革所要达到的最终目标，应是按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步取消一切不应该由农民负担的税费，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，创造条件逐步实现城乡税制统一。这是我国农业税制适应现代税制发展的必然选择，它对于增加农民收入，增强农业产业竞争力，正确处理新时期的城乡关系，也必将产生重要和深远的影响。
现实的选择是，逐步降低农业税税率，最终取消农业税，这不仅必要而且可行。从国际经验看，在工业化达到一定水平后，都实行了对农业的反哺政策。根据国际经验判断，我国已经进入工业化中期阶段，正处在工农关系调整的转折时期。在这个阶段，农业不能再为工业化提供积累，而应该成为接受补助的部门。逐步降低农业税税率，最终取消农业税，有利于实现从农业支持工业向工业促进或反哺农业的转变，是在政策取向上支持和保护农业的具体表现。从财政实力看，经过20多年的改革开放，我国的国民经济和社会事业获得了巨大发展，国家财政实力不断增强，财政收入稳定增长的机制已经基本形成，农业税占国家财政收入的比重不断下降。2002年农业税占各项税收的比例为2.4％，取消农业税对财政减收的影响不大。
与此同时，要研究和探索把农民的税收负担纳入相应的税收系统。取消对农民单独征收的税种后，可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。
收稿日期：2006—07—06
注释：
① 世界银行：《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1页。
② 引自亚洲开发银行驻中国代表处2004年2月1日《观察与建议》。
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