澳大利亚与军备控制、裁军和核不扩散机制，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,军备论文,机制论文,核不扩散论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D8611.3 ［文献标识码］A［文章编号］1007—6425 （2006）03—0070—06
澳大利亚联邦自1901年建立以来，其外交政策的首要出发点就是维护国家安全。二战以前，依赖英帝国的防务机制来确保其安全成为澳大利亚外交的首选。二战后尤其是1951年《澳新美同盟条约》缔结以后，澳美同盟成了澳大利亚外交和防务政策的基石。所以，1980年代以前，澳大利亚在军备控制、裁军和核不扩散政策方面，基本上无所作为，甚至充当了核大国的核试验基地以及核武器运输通道。1980年代后尤其是冷战的结束，澳大利亚的安全观念得到某种程度的修正，希望建立全球和地区安全机制来确保自身安全，但由于受制于国内经济利益集团的压力以及同盟机制，澳大利亚在这些领域的立场可谓毁誉参半。
一
军备控制和裁军是最大限度地减少武力对抗甚至战争的一种手段。军备控制和裁军并不必然地减少战争的可能性，但军备竞赛无疑是对和平的最大威胁。
冷战时期，在国际军控与裁军领域里，美苏间的双边军控势力是主线，除此之外，联合国也发挥自身独特优势，领导全球进行了多边裁军民军控行动，促进了全球军控机制的发展。1978年联合国召开了第一届裁军特别会议。会议通过的《最后文件》是国际裁军领域的纲领性文件，被很多人称为“裁军领域中的圣经”。该文件明确提出全球裁军与军控的最终目标是：有效的国际监督下的全面彻底的裁军；当前的目标是消灭核战争的威胁，停止军备竞赛，为走向持久和平扫清道路。文件同时指出，裁军谈判中各具体项目的优先顺序是：核武器、其他大规模杀伤性武器、常规武器和军队。
澳大利亚军备控制可回溯到联邦成立初期。1901年澳大利亚联邦颁布了《海关条例》（the Customs Act）。从此，防务物资的出口受到该条例的限制。条例列举了没有政府同意不能出口到国外的防务物资的清单，在1988年前，这一规定也适用于武器出口[1]。但是在1980年代前，由于追随大国外交，在国际军备升级或控制、扩军或裁军的风云中，澳大利亚志满意地扮演了一个被动旁观者的角色。1980年代是国际裁军和军备控制大行其道的时期，美苏两个超级大国迫于国际社会的压力以及对相互摧毁的担心，在裁军和军控领域敞开了磋商的大门。而此时的澳大利亚正值工党执政时期，工党外交政策的一个指导思想就是希望澳大利亚在国际舞台上有所作为，树立澳大利亚作为一个中等国家在国际舞台上的崭新形象。澳大利亚虽然不是国际裁军和军控领域的直线或主要对象，但作为一个地区性有影响且与英美都有着特殊关系的中等国家，它自身独特的协调优势是其他大国或小国都无法比拟的，所以工党不失时机地亮出自己的裁军和军控观点，认为裁军和军控这一涉及全球的问题不能仅靠超级大国来解决，主要军备大国之间应展开谈判[2]84。1984年， 比尔·海登（Bill Hayden）外长在澳大利亚国立大学建立了“和平研究中心”。这是新政府对建立广泛安全体系的一个暗示。同年7月， 海登在一本著作里称“通过军备控制和裁军来寻求和平”是“这届政府的头等大事。”[3] 1985年，“和平与裁军全国咨询委员会”适时建立。该委员会每年在堪培拉举行例会，来自全国各地的和平组织以及其他组织如“退伍者联盟”的代表就和平与发展、实现和平的机制等问题展开讨论。澳大利亚外长以及外交与贸易部、国防部的官员也都成了每年例会的嘉宾。可见该委员会的建立为政府与社会各界就和平问题交换看法和观点，架起了桥梁。除此之外，澳大利亚在建立全球安全机制方面的努力集中体现在积极参加多边国际论坛，如联合国大会和其他主要裁军协定会议；参加在联合国体制内有关军备控制协定的专门论坛以及日内瓦的裁军会议（澳大利亚在1979年成为裁军会议的一员）。1988年，霍克政府还任命了驻日内瓦的专职裁军大使，足见工党政府对裁军的重视。军备控制和裁军成了外交和贸易部下的国际安全局的几个分支部门归口管理的事务。澳大利亚常驻国际裁军会议的代表有四名，驻维也纳的大使兼任驻国际原子能机构的代表，而驻联合国的代表在军备控制和裁军方面发挥着全权和积极的作用。
但应该看到，1980年代的霍克政府为树立一个良好的国际公民形象以及力图体现澳大利亚在地区乃至国际性事务中能够发挥建设性作用的角色，而采取了军备控制以及更加独立的防御政策。从表面上看，澳大利亚对澳新美同盟条约、军备控制以及更加独立的防御政策这三者所承担的义务看似并行不悖，但霍克政府感到它为实现后两个安全目标所作的努力，已逐渐同第一个目标发生矛盾，特别是从里根政府的安全观点来看更是如此[4]。从澳大利亚外交和防务政策的基本路线来看，霍克政府在这三者之间寻找平衡点，决非易事，因为澳新美同盟条约在澳外交和防务政策中的地位是后二者所无法取代的。
1980年代末1990年代初，随着苏东剧变以及苏联的解体，世界政治中的两极体制灰飞烟灭。由于超级大国争霸世界的格局不复存在，这无形中降低了美国在全球战略中的地位。与此同时，各国民族自主意识的增强，使得美国不再像冷战时期那样，成为一些国家竞相结盟的对象。由于短时期内，几乎不大可能发生全球性战争，所以，澳大利亚的国家安全战略适时作出调整：即支持全球安全、增强地区安全、维持与美国的同盟关系[5]。与过去国家安全战略不同的是，新国家安全战略将全球安全和地区安全提到与澳美同盟关系同等重要的地位。而军备控制、裁军与核不扩散政策就是澳大利亚全球与地区安全战略的重要内容。这是澳大利亚外交和防务政策从冷战时代由借结盟来遏制潜在对手的战略到与他国一道谋求地区乃至全球安全机制来实现和平的一次大的转向。这种转变不仅体现了澳大利亚外交和防务政策正在走向独立的一面，而且反映了澳大利亚政府决策者对冷战结束后新的安全观的认识与理解。正如澳外长伊文斯1996年1月23 日在“消灭核武器堪培拉委员会”（Canb erra Commission on the Elimination of Nuclear Weapons）成立大会上致辞时所言：“核武器的继续存在对每个人的安全都没有帮助；消灭核武器能够增强每个人的安全”；“在冷战结束后世界，核武器在处理已经成为最常见的安全挑战诸如种族—民族冲突、人道主义灾难以及经济危机方面，毫无益处。”[6]
二
澳大利亚对大规模杀伤性武器的态度很少有所保留，并为全球禁止大规模杀伤性武器的使用和扩散机制的建立付出了努力，但由于受制于美国等西方大国的对外战略，澳大利亚在此领域的立场也备受争议。
20世纪，化学毒剂被用于战争武器已不再让人感到陌生。第一次世界大战成了化学武器的试验场。1925年《日内瓦公约》用法律的形式禁止使用化学武器。然而，很多国家我行我素。日本侵略中国期间，就曾大量使用化学武器，二战期间的大量犹太人也曾遭受德国法西斯的化学武器的残害。1984年，联合国特别调查团在调查中发现，伊拉克在两伊战争中也曾使用过化学武器。当时国际上尚未有禁止发展和生产化学武器的多边法律文书，为了防止化学品被用于生产化学武器，澳大利亚于1985年4月提出建议，由已实施出口许可证制度的一些西方国家召开会议，目的是协调各国采取的出口控制措施，并加强各国在防止化学武器扩散方面的合作。首次会议于1985年6月在布鲁塞尔召开，会议由澳大利亚主持。此后，每年在澳大利亚驻法国使馆举行一次会议，“澳大利亚集团”因此得名。1990年，该集团开始采取措施以防止生物武器的扩散[7]。“澳大利亚集团”的出现，虽然对防止化学、生物武器的生产和扩散不具有强制性作用，但是在这一事关全球和平与安全的重要问题上，该集团在协调有关国家立场、加强合作、采取防范措施等方面所起的作用是值得肯定的。
澳大利亚参与了对1980—1988年两伊战争期间双方使用化学武器的调查以及海湾战争后监督和销毁化学武器的工作。澳大利亚是裁军委员会制定《化学武器公约》（Chemical Weapons Convertion）谈判的积极参与者。1993年，《化学武器公约》在国际社会的努力下终于问世。海湾战争后，生物和化学武器越来越受到国际社会的广泛关注。1992—1993年，一批技术专家举行了一系列会议，肯定了监督《生物武器公约》①（Biological Weapons Convertion）的执行在技术上和科学上是可行的。1994年9月，专家们在日内瓦召开一个特别会议后，一个特别小组便在1995—1996年间开展活动，提出了加强公约包括控制出口的建议。澳大利亚裁军大使里查德·斯塔尔（Richard Starr）是这个谈判特别小组的两主席之一。 澳大利亚同时又是参与这一进程的西方国家的协调员。
就世界范围来看，国际社会尤其是西方国家把生化武器的控制与中东地区的战略挂起钩来。由于澳大利亚视自己是西方世界的一员，是美国的同盟国，所以，澳方在禁止大规模杀伤性武器上的立场就不可避免地打上美国等西方国家对外战略的烙印。就在美国对伊动武前，即2003年3月18日，澳大利亚总理霍华德就伊拉克问题在众议院发表讲话时说，自1991年海湾战争以来12年间，伊拉克拒绝执行联合国安理会有关对伊核查的17个议案，这一蔑视联合国安理会多项议案的做法以及继续占有和研制大规模杀伤性武器，对国际和平与安全构成了“真正的和不可接受的威胁”，“伊拉克的行为削弱了国际社会禁止大规模杀伤性武器扩散的努力，对澳大利亚安全构成潜在威胁；如果更多的无赖国家取得大规模杀伤性武器，那么这些武器落入恐怖分子之手的危险就会倍增，就会对澳大利亚乃至整个国际社会的安全构成威胁。”3月20日，霍华德总理又向全国发表电视讲话。他相信， 如果澳大利亚参与这场战争，将是对恐怖主义威胁的一个打击，阻止化学和生物武器的扩散，使得国际恐怖主义势力对澳的攻击变得不可能。由于伊拉克不可能销毁大规模杀伤性武器，所以，这场战争就不可避免[8]。但事实证明，直至今天，以美国为首的多国部队在伊境内并没有找到大规模杀伤性武器及其相关资料，相反，错误的情报以及别有用心的造势使得一个民族国家的主权遭到践踏，并给这一地区带来极不稳定的局面。而澳大利亚参加对伊战争，其真正目的就是密切与美国的同盟关系，为自身未来安全交纳保险金。正如美伊战争前一天霍华德所说的那样，澳大利亚参战的一个重要原因就是与美国的同盟关系[9]。由于大规模杀伤性武器产生的巨大威胁，所以，很多国家的政府往往把注意力集中在这方面。然而，事实上，世界上军费开支的大头以及人力主要用在常规武器方面，来自轻型武器的威胁是具体的又似乎是无处不在。因此，全球性的控制常规武器问题很难通过某一次谈判得到解决，而通过地区性的谈判来减少常规力量的规模在某些地区倒是取得了不小的进步。澳大利亚坚决支持联合国有关常规武器销售和转运的透明度，并已向联合国宣布了它的军费开支项目以及向1991年由联合国大会建立的“联合国常规武器登记”提供信息[10]。然而，在常规武器出口方面，由于受国内利益集团的压力，澳大利亚政府往往一路绿灯，如1989—1990年，澳大利亚在缅甸、索马里、伊拉克、巴基斯坦等国开拓了武器出口市场。1993—1994年，又向泰国、印尼出售斯蒂尔（Steyr）来复枪。对此，澳方是这样解释的：“自我防御的权利是合法的，因此，出售武器提高自我防御能力的权利同样是合法的；军售有利于澳大利亚整体自我防御能力的提高和工业、技术、经济和就业基础的增强；拒绝军售将损害澳大利亚的商业信誉，对澳大利亚与邻国的战略伙伴关系产生不良影响，并削弱澳大利亚对受援国的影响……”[11]148 近年来，为确保自身安全以及更多的参与国际军事行动，澳大利亚不断增加国防开支，促进军事装备的更新与升级。国防开支约占国内生产总值的1.9 ％。在未来10年间，澳国防开支将以年均3％的速度递增，费用增加总额超过100亿美元（合240亿澳元），2010年国防开支将从1999／2000年度的64亿美元上升到84亿美元[12]。澳大利亚大幅增加军费预算、提升军事装备以及声称在亚太地区安全中发挥更大作用的做法，已引起这一地区有关国家的忧虑和关注，这对澳大利亚为树立良好国家形象所做的努力必将产生一定的消极影响。
三
自核时代出现起，世界就面临着区别核能的和平利用与军用目的两方面的困难。由技术措施构筑的保护措施如检查和核能计算等，在核不扩散机制中意义重大。没有它们，依从机制将缺乏可信性和完整性。“国际原子能机构”的一个主要职责就是诉诸保护措施来确保核材料及其装备是用于和平目的而不是转向军事。从全球层面来看，作为一种有效的合作安全机制，没有比核不扩散机制更引人注目了。1968年6月12日问世的《核不扩散条约》是这一机制的核心[13]。
《核不扩散条约》要求非核武器国家向“国际原子能机构”申报所有核材料的数量、成分及其产地。澳大利亚对这一机构的建立功不可没。作为回报，部分由于它在铀出口方面的潜力，部分由于它是亚太地区最发达的工业化国家之一， 它在1957年成立的“国际原子能机构”董事会中谋得了一个永久的席位[2]86。
公开的资料显示，《核不扩散条约》是澳大利亚核不扩散外交和防务政策的核心。1974年，澳大利亚在堪培拉建立了“澳大利亚保护计划局”，这是全球控制核扩散努力中的一环。澳方积极参加每五年一度的《核不扩散条约》执行情况的审议会议。为使更多的国家成为《核不扩散条约》的成员国，澳大利亚投入了大量的外交资本，澳外交和贸易部支持1995年《核不扩散条约》的审议及延期会议的前期准备工作，澳大利亚“和平研究中心”与加拿大同行密切磋商，组织了一系列论坛，为本次会议的顺利召开做了导向性工作。澳大利亚赞成《核不扩散条约》的无条件延期，伊文斯外长认为，《核不扩散条约》延期的失败或有条件延期，将会带来三个危害性后果：一是将削弱该条约的规范性效果；二是可能会导致一些国家为寻求安全而拒绝签署该条约；三是延缓非核武器国家最终消灭核武器的进程[11]135 —137。
1963年，不允许在大气层、太空和水下进行核试验的《部分禁止核试验条约》问世，这是朝着全面禁止核试验目标迈出的第一步也是关键的一步。澳大利亚是第一个在上面签字的非核武器的国家。自此以后，国际社会从没有放弃实现全面禁止核试验目标的努力。在日内瓦裁军会议上有关《全面禁止核试验条约》的谈判中，澳大利亚发挥着积极作用。1995年3月， 与会国对澳方将此条约的范围界定为禁止“任何核试验或任何其他的核爆炸”表示认可。1996年2月29日， 澳大利亚又为条约草拟了一个详尽的“范本”。该“范本”最终成为正式文本的重要组成部分。澳大利亚还向大会提供了大量的工作文件或其他草案。8月20日，印度对日内瓦裁军会议通过的《全面禁止核试验条约》投了否决票，其理由是：第一，该条约对现有核大国的核禁缺乏有效性，核大国可以通过计算机的模仿以及在实验室的试验对已有的核武库地行升级换代，使之更精良，更具威慑力和破坏性，这对核力量较弱的国家或无核国家来说是一种歧视性的做法；第二，该条约未能将终止核试验与核裁军时间框架联系起来；第三，该条约有损印度的国家安全。由于该条约需要拥有核反应堆的 44个国家包括印度的签字才能生效，所以印度竭力反对将该条约提交联合国大会审议。由于《全面禁止核试验条约》来之不易，所以很多国家并不准备让近三年的深入细致的谈判因为某一个国家的作梗而受挫。澳大利亚在回避印度的否决方面起着带头作用。澳大利亚以国家文件的形式向联合国递交了该条约文本，呼吁9月9日重新召开联大第50届大会，通过一个敦促所有国家签署和批准《全面禁止核试验条约》的议案。唐纳外长和他的策士都认为，世界不能因为某一个国家的固执己见而错过明确终止核试验的难得机遇。9月10日，联大以158票赞成、3 票反对的表决结果通过了《全面禁止核试验条约》。
澳大利亚准备为履行该条约的有关规定承诺提供相关的技术援助。《全面禁止核试验条约》包括一个基于四项侦察技术的有效的核查机制。这四项技术是地震波、水声学、亚声、无线电声素。澳大利亚通过提供技术专家为建立全球监控网络作出了重大贡献。裁军委员会为检查地震检测的可行性而成立了“科技专家小组”，澳大利亚人在这个小组里发挥着主导作用。澳大利亚在堪培拉建立了旨在从事核试验监测的“澳大利亚地震学中心”，这是世界上用于监测全面禁止核试验的四个“国际数据中心”之一[11]141。
在广泛的军备控制政策上，核不扩散和禁止核试验是其重要内容，建立无核区是落实核不扩散机制的重要举措之一。1985年建立的“南太平洋无核区”是霍克政府和平外交政策的又一积极成果。
1970年代，新西兰工党政府提议在南太平洋建立无核区，但这一首倡并未引起澳方的积极回应。1983年，霍克政府重提这一建议并得到1984年南太平洋论坛会议的支持。澳大利亚随即组成自任主席的工作小组，并为1985年8月6日的论坛会议草拟条约文本。1986年《南太平洋无核区条约》（the South Pacific Nuclear Free Zone Treaty）（也称《拉洛汤加条约》（Treaty of Rarotonga））正式生效。条约的主要内容是：不制造核武器或获取、占有、控制任何核武器计划；不支持或鼓励其他国家制造或获取核武器；禁止在自己的国土上部署核武器或进行核试验；不在这一带海域倾倒核废料并禁止其他国家在这一海域倾倒核废料[11]142。这一条约的签署，对法国在太平洋地区的核试验无疑是一个不小的压力，对巩固这一地区核不扩散机制并对世界其他地方的核疯狂起到了一定的警示作用。这是澳大利亚核不扩散外交一个较为成功的范例。
然而，在核不扩散方面，虽然澳方为这一机制的建立及其运作进行了多方卓有成效的努力，但澳方的核不扩散外交不得不受到下列因素的制约。首先，它拥有大量的核资源——铀。澳方希望扩大铀的出口，为此，霍华德政府已放开对铀出口的一些限制；其次，澳方因担心印尼等邻国取得研制核武器的能力，而对自己放弃拥有核武器心存不甘；第三，维护核不扩散机制与加强澳美防务合作存在抵触之处，相比较而言，澳方更在乎后者对自身安全的潜在价值和现实意义。
所以，上述因素决定了澳方在核不扩散外交的立场在显示原则性的同时，也为其灵活性甚至利己行为留有余地。
在1984年7 月上台的新西兰工党政府宣布不允许核舰访问本国港口的决定后，澳新美同盟遭遇危机。作为同盟的另一方，澳方在经过一番权衡之后则站在了美国一边。同年8月， 在巴布亚新几内亚参加东南亚和太平洋地区英联邦国家政府首脑会议期间，霍克会晤了新西兰当选总理。他以略带嘲讽的口吻说，天真地设想没有威胁的世界是徒劳无益的。在东西方冲突的背景下，我们都认为《澳新美同盟条约》是非常重要的条约。霍克还告诉朗伊：你要有一个同盟的关系，但你却告诉你的盟友他的舰船不能靠近你的港口，这是荒唐的[14]。由此可见，澳方已为它的核不扩散政策设定了前提，即澳方的无核立场是有限度的，当这一立场与澳美同盟关系发生冲突时，那么前者就得为后者让路。
1986年生效的南太平洋无核区条约，非常本位地体现了澳方的左右逢源的立场。澳方考虑到地区战略性的现实以及澳美同盟关系，并未将禁止核武器在这一地区运输、转运的内容，包括禁止载有核武器的船只或飞机对港口的访问的内容写进条约中。澳大利亚的这一立场同样体现在印度洋无核区和东南亚无核区计划上，出于同样的原因，澳大利亚希望保留美国在这一地区运输核武器的权利[2]85—86。
在核试验问题上，澳大利亚的骑墙姿态表现在它呼吁全球范围内的裁军与支持它的盟国战略需要之间的不一致性。1950年代，澳大利亚欢迎英国在其领土上进行核试验，而对法国的核试验颇有微词。因此，1960年代以来，法国对澳方的这一做法表示不满，认为澳大利亚在太平洋核试验问题上的态度，更多的是出于反法情绪而不是反核试验本身。法国的不满收到了一定的成效。1995年，法国又在太平洋进行了核试验，世界上大多数国家都表示了强烈关注。澳大利亚起初并无严正抗议，抱着随大流的附和态度，只是在新西兰政府更加强烈的反应后，澳大利亚外交立场才有所改变。伊文斯的解释是，这样一来“情况可能会更糟”。伊文斯意识到对法国核试验过激的反应将被视为对法国在太平洋地区存在可信性的攻击，对一个刚上任不久但至少要呆上七年的总统的可信性和权威性的攻击，对基于独立的核威慑的法国国家安全政策可信性的攻击[11]140。其实，这不过是一种冠冕堂皇的借口罢了，而背后的动机是，法国在国际贸易、经济、环境和安全问题方面是有着广泛影响的国家，而澳方在这些问题上与法国有很多共同之处。因此，得罪法国会得不偿失。
综上所述，作为一个地区性有影响的中等国家，澳大利亚在裁军、军控以及建立核不扩散机制方面的努力是有目共睹的，但由于受制于盟国关系、对周围邻国的不信任以及国内利益集团的压力等诸多因素，澳政府在上述问题上的立场并不坚定，甚至采取双重标准为其行为脱责，这不仅影响到澳大利亚在国际社会中的形象，而且也会对它与周边国家关系的发展带来损害。
［收稿日期］2005—09—16
［基金项目］本文属江苏省教育厅2003年高校哲学社会科学基金项目“冷战时期澳美关系研究”阶段性成果之一。项目编号为：03SJB770008。
注释：
① 1972年，《生物武器公约》问世，1975年正式生效。该公约禁止研制、 生产、贮存、获取和保留有毒和生物武器。签约国在和平利用生物制剂和毒素方面应积极合作。由于监督机制的虚弱，所以，《生物武器公约》并没有真正防止生物武器的扩散。