基于欧洲债务危机的欧盟多层次区域治理_货币政策论文

基于欧债危机的欧盟多层次区域治理，本文主要内容关键词为：多层次论文,欧盟论文,危机论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      欧盟这个超国家机构拥有28个成员国，是当今世界级别最高的经济一体化组织，在关税同盟的基础上，实现了商业政策、汇率政策、货币政策的高度统一，已经达到了经济与货币联盟的高级形态。其中的18个成员国加入欧元区，将本国货币主权让渡给欧盟，执行欧洲中央银行制定的共同货币政策，采用单一货币欧元。

      2009年10月，希腊当年财政赤字和政府债务占GDP比重分别高达12.7%和112.6%，[1]远远超出3%与60%的趋同标准，严重违反了欧元区的共同财政纪律。①随着债券存量的增加、财政状况的恶化以及还债能力的降低，希腊国债收益率急剧上升，经济增速大幅下降，投资者信心遭受重击，希腊政府陷入国际收支逆差与主权债务危机的恶性循环。不久，爱尔兰、葡萄牙、意大利、西班牙等欧元区成员国也相继陷入主权债务危机。究其实质，详称欧洲主权债务危机的欧债危机，是由重债国蔓延至整个欧盟的主权债务危机。

      塞浦路斯是仅有110万人口的弹丸岛国，其GDP仅占欧元区GDP总值的0.2%。[1]欧债危机爆发初期，塞浦路斯先后参与救助爱尔兰、葡萄牙和希腊等国。然而，2011年塞浦路斯的三大银行出现严重亏损，2012年6月25日塞浦路斯正式向欧盟申请金融援助，2013年3月该国爆发存款税风波，国家濒临破产边缘。银行业迅速扩张、持有大量希腊债务是导致其危机的主要原因。[2]可以说，塞浦路斯的银行业危机是希腊危机的衍生品，其时间、成因、治理措施等与上述重债国均有较大差异，所以本文不做重点论述。

      面对愈演愈烈的欧债危机，欧元区重债国、欧元区、欧盟等不同层面的主体采取了既有区别又相互联系的危机治理措施，是短期应急措施、中期整改措施与长期预警机制的综合体，是典型的多层次区域治理，对于全球治理具有重要的示范效应。

      二、欧债危机的成因与表现

      欧债危机不是一蹴而就的，而是长期累积的。按照英文名称首字母的缩写，重债国葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班牙被戏称为欧猪五国（PIIGS）。[3]如果说重债国不合理的结构因素、不可持续的政策因素、欧元区统一的货币政策与分散的财政政策之间的固有矛盾是欧元区债务危机的内在成因，那么2008年的全球金融危机则是欧洲主权债务危机的催化剂。[4]

      （一）产业结构不合理，贸易逆差较大

      欧元区重债国的产业结构不尽合理，经济结构单一，对外依存度过高，缺乏经济竞争力和可持续发展的能力，这些缺点埋下了债务危机的隐患。

      希腊、意大利、葡萄牙均以旅游业为支柱产业；除了旅游业，爱尔兰和西班牙还大力发展房地产业。可见，这些国家均以第三产业为主，以意大利为例，其第三产业占比72.9%，第二产业与第一产业的占比只有25%和2.1%。[5]与德法等欧元区经济强国不同，重债国缺乏强有力的支柱产业。旅游业、房地产业和金融业均为周期性较强的产业，极易受经济周期的影响。不合理的经济结构与增长方式致使这些国家的经济基础脆弱，缺乏内在的经济增长动力。同时，对于外部环境的过分依赖也使这些国家极易受到外部冲击。

      受金融危机影响，全球大部分国家经济步入衰退，需求不足，增长乏力，对基本生活用品的消费需求都明显降低，以精神享受为主的旅游消费更是骤然下降，导致以旅游业为经济支柱的欧元区重债国收入锐减。2009年希腊旅游收入比2008年下降12亿欧元；西班牙部分度假地的酒店入住率不足50%。[6]

      自1999年加入欧元区后，爱尔兰一直采取比较宽松的财政政策，不断加大基础设施项目投入，同时提高工资，减少税收；在刺激经济增长的同时，造成了房地产泡沫。除了扩张性的财政政策，宽松的银行监管与较高的银行贷款比例也是房地产泡沫的催化剂。爱尔兰银行不断放松贷款条件，通过大量借外债来满足不断增加的贷款需求，而且与美国金融界往来密切。爱尔兰银行贷款在整个欧元区的占比明显高于其GDP的占比。[7]

      2005年，爱尔兰房地产业就开始出现泡沫。2007年和2008上半年，美国次贷危机对爱尔兰的银行造成巨大冲击，受害最大的是盎格鲁—爱尔兰银行，以至于爱尔兰政府不得不对其施救。2010年爱尔兰因救助银行所产生的负债达到了历史上平均年度债务发行额的27倍，为年度GDP的2.7倍，给爱尔兰财政带来了巨大负担。[8]2010年年底，爱尔兰财政赤字占GDP的30%，公共债务占GDP的91.2%。[1]爱尔兰房地产泡沫的破灭，拖垮了银行业，也将整个爱尔兰经济拖入衰退通道。

      与爱尔兰类似，西班牙债务危机主要源于银行业与房地产业，由最初的银行业危机慢慢演变为主权债务危机与货币危机。21世纪以来，有利的借贷条件诱使越来越多的年轻人通过抵押贷款来买房。2007年以后，房价开始大幅降低，房地产泡沫破灭，导致经济下滑，失业增加。西班牙的社会信用体系面临瓦解，社会经济市场体系运转失灵，西班牙政府为了挽救整个金融体系尤其是银行体系，不得不借新债还旧债。然而，随着国债利率日益攀升，西班牙政府的筹资成本越来越高；随着投资者信心的降低，西班牙政府的主权债务风险越来越大。2010年，西班牙政府不得不向欧盟与IMF求救。

      2003-2009年期间，除爱尔兰之外，其余四个重债国一直持有较大贸易逆差。希腊主要出口附加值较低的农产品、资源型初级加工品以及金属制品。这种出口产品结构与亚洲新兴国家十分相似，所以亚洲新兴国家的崛起对于希腊低附加值的出口产品造成很大冲击。意大利是发达的工业化国家，曾经是世界最大的贸易顺差国之一。但是，21世纪以来的内部产业结构僵化、欧元升值以及能源价格上涨等原因，使意大利逐渐变成贸易逆差国。[9]

      （二）政府收支失衡

      希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰和意大利的社会保障制度都很健全，除了提供巨额失业救济，优厚的福利几乎覆盖每个社会成员的医疗、住房、教育、养老等各个方面。高福利本应与高收入和高税收相对应。然而，除爱尔兰②之外，其他四个重债国的人均GDP均处较低水平。2001-2012年期间（见表1），希腊和葡萄牙的人均GDP指数一直低于欧元区（17国）平均水平，2012年的差距超过30%；西班牙的人均GDP高于希腊和葡萄牙，但是低于欧元区平均水平；意大利的人均GDP只是在2001-2003年期间略高于欧元区平均水平，其余时间均持较低水平，而且差距逐年拉大。

      正常的国民收入无法维持高福利的社会保障制度，四个南欧国家养成了寅吃卯粮、举债度日的习惯，财政赤字与政府债务水平一直偏高；希腊的表现尤为突出。根据希腊经济网站的数据，希腊政府每年都要为公务员福利拨出数十亿欧元。欧盟委员会的数据显示，到2050年，希腊的养老金开支将上升到GDP的12%；相比之下，欧盟成员国的平均养老金开支还不到GDP的3%。[10]

      1999-2007年期间，希腊、意大利与葡萄牙的预算状况（budget position）较差，大部分年份其预算赤字占GDP的比重大于3%（见图1）。希腊与意大利的政府债务（government debt）占GDP的比重也严重超标，这期间意大利的平均值为106.40%，希腊为101.40%，远远高于欧盟（27国）60%的平均值（见图2）。

      

      

      

      总体而言，希腊是最为典型、最先陷入危机、危机程度最深、自救能力最弱的国家。主要因为：（1）希腊政府习惯性超支，以较低收入维持着巨额开支。持续攀升的工资与福利、畸形的收入分配制度，给政府财政带来愈来愈大的压力，风险隐患不断积聚。（2）希腊的失业问题一直比较严重。（3）希腊存在严重偷税漏税现象以及腐败问题，浪费了大量公共资金。（4）1999年，希腊曾因预算赤字、政府债务严重超标，被拒欧元区门外。[11]根据2000年趋同报告的调查结果，希腊完全达到了四项趋同标准，于2001年1月1日顺利加入欧元区。[12]然而，实际情况是希腊提供了虚假赤字数据，还借助高盛集团，运用货币互换等金融创新手段和融资安排，变相重组和隐瞒了债务，人为地达到了加入欧元区的财政趋同标准。[13]加入欧元区之后，希腊财政赤字和政府债务占GDP比重仍然一直高于30%与60%的趋同标准。可见欧元区监管制度存在漏洞，为债务危机的爆发埋下了隐患。

      21世纪的十多年来，意大利经济发展缓慢，几乎没有增长。劳动生产率低，公共服务无效而且昂贵，基础设施过时老化，劳动力市场需求不足。政府面临着高失业、高税收、高负债的难题。葡萄牙的财政状况虽然好于希腊与意大利，但其政府债务占GDP的比重自2000年就开始出现明显增势，2004年中期便超过了欧盟（27国）平均值（见图2），使其更易受到经济危机的打击。

      2008年年底、2009年年初，面对愈演愈烈的金融危机和日益严峻的经济形势，欧盟放宽了对于政府补贴的容忍度。在2 000亿欧元的救助方案中，欧盟允许成员国为陷入困境的企业提供有条件的帮助。不出所料，为了稳定市场、重振经济，欧盟成员国纷纷加大政府补贴力度，大大抬高了欧盟政府补贴的总体水平。德法英等欧盟经济大国，放开手脚，将刺激经济复苏作为第一要务。希腊、爱尔兰、西班牙等财政状况欠佳的外围国也不甘落后，充分利用欧盟规定的灵活性和变通空间，实行扩张的财政政策，加大政府补贴，以减轻金融危机对其实体经济的影响。2008年之后五个重债国的预算赤字与政府债务水平都大幅攀升；其中爱尔兰的变化最为明显。2008年，爱尔兰的财政预算由长期盈余转变为赤字，并且赤字水平急剧攀升，2010年财政赤字占GDP的比重高达30.6%（见图1）；1999-2007年期间，爱尔兰的政府债务占GDP比重平均只有31.9%，2007年开始快速增加，2010年开始超过90%（见图2）。

      （三）统一的货币政策与分散的财政政策并存

      货币政策和财政政策是最重要的宏观经济调控手段，往往缺一不可。欧元区统一了货币政策，然而其成员国仍然掌握着财政政策主权。[14]维持低通胀率是欧洲央行的首要目标，而欧元区各国财政政策则更加注重本国经济增长和充分就业。分散的财政政策和统一的货币政策由不同主体制定，在进行宏观经济调控时的协调搭配难度大，是欧元区运行机制的最大缺陷。

      一般情况下，一国政府可以通过三种途径弥补赤字：第一，增发货币，增加货币流量。当货币供给量超过需求量时导致通货膨胀，通货膨胀引发本币贬值，可在一定程度增加出口、减少进口，进而改善国际收支、转嫁国家债务。第二，提高税率，增加税收。第三，发行国债，筹集资金。[15]

      然而，作为共同货币区的一员，由于货币政策与汇率政策制定权的缺失，一些欧元区成员国只能选择财政扩张及/或信贷扩张方法来满足本国的特殊需求。将爱尔兰拖入债务危机的主要原因是超额银行贷款，对希腊而言则是财政赤字超标。危机时期，各国竞相采取扩张性财政政策，通常会导致赤字与债务大幅增加，大大增加主权债务风险。

      另外，欧洲中央银行在制定欧元区的共同货币政策时，着眼于整个区域而不是个别国家，目的在于解决各国共同面临的主要问题。不过，欧元区各成员国的经济发展状况良莠不齐，既有经济实力雄厚的法国和德国等核心国，又有经济基础比较薄弱的希腊、葡萄牙等外围国。所以，各成员国对于货币政策的需求具有较大差异性，同一货币政策对各成员国产生的效果也是有差别的。

      而且，欧元区货币政策的制定在很大程度上取决于德国、法国等大国意愿，随其经济形势而变动，基本可以满足这些大国实现宏观经济调控目标的需要，降低它们使用其他政策工具进行经济调整的压力。对于希腊、葡萄牙、爱尔兰这样的小国而言，欧元区货币政策很可能偏离它们的经济发展需要，使其宏观经济形势产生进一步偏离欧元区平均指标的趋势，在利率、汇率干预权缺失的情况下，这些国家就会更多使用财政政策工具进行调节。尽管发行国债存在一定风险，一旦缺乏有效控制便会导致债务的不可持续，引发债务危机，但是这种方式却被大部分欧元区成员国视为弥补赤字的良方。

      在应对世界金融危机冲击的过程中，希腊等重债国更大力度地实施扩张性财政政策，以期达到扩大内需、稳定就业、刺激经济增长等目标。结果如图1、图2所示，2008年开始这些国家的预算赤字和政府债务占GDP的比重迅速上升，均超过3%和60%的共同财政纪律标准，也超过了因危机而普遍放松的欧盟（27国）平均水平。进入2010年以后，重债国相继进入债务偿还期，但其财政已经失去了偿还能力，债务危机则一触即发。

      三、重债国、欧元区以及欧盟的多层次区域治理

      欧债危机的爆发不仅对重债国经济产生了致命打击，而且通过贸易、金融、投资等渠道传染到其他欧盟国家，对其实体经济与虚拟经济均产生不同程度的打击。在督促重债国自我救赎的同时，欧元区、欧盟与IMF联手对重债国施救，展开了针对欧债危机的多层次治理，是超国家机构与主权国家之间协调一致的共同治理。[4]

      （一）欧元区重债国的自我救助

      希腊等欧元区重债国的自我救助措施主要包括向银行提供紧急金融援助、发布卖空禁令、实施紧缩政策、改革福利制度。一是为了阻止本国局势继续恶化，二是为了满足获得来自欧元区、欧盟以及IMF外援的前提条件。

      在世界金融危机与欧债危机的双重打压下，许多欧洲银行面临巨大困难。银行挤兑事件频发，银行间相互拆借减少，导致信贷短缺、信任危机。据2012年5月15日《华尔街日报》报道，截至2012年3月份希腊银行业的国内储蓄总额为1 653.6亿欧元，储户在5月中旬的一天就从希腊银行提走了7亿欧元存款。[16]如果以这种速度提款，半年多时间希腊的银行就会被提空。如果挤兑风潮加剧，整个希腊银行系统有可能在数天内崩溃。

      为了防止银行系统崩溃，提振投资者对市场回稳的信心，许多欧洲国家政府不得不向其主要银行提供规模空前的紧急融资援助，还有部分国家发布卖空禁令。2011年8月9日，希腊宣布禁止市场卖空金融类股票；紧接着，西班牙和意大利联手比利时、法国，从12日起开始实施卖空禁令。[17]

      根据相关协议，重债国必须在限期内将财政赤字与政府债务占GDP比重降到规定标准以下，才有可能获得欧元区、欧盟与IMF的优惠贷款援助。为此，重债国不得不紧缩财政政策，增加税收，减少支出。

      希腊政府于2010年5月2日公布了自救方案的具体细节；同月6日，通过了新的经济紧缩政策。一方面，扩大了原有税基，加大对偷税漏税与腐败现象的打击；另一方面，精简机构人员，压缩国防开支，冻结公务员工资。[18]爱尔兰政府计划在2014年达到欧盟有关赤字率的趋同标准。为削减赤字，于2010年2月开始进行大刀阔斧的改革，主要表现在减少投资建设费用、减少公共事业建设支出等方面。[19]其他重债国也进行了不同程度的类似改革。

      重债国降低财政支出的另一途径就是切实推进社会保障制度改革。主要包括延长退休年龄、下调失业救济水平、上调养老金领取年龄等等。

      重债国的自我救赎是相当痛苦的过程。经济持续低迷，失业率高企不下，政府还要不断削减开支，降低对本国公民的福利保障水平。强大的工会不断组织民众进行罢工，政府要员频繁更迭，执政党面临巨大的下台压力。

      就GDP总值而言，意大利和西班牙分别是欧元区的第三、第四大经济体。2007年，德、法、意、西的GDP总值分别为24 285亿欧元、18 868亿欧元、15 542亿欧元和10 532亿欧元，分别占欧元区（17国）总值（90 298亿欧元）的26.9%、20.9%、17.2%和11.7%。相比之下，希腊（2 232亿欧元）、爱尔兰（1887亿欧元）、葡萄牙（1 693亿欧元）的GDP总值很小，分别占欧元区（17国）总值的2.5%、2.1%、1.9%。[1]

      2011年5月21日，因预测意大利经济增长面临的下行风险增加，标准普尔将意大利的主权信用评级展望从稳定调整为负面。意大利成为继希腊、爱尔兰和葡萄牙之后，第四个陷入债务危机的国家。表面看来，意大利的危机程度较浅、遭受打击的时间较迟，主要因为意大利的经济规模较大，自救能力较强；而且，意大利国债的60%为本国人持有，其债务杠杆化程度较低，这在很大程度上淡化了意大利债务负担的严重性，不需要政府对其银行业进行实质性注资。然而，意大利危机的传染效应以及外界对其救援的难度，远远大于其他重债国。一旦意大利债务危机恶化，其传染覆盖面更大，除了欧盟成员国，还会危及俄罗斯、日本、中国、巴西、美国、越南、北非、中东和南非等主要贸易伙伴。因为，意大利是全球十大贸易国之一，年进出口贸易总额长期稳居世界第七、第八位，贸易总额占世界贸易总额3%～3.5%。尽管，意大利的贸易伙伴主要来自欧盟内部，但是，近年来意大利对世界其他地区市场出口份额逐渐加大，而对欧盟内部市场的出口份额逐渐缩小。[9]

      作为欧元区第四大经济体，西班牙的救助难度也很大。一旦西班牙债务危机失控，很有可能将部分欧元区成员国拖入困境。

      如果说欧盟、欧洲中央银行和IMF救助希腊只需动用九牛一毛，那么，要救助意大利和西班牙则需至少一牛之力了。所以，重债国尤其是意大利、西班牙的自我救赎至关重要。

      （二）欧元区、欧盟与IMF的联合救助

      1.“三驾马车”提供贷款援助

      2009年年末、2010年年初，希腊等欧元区重债国的政府借贷变得越来越昂贵，最终无法在金融市场正常融资。从图3的10年期国债利率走势可以看出欧债危机对其主权债务风险的影响。欧债危机爆发之前，各国国债利率基本相同，约为5%。2009年危机爆发之后，重债国的国债利率普遍攀升，希腊的升速最快、增幅最大。2011年希腊的国债利率高达18%，爱尔兰与葡萄牙的增势也比较明显。

      

      2009年年底欧债危机爆发不久，欧盟委员会、欧洲中央银行以及IMF组成专家小组，人称“三驾马车”（Troika），定期评估危机状况，协商救助与改革方案，联合救助重债国，避免其出现债务违约或破产，维护投资者信心。欧洲央行开始进一步放松货币政策，为经济发展注入活力。

      “三驾马车”推出的应急救助措施，是建立欧洲金融稳定机制（European Financial Stability Mechanism，EFSM）与欧洲金融稳定工具（European Financial Stability Facility，EFSF）。EFSM的资金规模较小，由欧盟委员会代表欧盟融资；EFSF规模较大，由欧洲央行代表欧元区成员国融资。2010年5月10日，“三驾马车”达成7 500亿欧元救助基金的协议。其中，600亿欧元由欧盟委员会利用EFSM从金融市场筹集，4400亿欧元由欧洲央行通过EFSF以欧元区成员国政府间协议的形式提供，IMF提供剩余2 500亿欧元。[20]EFSM和EFSF，这两个临时性金融支持措施，不仅解决了重债国偿还债务的暂时困难，还提高了金融市场信心，有利于保障欧元区的整体金融稳定。

      基于希腊承诺的财政紧缩计划（经济调整计划的核心部分），2010年5月“三驾马车”决定在未来3年对希腊发放高达1 100亿欧元的救助贷款；其中欧元区出资800亿欧元，IMF出资300亿欧元。2011年7月，欧盟和IMF又以较长期限和较低利率向希腊追加1090亿欧元援助性贷款。[20]

      基于其他重债国制定的经济调整计划，“三驾马车”同意向爱尔兰提供850亿欧元（2010-2013年）联合融资便利，葡萄牙780亿欧元（2011-2014年中期），西班牙413亿欧元（2012第四季度-2013年）。[21]

      2.欧元区的扩张性货币政策

      受美国次贷危机以及世界金融危机的影响，欧盟成员国的实际GDP增长率从2007年就开始下降；欧债危机爆发之后，欧盟成员国GDP集体跳水。2009年，除波兰增长率为1.6%以外，其他成员国均呈负增长，拉脱维亚、立陶宛和爱沙尼亚出现两位数的负增长；五个重债国中，爱尔兰经济下滑幅度最大，GDP增长率由上年的-2.2%下降到-6.4%，意大利由-1.2%降至-5.5%，西班牙（-3.8%）、希腊（-3.1%）和葡萄牙（-2.9%）均出现负增长。2010年之后，大部分欧盟国家显现不同程度的复苏迹象之时，希腊仍然深陷危机之中。2010年、2011年、2012年希腊GDP增长率分别为-4.9%、-7.1%和-7%（见图4）。

      

      失业率是反映整体经济状况的另一重要指标。从图5可以看出，2008年初欧元区（18国）与欧盟（28国）的失业率（季度调整数据）处于2000年以来的最低水平；之后开始急剧攀升，在2013年达到峰值。2013年9月，欧元区与欧盟的失业率分别高达12%与10.8%。五个重债国的失业率都高于欧元区平均水平；其中，希腊的失业率涨幅最大、增速最快，从2010年初的12%一路攀升至2013年9月的27.7%。相比之下，美国在2008-2010年期间失业率的增速快于欧盟，失业率水平一度超过欧盟，但是在2010年年底开始下降；日本的失业率水平一直处于4.5%左右，波幅较小。

      

      危机期间欧元区成员国的协调消费物价指数（Harmonized Consumer Prices Index，HICP）③普遍较低，2009年欧元区的平均HICP跌至0.3%，大大低于正常时期的参考值2%（见图6）。过度下滑的通货膨胀预期可能损害经济复苏势头，增加了欧元区国家进行调整的难度，因为低通胀会抑制债务的削减，此外，欧元的升值可能使出口导向型经济受到威胁。

      

      面对低增长、高失业以及过度下滑通胀预期的压力，在重债国采取紧缩性财政政策的同时，欧洲中央银行开始采取宽松的货币政策，以应对通胀意外下滑，支持欧元区经济复苏。2008年10月15日，欧洲央行将基准利率④由4.25%下调至3.75%，之后一路下调，直至2013年11月13日开始执行的纪录新低0.25%。[22]

      除了维持超低利率，欧洲央行还实施其他量化宽松政策，主要包括重债国国债的购买、长期再融资操作和直接货币交易计划，以减轻重债国负担，同时向欧洲商业银行注入更多流动性。2010年5月欧洲央行推出债券购买计划，大规模购买重债国的国债，旨在降低其国债收益率。2011年12月、2012年2月，根据欧盟峰会决议，欧洲央行先后进行了两轮长期再融资操作（Long-term Refinancing Operation，LTRO），释放了1万多亿欧元资金，主要形式是向欧元区银行提供低息贷款。依照2012年9月6日推出的直接货币交易（Outright Monetary Transaction，OMT）计划，欧洲央行可以随时决定开始、维持或者停止购买债券的时间，不受数量限制，但是须将购入的债券全部冲销掉。这一系列改革措施增强了人们对欧元继续存活的信心，极大地改善了欧元区成员国的主权债务与银行财务状况。[23]

      欧洲中央银行采取的量化宽松货币政策，形式上与中美日等主权货币国家央行的做法类似。然而，作为共同货币区的中央银行，欧洲中央银行的部分救市行为只在特殊时期才符合欧盟法规定。《欧盟运行条约》第123条第1款明确规定：“禁止欧洲中央银行和成员国中央银行以联盟机构、团体、机关或办事机构、成员国中央政府、地区或地方当局及其他公共当局、受公法规范的公共团体或公共企业的名义提供透支信用或任何其他类型的信用贷款，也禁止欧洲中央银行或各国中央银行从上述机构直接购买债券。”不过，第125条的例外条款规定：“理事会经委员会建议，在咨询欧洲议会后，可在必要时对第123条和第124条及本条所规定的禁止之适用作出规定。”可见，按照《欧盟运行条约》第123条第1款，欧洲中央银行不能购买希腊等重债国中央政府发行的债券，即政府债券；第125条的例外条款使得欧洲央行可以在危机时期采取特殊行动。[24]

      四、欧盟长期治理机制的优化

      欧洲主权债务危机的发生为欧盟经济治理机制的改革带来了压力与动力。人们更加清楚地发现欧盟成员国之间的相互依存度越来越大，必须加强欧盟、欧元区与成员国之间的联合治理。针对危机暴露出来的种种缺陷，欧盟提出一揽子方案，旨在完善危机解决机制，规范财政纪律，强化经济治理。[4]

      （一）加强经济决策协调

      2010年，欧盟推出了未来十年可持续增长战略，即“欧洲2020战略”（Europe 2020 Strategy）。这一纲领性指导文件将欧盟工作重点从危机管理调整为中长期改革，主要涉及就业、创新、教育、社会包容、气候变化和能源问题。2020年要实现的具体目标有：20岁～64岁人员就业率达到75%；研发投入达到欧盟GDP的3%；将温室气体排放量限制在1990年水平的20%或30%，20%的能源需求通过可再生能源获得，将能源效率提高20%；将辍学率降低到10%以下，保证至少40%的30岁～34岁人群完成高等教育；保证面临贫困或社会排斥风险的人员低于2000万。[25]

      按照“欧洲2020战略”指明的改革方向，欧盟利用“欧洲学期制”（the European Semester）对成员国改革方案进行事前监督与管理。“欧洲学期制”，是欧盟在2010年通过的一项新的、长期的监管和协调方案，旨在通过更好地协调欧盟国家经济政策的制定来加强经济治理，确保成员国有能力增强可持续竞争力，创造更多就业。基于为期半年（刚好一个“学期”）的时间表，欧盟相关机构在特定时间收集、分析和评估特定经济指标，作为协调欧盟国家经济政策的依据。重点审查所有欧盟成员国提交的国家改革方案、所有欧元区成员国提交的稳定计划（Stability Programmes）以及非欧元区成员国提交的趋同计划（Convergence Programmes）。[25]

      针对改革过程中可能出现的失衡现象，2011年欧盟正式启动“宏观经济失衡程序”（the Macroeconomic Imbalances Procedure），对欧盟成员国全年的经济政策进行不间断分析。通过对经济收支差额、国际投资净头寸、出口市场份额、名义单位劳动成本、平减物价指数、实际有效汇率、私人债务、私人信贷、住房价格、政府债务、失业率等10项经济指标打分，欧委会能够识别任何潜在的、需要深入调查的宏观经济失衡信号。如果没有发现问题，则终止程序；如果存在失衡，欧委会则按照“欧洲学期制”的规定提出建议；如果存在严重失衡，欧盟理事会将公布存在过度失衡的事实，并且采纳欧委会针对该国的建议书，启动过度失衡程序，要求该国制定目标明确的路线图以及采取纠偏行动的最后时限，以扭转失衡局面，使其经济趋于平衡。欧盟将对不能按照建议采取纠偏行动的成员国实施经济制裁。[20]利用该机制，欧盟扩大了对成员国的经济监督范围，能够在危险信号萌发之初就向决策者发出警告，启动快速反应机制，旨在解决欧盟和欧元区内长期存在并日益加剧的宏观经济失衡问题。[26]

      （二）加快推进财政一体化进程

      主权债务危机倒逼欧元区加强财政协调，加快推进财政一体化进程。欧元区成员国之间存在较大不对称性，尤其是较为落后的南欧国家与中东欧国家难以适应单靠财政政策调节经济的现实。事实证明，统一的货币政策与有限的共同财政纪律约束难以保证欧元区的稳定。

      欧元区是一个实行单一货币欧元的经济与货币联盟，成员国已经让渡了货币主权。实现财政一体化，意味着成员国又得让渡本国的财政主权，成为类似于美国各州的政府，形成事实上的经济联邦。一旦将货币主权和财政主权全部让渡，欧元区成员国几乎丧失调节本国宏观经济的所有主动权，国家的独立性也大大降低，所以这是一般民众难以理解的。[27]然而，欧盟的政治精英们认为只有将所有成员国更紧密地团结在一起，将欧元区的一体化推入真正的深度一体化，才能更好地发挥区域经济一体化的贸易创造与贸易扩大效应，进一步增强欧盟的整体竞争实力，在世界经济、政治与军事领域站稳脚跟，与美国形成势均力敌的竞合态势。

      在治理欧债危机的同时，欧盟借机强调财政一体化的重要性和必要性，探索加强财政协调的具体方法。2011年12月13日正式生效的欧盟经济治理“六部立法”（Six-Pacts）中，有4个强化《稳定与增长公约》财政纪律的条例。强化后的《稳约》透明度更高，允许采取更有力的预防措施，欧盟委员会对欧元区成员国预算的监督力度更强，旨在防止成员国出现过度赤字状况进而犯下更严重的政策性错误。具体表现在四个方面：（1）确定了力度更强的规则，以防止过度赤字的积累。特别是，当一国预算赤字占GDP比重超过3%的上限时，该国必须证明其正在采取纠偏措施，并能在中期内减少赤字。（2）如果成员国政府债务占GDP比重超过60%的上限，成员国必须证明它正在按照商定时间表采取可度量的行动以降低债务水平。（3）如果成员国不采取正确措施来减少过度赤字、降低债务水平，就要面对不断强化的财务制裁，包括存入资金作为担保，最终可能面临巨额罚款。（4）欧盟将财政监管的重点由政府赤字占GDP的比重改为政府债务占GDP的比重，即使一国赤字不超过GDP的3%，但债务总额超过GDP的60%，也将启动过度赤字程序（Excessive Deficit Procedure），限其在规定时间内改正。[20]

      另外，2013年1月1日正式生效的、由25个欧盟成员国（不包括英国、捷克以及后来入盟的克罗地亚）签署的《经济与货币联盟下的稳定、协调和治理条约》（Treaty on Stability，Coordination and Governance in the EMU）⑤规定，在条约生效后的一年之内，各签约国应将“实现财政收支平衡或者盈余”写进本国宪法或相关法律；各签约国的结构性赤字不得超过该国名义GDP的0.5%，但如果该国政府的债务水平显著低于60%且公共财政长期可持续风险低，则结构性赤字最多可达到1%，否则将自动触发过度赤字程序。[20]

      （三）加强金融监管力度

      除了对银行实施临时救助，欧盟当局更多考虑欧盟金融监管系统的漏洞，探索弥补漏洞的方法，加强对整个欧盟金融业的监管，增强银行的抗压能力。为了保证健康银行不会因为向问题银行施救而受到伤害，欧盟委员会要求成员国按照欧盟国家救援规则对银行施救，并且对其行为进行监督。

      原有金融监管系统主要涉及单个成员国，缺乏对跨国金融活动的监管。2010年年底，欧洲议会与欧盟理事会同意建立欧洲系统风险管理委员会（European Systemic Risk Board，ESRB）和三个欧洲金融监管机构，即欧洲银行管理局、欧洲保险与企业年金管理局、欧洲证券与市场管理局。另外，建立联合委员会（the Joint Committee）加强三大监管机构之间的协调，组织成员国专家参与监管机构的活动。之后不久，欧洲银行管理局（the European Banking Authority，EBA）通过对21个成员国的90个重要银行进行年度压力测试，系统评估这些银行抵御潜在金融冲击的能力。[28]

      2013年欧盟着手在欧元区建立银行联盟（a banking union），成效显著。银行联盟向所有欧盟成员国开放，既包括欧元区成员国，也包括非欧元区成员国。单一监管机制（the Single Supervisory Mechanism）是银行联盟的中立柱，2014年开始全面启动。单一解决机制（the Single Resolution Mechanism）是第二根支柱，起着辅助作用。这两个机制的基础是适用于所有欧盟成员国的单一银行条例，其运行会使银行更加稳定，避免纳税人因为银行运作失败而遭受损失。

      2013年3月，欧洲银行管理局（EBA）与欧洲中央银行（ECB）开始在单一监管机制中行使审慎监管权力，欧洲中央银行既要负责监管涉及所有欧元区银行金融稳定的特殊事务，还要监管自愿加入单一监管机制的非欧元区成员国。[21]

      （四）建立永久性欧洲稳定机制

      从危机爆发之初欧元区以及欧盟层面的反应速度和采取的措施来看，欧盟内缺乏针对危机的应急及后续解决机制。

      2011年7月11日，欧元区17国财长就设立永久性危机解决机制——欧洲稳定机制（European Stability Mechanism，ESM）签订协议。2012年7月1日，ESM开始正式运作；在第一年过渡期内，与原定2013年6月30日到期的欧洲金融稳定机制（European Financial Stability Mechanism，EFSF）并轨运行，但任何新的救助项目将由ESM单独承担。

      作为永久性危机解决机制，ESM是一个遵循国际公法的政府间组织，既能在危机时期救助弱国，又能保证欧洲央行的独立性，使其能够避免资产负债表过于膨胀以及纵容通胀的风险。ESM的资金源自欧元区国家。通过在一级市场、二级市场购买债券，ESM为欧元区成员国主权债券提供担保，必要时提供全面救助。在危机时期，ESM可以直接注资债务国银行、直接购买其国债，利于打破银行业危机与主权债务危机之间的恶性循环。[20]

      综上所述，欧债危机更加凸显了欧盟根深蒂固的经济增长瓶颈问题，严重的预算与结构性问题不仅仅存在于重债国。加强全方位的金融监管、强化经济与预算政策协调迫在眉睫。

      在监督约束重债国节流减支、深入改革的同时，欧盟、欧洲央行联合IMF利用欧洲金融稳定机制（EFSM）与欧洲金融稳定工具（EFSF）等应急措施对重债国联合施救，欧洲央行采取量化宽松货币政策，为经济注入活力。除此之外，欧盟更加注重长期治理机制的优化，以经济与预算协调的转型作为工作重点。在全方位的增长与就业战略即“欧洲2020战略”的指导下，欧盟利用一体化经济与预算协调系统即“欧洲学期制”对成员国的经济政策进行全面及时的评估；通过“宏观经济失衡程序”全程观测成员国经济指标的变化，及时发出失衡预警，强制失衡国纠偏；通过加强《稳定与增长公约》对共同财政纪律的约束，防止成员国出现过度赤字、盲目举债；设立永久性金融防火墙即欧洲稳定机制（ESM）、启动银行联盟的建设，以提高金融稳定性，弥补欧盟金融监管系统的漏洞。

      从2014年5月更新的欧盟统计数据可以看出，欧盟多层面的综合治理已经初见成效，欧盟整体经济开始走出衰退的阴影，各项主要经济指标趋于好转。希腊、西班牙、葡萄牙、意大利和爱尔兰经济指标的平均值仍然劣于欧盟平均值，其实际GDP增长率为-1.74%，失业率为19.04%，协调消费物价指数为0.56%，预算赤字占GDP比重为6.98%，政府债务占GDP比重为130.86%。不过，相对于2009年欧债危机爆发初期的水平，除了政府债务与失业状况继续恶化之外，五个重债国的其他经济指标均有好转，其国债收益率降幅明显，2013年12月份的均值为5.28%，希腊最高为8.66%（2011年年底高达18%）。[1]

      2013年7月1日克罗地亚加入欧盟、2014年1月1日拉脱维亚采用欧元，提振了人们对欧盟与欧元区的信心。[1]基于欧债危机的欧盟多层次区域治理，是超国家机构与主权国家之间协调一致的共同治理，充分显示了区域经济一体化组织团结一致的巨大实力。欧盟、欧元区与重债国仍在继续协调一致，深入落实综合治理措施，在紧缩财政的同时，促进经济增长，增加就业。

      ①《欧盟运行条约》第140条以及“关于趋同标准的议定书”对于准备加入欧元区、采用欧元的国家必须达到的趋同标准做了严格规定，涉及物价、预算赤字、政府债务、汇率和利率方面的趋同。政府预算赤字占正常情况下国内生产总值的比重不能超过3%，公共债务占国内生产总值的比重不能超过60%，这两项规定是有关共同财政纪律的标准。趋同标准最初源于1993年11月生效的《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）以及相关议定书，所以又称马斯特里赫特趋同标准。《稳定与增长公约》（简称《稳约》）作为欧盟的二级立法。对于《马约》的一般原则和程序加以详细论述，进一步明确了《马约》的财政规则，规定了经济政策协调的规则和实施过度赤字程序的条件。如果说《马约》规定的趋同标准是进入欧元区的门槛，《稳约》则是欧元区运行过程中的财政纪律约束。

      ②爱尔兰人均GDP在2003年曾高居世界第二（仅次于卢森堡），享有凯尔特之虎的美誉，但是仍未逃过此轮金融危机的劫难。

      ③协调消费物价指数（HICP），是欧元区使用的较新概念，供欧元区成员国比较本国与其他欧元区成员国消费价格指数。该指数是由货物（未加工食品、加工食品、非能源工业产品和能源）和服务加权平均得出的消费物价指数，并结合不同欧元区国家的情况进行了调整。用协调消费物价指数对物价进行评估，意味着以关注物价稳定而进行的单一货币政策将整个欧元区视为一个整体。

      ④欧洲中央银行将关键再融资利率（interest rate of main refinancing operations，又称主要再融资利率、指标再融资利率）作为基准利率。另外，欧洲央行还负责调整边际贷款（marginal lending facility）利率与存款（deposit facility）利率。

      ⑤又称欧洲财政协定（European Fiscal Compact）、财政稳定条约。

标签：货币政策论文;  欧债危机论文;  欧洲主权债务危机论文;  国外宏观论文;  意大利经济论文;  西班牙经济论文;  希腊债务危机论文;  宏观经济论文;  欧盟成员国论文;  国家经济论文;  希腊经济危机论文;  政府债务论文;  希腊旅游论文;  财政制度论文;  希腊历史论文;  金融风暴论文;  经济学论文;  欧央行论文;  银行论文;