20世纪金融监管理论与实践的回顾和展望，本文主要内容关键词为：金融监管论文,理论论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融监管问题是20世纪以来一直困扰世界各国金融与经济安全稳定的重大问题之一。30年代的世界经济大危机和90年代以来频繁爆发的金融风暴，提醒人们注意研究、防范和应对金融体系运行与发展失常及其引发的种种消极的经济金融效应；而近年来兴起并不断加深加快的经济金融全球化和经济金融化，则进一步要求人们把对金融监管问题的考察视野扩展到金融的所有领域和超越国界的范围。本文力图通过对20世纪金融监管理论演化和金融监管实践变迁的分析性回顾，阐释和反思金融监管理论与实践在过去一百年来的得失成败，并就面向21世纪的金融监管理论与实践进行了前瞻性的探索和展望。
一、金融监管理论的演化
从逻辑上讲，金融监管首先是一个实践问题，金融监管理论是金融监管实践的抽象总结，它的产生和发展来源于金融监管实践的发展变化，因此我们应该首先以金融监管实践作为起点来考察百年来的金融监管。然而，作为一种历史性的回顾分析，我们可以暂时不受这一原则的束缚；相反，由于金融监管理论抽象掉了各国金融监管具体实践上的种种差异，从金融监管理论的演化着手，我们就能够更加容易地整体上把握金融监管实践变迁的脉络。
（一）金融监管理论演化的经济学背景
本文选取20世纪的一百年作为考察金融监管理论演化和金融监管实践变迁的区间，但是金融监管理论和金融监管实践显然都不是从20世纪初才开始的。毫无疑问，金融监管是一种与市场自发运动相对应的政府行为，因此金融监管理论的根源很自然地与经济学的一个基本范式——“看不见的手”联系起来，而关于“看不见的手”的争论则持续了几乎整个20世纪，并且在很大程度上主导了经济学在此期间的发展演变以及经济学主流学派的兴衰更替，而20世纪金融监管理论的演化就是在这一背景之下进行的。
1776年亚当·斯密出版了《国富论》，“看不见的手”从此成为市场经济的准则，以此作为范式基础、崇尚自由放任政策的古典经济学也得以开创。在亚当·斯密看来，市场在理性经济人的自利行为推动下并通过竞争，将会自动地实现个人利益和社会利益的共同增进。“看不见的手”的深层理论基础在于亚当·斯密对市场秩序的认识。早在亚当·斯密之前，重农学派的代表人物魁奈就提出了支持“看不见的手”原理的“自然秩序”学说。魁奈认为，经济运行秩序是物质秩序和道德秩序的合力形成的自然秩序，市场中的价格机制与竞争机制使表面上看起来混乱的经济活动实际上能够像人体的血液循环一样稳定、健康而有序地运行。亚当·斯密完整而又创造性地重新表述了“自然秩序”学说，提出了著名的市场机制“引力定律”，认为市场经济中存在一种如同万有引力般的自然引力——市场机制力，这种市场机制力在价格机制的引导下将会自动地创造市场经济秩序的和谐与永恒。有鉴于此，亚当·斯密认为政府仅仅应该作为市场经济的“守夜人”，而不应该直接介入和干预经济运行，因为政府对于市场秩序的创建与维护既无必要也无可能。
19世纪70年代的“边际革命”虽然在价值来源方面否定了古典经济学的劳动价值论，但是瓦尔拉斯一般均衡模型的创立，则使古典经济学“看不见的手”的范式在形式上得到了严格的数学证明，因此一个建立在对古典经济学“扬弃”基础上的新体系——新古典经济学发展起来并迅速成为当时经济学的主流学派。同古典经济学一样，新古典经济学也崇尚自由放任的经济政策，认为市场的自发运动将会实现资源配置的“帕雷托最优”，因此也极力反对政府对经济运行的干预。
古典经济学和新古典经济学虽然在很多方面有所不同，但是在自由放任的主张上二者又是一脉相承的。自亚当·斯密出版《国富论》到“边际革命”，自“边际革命”到20世纪30年代，古典经济学和新古典经济学分别称为当时的主流学派，在理论和政策上都占据统治地位。然而，19世纪40年代兴起的德国历史学派以及后来的新历史学派则主张政府应该对经济生活进行较多的干预。德国历史学派的创始人李斯特认为，国家对经济生活进行干预的原因是由于市场经济有许多局限性，如私人利益与国家利益并不总是能够保持一致，私人企业的发展离不开国家的保护和扶持，个人只有借助国家的政治组织和政治环境才能形成生产能力，国家则在保护和积累生产能力方面具有重要作用等等。李斯特认为，国家干预是弥补这些私人市场经济缺陷的主要手段，“一个国家让任何事情都放任自流，那就意味着自杀”。[1]此外， 李斯特还具体讨论了国家干预的范围，认为国家应该做“即使个人有所了解、单靠他自己的力量也无法完成的那些事，[2]包括修建基础设施、 制定专利法以及各项有关生产力和消费的法规、实行贸易保护政策等。德国新历史学派继承和发展了李斯特的国家干预理论，其代表人物施格勒认为，赢利心理是社会经济发展的重要动因，但是必须通过国家干预避免赢利心理达到极度状态给社会带来的危害，因此他也主张政府借助于国家权力对经济领域实行广泛的干预。
德国历史学派的兴起及其国家干预主张，与当时德国在各西方主要资本主义国家中相对落后有关，它实际上是肯定了在发达国家与落后国家并存的情况下落后国家应该更多地依靠政府的力量来发展自己的经济。德国历史学派的这种主张为当时的德国政府所积极采纳，然而作为一个经济学派，它却长期被斥为异端并被排除在主流之外。但是无论如何，德国历史学派所指出的市场机制的缺陷已经为后来其他的国家干预经济学说奠定了基础。
到了20世纪30年代，凯恩斯主义经济学在大危机后的一片混乱中兴起，形成对新古典经济学的“革命”。凯恩斯主义经济学的出现和发展是政府干预与自由放任的一次正面交锋，并且在30年左右的时间里政府干预的主张占据了优势地位。凯恩斯主义经济学是以实现充分就业为目标的宏观经济学体系，它重视总量分析，而不是像新古典经济学那样集中于考察厂商和个人等市场机制微观主体的行为。因此，凯恩斯主义经济学和新古典宏观经济学至少在表面上看起来就并非完全对立而不可弥合的。第二次世界大战后，保罗·萨缪尔森把新古典经济学的微观经济理论与凯恩斯的宏观经济理论简单地嫁接起来，形成所谓的“新古典综合理论”并成为50、60年代经济学的正统。新古典综合学派是以凯恩斯主义自居的，但是在它的理论体系中，除了被强加入的工资与价格刚性之外，瓦尔拉斯的一般均衡仍然作为理论体系的核心之一有效地发挥着应有的作用，60年代发展出的阿罗—德布鲁一般均衡模型则更加突出了新古典综合理论体系中新古典经济学微观理论的基础色彩。这样，由于凯恩斯主义的宏观经济理论缺乏自身强有力的微观基础，最终导致了日后从正统宝座上跌落下来。
20世纪60、70年代，主要资本主义国家的经济发生了严重的“滞胀”危机，经济自由主义者们指责这是凯恩斯主义经济政策特别是国家过度干预的恶果，他们以对凯恩斯主义经济学的批判为契机开始重新树立“看不见的手”的威信，力图复兴新古典经济学的自由放任传统。货币主义、供给学派和理性预期学派先后兴起，它们通过对新古典经济学的重新表述、补充、修正和改造，证明了市场机制“自然秩序”的存在和有效性，极力主张减少国家干预，实行自由主义的经济政策。
80年代以来，“复兴”的新古典学派整合为主要建立在经过完善的新古典微观经济理论基础上的新古典宏观经济学，继续通过其形式严整的理论证明和结论影响着世界各国的经济政策。与此同时，针对传统凯恩斯主义宏观经济理论缺乏微观基础的弊病，一批仍然支持政府干预的经济学家通过构筑凯恩斯主义宏观经济理论的微观基础发展出新凯恩斯主义经济学。新凯恩斯主义虽然在理论体系上还不够完整，但是由于它不断得到80年代开始的经济自由化引发的种种问题所提供的经验支持，因此已经形成了与新古典宏观经济学势均力敌的对峙，在这种对峙中二者不是越发分裂，而是日益融合。迄今为止，双方的主要分歧已经大大缩小，在政府干预方面，双方的分歧已经不再主要是政府干预应不应该或有无必要，而是集中于政府干预的范围、方式和有效性方面，因为市场的不完善性已经得到了双方的基本认同。
从上面我们看到，20世纪主流经济学对政府干预还是自由放任问题的论争经历了一个大的轮回，至今仍未有最后的结论。在这一背景之下，直接涉及政府干预的金融监管理论也势必随着争论双方势力的兴衰发生变化。但是，关于政府干预还是自由放任的经济学论争与金融监管理论还不是一个层次上的问题，前者涉及经济学的基本范式和理论基础，后者则更具体更富有操作性要求。而且，金融体系在整个经济运行中的特殊地位和影响也使金融监管问题远不是政府干预还是自由放任的理论论争所能完全解答的。这就要求我们在对金融监管理论进行回顾分析的时候，既要考虑到主流经济学思想和理论的影响，又必须超越经济学的一般性阐述而顾及金融体系和金融活动的独有特征。
（二）20世纪金融监管理论的演化
1、20世纪30年代以前的金融监管理论
政府对金融活动的监管最早可以追溯到1720年6 月英国颁布旨在防止过度证券投机的《泡沫法》。《泡沫法》的颁布起因于17世纪英国发生的“南海泡沫”案，18世纪初法国发生的“密西西比泡沫”事件也对这一法案的颁布起了相当大的推动作用。“南海泡沫”案和“密西西比泡沫”事件都是典型的狂热证券投机，泡沫崩溃后使英国和法国的经济遭受了沉重打击。《泡沫法》标志着世界金融史上政府实施金融监管的正式开始，它的许多重要原则一直持续影响到今天。不过，《泡沫法》所代表的政府金融监管还并非完全现代意义上的金融监管，它主要是政府针对证券市场的不稳定性而采取的干预措施，而这只是现代意义金融监管的一部分内容而已。
政府金融监管的广泛开展是与中央银行制度的产生和发展直接相联系的，中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点，（注：在有些国家，金融监管职能并不惟一地由中央银行来执行。但是，考虑到中央银行在世界各国金融监管制度中普遍的核心地位，我们的这种论断就仍然是成立的。）有关的金融监管理论也从此发端。整个19世纪是经济自由主义盛行并占据统治地位的时代，美国和西欧的实际经济运行也是最接近“看不见的手”所需要的完全竞争条件的自由资本主义时代，而中央银行制度也在19世纪逐渐普遍化，至迟在20世纪初的1913年美国的中央银行——联邦储备体系经过近100年的艰难曲折也最终建立了。 考虑到中央银行制度与金融监管的密切关联，我们看到了一个奇怪的现象：古典经济学和新古典经济学是反对政府干预的，然而中央银行制度的普遍化及其金融监管职能的强化与古典经济学和新古典经济学的兴盛却发生在同一时期——古典经济学和新古典经济学从理论上把中央银行从“看不见的手”的信条所反对的政府干预中排除出去了，成为经济自由主义者们所能容忍和接受的一个例外。
为什么会出现这种例外？可能的答案之一在于，中央银行制度建立最初的目的在于管理货币，而不是整个金融体系，特别不是金融机构的微观行为。私人机构发行货币曾经为许多国家带来了经济混乱，货币不统一显然制约了市场规模的扩大，私人货币发行机构的膨胀性倾向也常常因破坏社会的信用体系而对经济产生不良影响。这种情况与当初亚当·斯密提出的“真实票据”理论所预想的完全不同。“真实票据”理论认为，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或紧缩，而且银行的经营也将是安全稳定的，“看不见的手”仍然能够发挥作用，银行之间的自由竞争仍然是可行的而且必要的。对此，亨利·桑顿在1797～1825年的“金块论战”中指出，真实票据的不断贴现过程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。桑顿的结论是以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。1825～1865年分别支持“真实票据”理论和桑顿理论的“银行学派”和“通货学派”继续围绕着“真实票据”理论进行了争论。“银行学派”认为，竞争性银行业的正常运转完全可以控制住流通中的货币量，只要存在纸币兑换金银的压力，纸币发行就不可能持续超出业务的需要量。“通货学派”则认为，除非纸币的发行被严格管理，使纸币数量的变化同发行机构所持的黄金数量的变化相一致，否则纸币必将或者发行不足或者发行过量，纸币的可兑换性将难以得到保障。显然，“银行学派”坚信不受管制的部分准备的银行业仍在“看不见的手”的有效掌管之下，而“通货学派”则主张对银行业活动中发行银行券的数量进行控制，避免经济陷入不良循环之中。这场争论的最后，“通货学派”取得了胜利，统一货币发行的中央银行纷纷建立。
实际上，统一货币发行是经济体系的内在要求，不过从理论上说统一货币发行并不一定要由国家来承担。中央银行后来成为政府机构，原因在于发行货币可能产生的铸币税收益和募集财政资金的便利，使国家有利益动机通过利用强制权力建立中央银行统一货币发行。与传统上各商业银行分散发行的银行券不同，中央银行发行的货币是法偿货币，借助国家权力强制性地流通，它使货币信用国家化，提高了货币的信用程度。国家与商业银行在货币发行权力方面的这种重新配置，从此就自动地赋予了代表政府的中央银行以及其他金融监管机构的监管者地位。
中央银行被排除在“看不见的手”的范式所反对的政府干预行为之外的第二个可能的原因在于，在古典和新古典经济学里，货币是“中性的”，对经济没有实质性的影响，因此中央银行统一货币发行与统一度量衡一样，只是便利于经济，其行为仍然是“守夜人”意义上的，而不是政府干预。中央银行的另一项职能——建立全国统一的票据清算系统、协调票据清算在性质上也是如此。但是，统一货币发行和统一票据清算之后，货币信用的不稳定问题仍然没有消失，许多金融机构常常由于谨慎的信用扩张而引发金融体系连锁反应式的波动，进而引起货币紧缩并制约经济发展。18、19世纪的数次银行危机证明，挤提银行将带来生产的萎缩。这就与古典经济学和新古典经济学的“货币中性”形成了明显的悖论。因此，作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担信用“保险”的责任，作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其目标是防止因公众挤提银行而造成经济的波动。这样，中央银行以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的金融监管就逐渐转向了通过最后贷款人的职能稳定金融和经济方面上来。
最后的贷款人本质上也算不上金融监管，但是它却为中央银行后来进一步自然地发展为广泛的金融活动的监管者奠定了基础。因为中央银行的最后贷款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，中央银行借此可以干涉金融机构的经营行为。自此现代意义上的金融监管才得以产生，在大多数国家这是19世纪末20世纪初开始的。不过，直到20世纪30年代的经济大危机之前，中央银行对金融机构经营行为的干预还并不十分普遍，而主要是通过行使最后贷款人的职能以及建立存款保险制度来防止银行挤提的发生。这时，关于金融监管的理论讨论也主要围绕这类问题展开。
银行避免挤提的办法之一，是保留百分之百的发行准备。但是，这种办法显然使货币供给缺乏弹性，不适应经济发展的需要。中央银行作为最后贷款人的前提是所有银行都在中央银行保留部分准备金，即存款准备金制度。以部分准备为特征的存款准备金制度可以使货币供给更有弹性，也可以令中央银行在个别银行遭到挤提的情况下动用存款准备金避免事态恶化。但是，当数量较多的银行遭到挤提，这种制度的有效性就会受到很大的限制。于是，在美国人们开始讨论一种更为有效的制度——存款保险制度。存款保险制度的原理也是大数定律，但是它的真正功能在于增加存款人的信心。因此，存款保险制度不是对存款准备金制度的替代，而是进一步的强化和补充。然而，存款准备金制度和存款保险制度一开始就存在潜在的缺陷，如我们今天所说的道德风险、逆向选择问题等。1912年美国银行与通货委员会关于建立存款保险制度的意向遭到大城市银行的强烈反对，它们认为存款保险制度使好银行对坏银行的债务负责是不公平的，而且也不利于银行严格自律。这种先见之明在之后的80年代美国储蓄贷款协会危机中得到了充分的证明。
这一时期，关于金融监管理论的另一种值得提及的观点是以哈耶克为首的“自由银行制度”学派的理论。“自由银行制度学派”的理论与“看不见的手”的范式相吻合，它们不承认市场是有缺陷的，因而信奉金融业的自由经营原则，认为存款保险和最后贷款人的功能都是不必要的，甚至主张取消中央银行。“自由银行制度学派”的理论依据是私人银行可以通过“选择性条款”、（注：选择性条款是指银行与客户之间的合同中附带有银行可以用较高的存款收益率换取客户一定时期内不从银行提款的权利。显然，银行向客户提供选择性条款，相当于向客户明示自己的流动性不足。）“分支银行”和“指数化存款”等方式来降低和分散风险，而这些方式都必须是在自由经营、自由竞争条件下才能实现的。但是，“选择性条款”忽略了所谓的“逆向选择”问题，“分支银行”也因信息的不完备而不能根本分散风险，至于“指数化存款”则由于用于编制指数的组合商品之间相对价格变化的风险不可避免，从而也不能消除社会公众因通货膨胀将至而挤提银行的风险。
总的来看，20世纪30年代以前的金融监管理论主要集中在货币监管和防止银行挤提方面，讨论的焦点问题在于要不要建立以中央银行为主体的官方安全网上，对于金融机构经营行为的具体干预则很少论及。这种状况与当时自由资本主义正处于鼎盛时期有关，更受到金本位逐渐崩溃导致的货币混乱的影响。主流的新古典经济学顽固地坚持“看不见的手”的信条，但现实经济金融的发展却越来越表明市场的不完全性是客观存在的，30年代的大危机则最终扭转了金融监管理论关注的方向。
2、30年代到70年代的金融监管理论
30年代的大危机对经济学的影响就是它提供了一系列证明市场不完全性的充分证据，表明“看不见的手”无所不至的能力是一种神话，金融监管理论也从此建立在对市场不完全性的确认基础上。具体来说，随着经济学在这一期间对市场不完全性认识的深化，金融监管理论主要从以下几个方面展开：
第一，金融体系的负的外部性影响。金融体系正的外部性，是金融机构正常地发挥金融中介的职能，以便通过提高储蓄和投资的数量规模及效率来服务于经济增长。反之，金融机构的破产倒闭及其连锁性反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。这就是金融体系的负的外部性效应。按照基本上从属于新古典经济学的福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应——个别金融机构的利益与整个社会经济的利益之间严重的不对称显然使这种办法变得毫无效力可言。另外，科斯定理则从交易成本的角度说明，外部性也不可能通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。
第二，金融体系的公共产品特性。一个稳定、公平和有效的金融体系对整个社会经济而言是一种公共产品。作为公共产品，不可避免地就会出现“搭便车”问题，即人们乐于享受公共产品带来的好处，但缺乏有效的激励为公共产品的提供和维护做出贡献。公共产品的这一特性决定了它只能由代表全民利益的政府来提供。对市场经济下的金融体系而言，政府主要应该通过保持金融体系健康稳定的各种手段来维护这种公共产品。
第三，金融机构自由竞争的悖论。抛开货币管制方面的理由，金融机构也不适用于一般工商业的自由竞争原则。因为，一方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争最终将发展到高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面带来损失，而且也将产生政治上的不利影响；另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。可见，对金融机构而言，自由竞争并不必然导致效率的提高，相反，自由竞争和稳定之间则存在明显的替代性。
第四，不确定性、信息不完备和信息不对称。在古典和新古典经济学的体系中，由于市场机制的作用过程是一种“自然秩序”，因此自由竞争的经济运行就是一个确定性的世界。凯恩斯则注意到了经济运行中不确定性普遍存在的事实，他把这种不确定性归因于人类的动物心理。在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学则表明，信息的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中更加突出的信息不完备和不对称现象，导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也可能随时因信息问题而陷入困境。然而，搜集和处理信息的高昂成本往往使金融机构难以承担，政府则有责任采取各种措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。
以上这些理论的出现和发展，是顺应凯恩斯主义经济学对“看不见的手”范式怀疑的结果，它们为30年代开始的严格、广泛的政府金融监管提供了有力的注解，并成为第二次世界大战后西方主要发达国家对金融领域进一步加强控制的主要论据。在凯恩斯宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管制已经转化为货币政策并服务于宏观经济调控的目标，对金融机构具体经营行为的干预则成为这一时期金融监管的主要内容。不过，需要指出的是，上述理论并不是惟一针对金融体系，在当时的理论研究中，比如斯蒂格勒关于产业组织和政府管制理论的研究中，对金融业的管制是被当作与对电力、航空等行业的管制类似的情形，金融业的独特性很大程度上被忽略掉了。
3、70年代至今的金融监管理论
70年代，自由主义的理论和思想在凯恩斯主义经济政策破产的情况下开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论也随之逐渐发展起来并在理论界和实际金融部门不断扩大其影响。金融自由化理论从两个方面对30年代之后的金融监管理论提出了挑战。一方面，金融自由化理论认为政府严格、广泛的金融监管使金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金融监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性问题的能力的限制，比如，政府只是在理论上代表全民利益，实际上它的政策也往往受到政治斗争的影响，这样就不可能保证政府金融监管总是能够保证全民利益；又比如，市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，政府金融监管过程中同样会遇到，而且可能更为严重。
金融自由化理论以“金融压抑”和“金融深化”理论为代表，主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。
可见，如果说30～70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的话，金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。对此，我们可以从“矫枉过正”的角度来理解。30年代以前基本不受管制的金融体系在30年代的大危机中崩溃，导致金融体系的安全成为人们优先考虑的目标，30年代到70年代日益广泛、深入的金融监管，特别是那些直接的价格性限制和对具体经营行为的行政性管制，束缚了金融机构经营和发展的手脚，而在存款保险制度充分发挥稳定作用、银行挤提现象已经大为减少的情况下，金融机构的效率、效益要求就凸显出来，并超越了安全性目标的重要性。所以，我们不能简单地认为金融自由化理论是对政府金融监管的全面否认和摒弃，而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的调整。很显然，没有任何一个金融自由化理论的支持者同意完全解除政府金融监管，就像当初“自由银行制度学派”所主张的那样。在这种情况下，金融监管理论开始转向如何协调安全稳定与效率的方面。其中，与以往金融监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理论除了继续以市场不完全为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响，如明斯基的“金融体系脆弱论”，Diamond和Dybvig的“银行挤提模型”等。 这些理论的出现和发展推动了金融监管理论向管理金融活动和金融体系中的风险方向演变。鉴于风险和效益之间一般存在的替代性效应，金融监管理论的这种演变结果将既不同于效率优先的金融自由化理论，也不同于20～70年代安全稳定优先的金融监管理论，而是二者的某种平衡和融合。
20世纪90年代以来，金融自由化理论也因一系列的金融危机而受到普遍批评。但是，迄今为止还没有充分的证据表明金融自由化一定导致金融体系的不稳定，或者尚未自由化的金融体系就一定是安全稳定的；与此同时，在一些国家金融机构的效率提高和金融业的繁荣到是提供了相反的证据。因此，金融监管理论在其普遍有效性方面还有待于进一步的发展和完善。特别是90年代以来的经济全球化进程逐渐加快，带动了金融的全球化发展趋势，在金融活动和金融体系运转越来越少地受一国监管的情况下，金融监管理论必将面临着新的挑战。
二、金融监管实践的变迁
一般来说，金融监管是指一国政府或政府的代理机构对金融机构实施的各种监督和管制，包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性的要求，以及一系列相关的立法和执法体系与过程。这个定义表明，金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。所以，考察20世纪金融监管实践的变迁必然遇到统一性不足而多样性复杂的困难。为此，我们仅仅选取以下几个方面加以展开。
（一）金融监管目标的变迁
金融监管的目标是金融监管理论和金融监管实践的核心问题，对金融监管目标的认识直接决定或影响着金融监管理论的发展方向，也主导着具体监管制度和政策的建立与实施。当然，反过来金融监管理论以及金融监管实践的经验教训也将相应地促使金融监管目标的改变。
30年代以前，金融监管的目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，并防止银行挤提带来的消极影响。1913年美国联邦储备体系的建立是追求这一目标的直接反映，比如当时的《联邦储备法》明确指出“为了建立联邦储备银行，为了提供一种具有弹性的货币，为了能为商业银行票据提供一项再贴现的手段，为了在美国建立对银行更有效的监督，以及为了其他目的特制定本法”。30年代大危机的经验教训使各国的金融监管目标普遍开始转变到致力于维持一个安全稳定的金融体系上来，以求防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击。70年代末，过度严格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重效率问题，近年来则发展到有效控制风险、注重安全和效率的平衡方面。但这里有必要指出，安全稳定目标优先或效率效益目标优先，抑或二者并行均衡的问题的提出，是在理论上忽视金融机构特殊性和金融监管的特殊必要性的背景下产生的，而在实践中由于强烈的利益的驱使就走得更远，以至于80年代美国曾出现了消除金融企业与非金融企业界线的呼声，产生了一系列消极后果。这是值得严重关注的。然而这一问题的提出也有它积极的一面，即人们必须在突出或强调安全稳定目标的同时注意效率目标的重要性；或者说在突出安全稳定目标的前提下，注意安全稳定与效率效益目标二者的协调与某种均衡。
不过，总的来说，20世纪金融监管目标的变迁并非是新的目标取代原有目标，而是对原有目标的不断完善和补充新的目标，这使得当今各国的金融监管目标均包含多重内容，即维护货币与金融体系的稳定，促进金融机构谨慎经营，保护存款人、消费者和投资者利益以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。
（二）金融监管主体和客体的变迁
20世纪初，中央银行对货币发行的逐渐统一使金融监管的职责很自然地主要落在了中央银行的身上。这一时期，各国除了对证券市场通过传统上的专门机构，如证券管理委员会等进行管理之外，金融监管的主体就是中央银行。30年代之后，中央银行金融监管主体的地位进一步加强。但是，随着战后以来中央银行越来越多地承担制定和实施货币政策、执行宏观调控职能的加强以及60、70年代新兴金融市场的不断涌现，金融监管的主体出现了分散化、多元化的趋势。其主要表现是，中央银行专门对银行和非银行金融机构进行监管，证券市场、期货市场等则由政府的专门机构，如证券市场委员会、期货市场委员会等行使管理职能，对保险业的监管也由专门的政府机构进行。近年来，随着金融自由化的发展，出现了一批综合化经营的超级金融机构，为此若干国家又专门建立或准备建立针对这类机构的监管部门，金融监管主体又有了从分散向集中的发展趋势，但已经不再是集中于中央银行。比如，1997年英国已经成立了一家全面对金融领域实行监管的“超级监管机构”，即金融服务管理局（FSA），由其取代英格兰银行传统的金融监管职能， 日本也建立了类似的机构。最近美国联邦储备系统也进行了机构调整，成立了几个小组，集中负责特大型银行的监管工作，并积极酝酿制定能够对特大型银行进行多方式、多渠道、多角度的金融监管法规，以求及时、全面地对这些银行的风险进行有效的控制。
20世纪早期的金融监管客体主要是商业银行，因为商业银行本身具有存款创造的功能，对经济的影响也就比非银行金融机构大得多，而且当时在整个金融体系中，商业银行的资产负债规模、业务量等也占据绝对优势，非银行金融机构的比重和影响都微不足道。第二次世界大战后，随着发达资本主义国家经济的迅猛增长，金融结构也日趋复杂化，非银行金融机构不但种类、数量和资产负债规模大幅度扩张，而且随着其存款性业务和创新业务的增加，货币定义变得模糊不清，以至于在总的业务量或市场占有率方面接近或超过了商业银行，产生了传统金融倾斜的逆转，因此从非银行金融机构的经济影响和货币供给两方面考虑，金融监管当局都不得不重视和加强对非银行金融机构的监管。此外，金融市场种类更加繁多，尤其是金融衍生商品类市场的膨胀，使金融监管的客体变得更加丰富。此外，随着近年来金融全球化的快速发展，跨国银行和其他跨国金融机构也日益成为金融监管当局不能忽略的监管对象。
（三）金融监管方式、方法和手段的变迁
受古典和新古典自由主义经济思想的影响，20世纪30年代之前的金融监管很少直接干预金融机构的日常经营行为，更不对利率等金融服务和市场价格进行直接控制。从方法和手段上讲，此时的金融监管比较尊重市场选择的结果，基本上不使用行政命令，而是强调自律；关于市场准入、业务范围等方面的限制也类同于公司法的规定，比较宽松也相对灵活。因此，这一时期，美国曾经大量出现过所谓的“野猫银行”，各种金融机构在激烈竞争的压力下也往往不注意控制风险， 投机盛行。 1929年纽约股市大崩溃后引发大量金融机构倒闭，原因就在于这些金融机构从事了过度的证券市场投机或为投机者提供资金支持。1933年后，美国的金融监管按照新银行法的规定开始以审慎原则对金融机构进行严格的管理，《格拉斯—斯蒂格尔法》则规定了美国银行业分业经营的原则，而包括利率管制Q条例等在内的A—Z和AA—AT 等一系列众多的管制条例的制定，则使美国金融监管当局开始广泛、深入地直接干预和介入金融机构的日常经营活动，也使美国的金融监管法制化和系统化。战后，各国金融监管的法制化逐渐普及，连传统上注重习惯法和自律的英国也制定了《1946年银行法》、《1947年外汇控制法》和《1979年银行法》等一系列金融监管的法律法规。
70年代以后，广泛和直接的金融监管被认为是过度的和压制性的，损害了金融机构和金融体系的效率及发展，在自由化浪潮的推动下，各国普遍放松或取消了那些被认为已经过期和无效的管制措施，直接的行政性干预由于受到强烈的批评大多数也被放弃了，金融机构开始享有更大的经营自由。在跨地区经营和分业管理方面，传统的限制也变得越来越少，银行的跨地区综合化经营成为一种趋势。美国在90年代初期通过了跨州设立机构的法案；1999年11月4日， 又通过了《金融服务现代化法案》，从而废除了长期奉行的单一州原则和1933年制定的《格拉斯—斯蒂格尔法》，金融业跨区域综合化混业经营得到了法律上的确认，金融监管势必也将相应地做出调整。
以上我们通过金融监管目标、主客体、方式方法和手段几方面的变迁粗线条地描述和回顾了20世纪金融监管实践的变迁。毫无疑问，这些变迁与各个不同时期经济学以及金融监管理论的演化是密切相关、相互影响的。但是，我们还必须指出，推动金融监管实践和理论演化和变迁的还有另外一种力量——危机，包括经济金融危机，也包括金融监管与现实经济金融情况不适应造成的金融发展危机。由于现代金融监管体系的建立和发展，在后来的几十年里类似30年代的大危机再也没能重演。但是这并不意味着现代金融监管体系就是始终有效的。经济金融本身不断发展变化，如果金融监管理论和实践不能及时应对，危机仍然不可避免，比如1997年的亚洲金融危机。另一方面，金融监管理论和实践发生重大转折的70年代，发挥推动作用的却是另一种危机的力量——金融创新。金融机构的金融创新行为简单地看是赢利动机驱使，从深层次看却是金融监管理论和实践的发展滞后，以至于阻碍了金融机构和金融体系向更高级阶段发展。金融创新活动反映了金融监管是金融监管当局与金融机构之间的一场永恒的博弈，创新不断动态地逃避和突破监管，给相对静态的监管带来新的挑战，迫使金融监管当局及时做出应对，否则就会要么需要以延迟金融机构和金融体系的发展为代价，换取严格管制下的表面上的金融稳定，要么以牺牲金融稳定为代价，来敦促金融监管做出符合经济金融发展需求的调整。
从这两个意义上讲，整个20世纪金融监管理论和实践的发展都是危机导向的，是事后的。如果继续沿着20世纪金融监管理论和实践的演化和变迁道路走下去，我们就不可能跳出危机—监管—金融创新—放松监管—危机—再监管—再创新—再放松的循环。
三、面向21世纪的金融监管
纵观20世纪金融监管理论和实践的演化与发展我们发现，世界各国尤其是发达市场经济国家在金融监管理论和金融监管实践方面始终是不断进步的。但是，与金融监管实践的要求相比，迄今为止金融监管理论仍然是不完整、不成熟的，甚至可以说刚刚处于萌芽状态而已，而现存的金融监管制度、体系、监管方式、方法和手段等也还远不足以从容应对风险日益提高的金融体系的安全稳定问题。过去一百年，金融监管理论一直脱胎于政府对经济干预的经济学原理，只注意到了金融体系对整个经济的特殊影响，却往往忽略了对金融活动本质属性和金融体系运作特殊性的研究，这不免使金融监管理论停留在肤浅的层次上，也就难以从金融活动和金融体系的深层机理中发掘出有效的金融监管政策和方式，并导致金融监管理论总是面临经济金融发展与金融稳定的两难选择。而且，过去一百年的金融监管理论是以比较成熟发达的市场经济为研究背景的，对于不发达国家和地区的金融监管问题则很少涉及，这使金融监管理论成为发达市场经济的金融监管理论，缺乏普遍适用性，更缺乏对不发达国家和地区广泛存在的市场发育不充分条件下金融监管问题的关注。此外，金融监管理论也忽略了许多从计划经济向市场经济转轨国家的金融监管的理论探索。就金融监管实践而言，整个20世纪的危机导向的、事后的金融监管改革都表现出了缺乏预见性以及灵活应变能力的缺陷；而如果把发生金融危机或波动的频率、规模和烈度作为评判标准的话，90年代以来金融监管的发展与金融自由化、全球化进程不相适应的问题就表现得格外突出和紧迫了。
人类行将进入21世纪。最近20年的发展趋势和潮流已经使我们现在就可以预见，21世纪将是一个经济金融化、经济金融全球化的世纪。展望新世纪的金融监管，我们认为它应该也必须朝着以下方向发展：
第一，人们期待21世纪金融监管理论的研究，应尽快走出过去一百多年来始终用单纯围绕政府干预经济的经济学原理的一般性论证来代替从金融要素自身特征的特殊性论证这一误区，应特别着力于对金融监管内在特殊必要性的理论阐释这一核心展开，而不是继续回避这一基本问题在外围远距离打转转。
第二，金融监管理论的研究更多地从金融的本质属性和金融体系运行的特殊性——如笔者曾经提出的金融资源和金融可持续发展理论等着手，不但从外部力量介入的角度来考虑有效的金融监管策略，更注重从金融机构、金融体系内部的激励相容方面来探索金融机构和金融体系自觉主动地防范和化解金融风险的金融监管制度安排。相应地，金融监管实践也应该把实现金融可持续发展作为重要的甚至是根本性的目标，金融监管政策以及方式、方法和手段也应该围绕金融可持续发展的目标而展开，因为金融可持续发展本身包含了安全、稳定、效率和效益有机结合与协调的内容与要求。
第三，金融监管客体的覆盖面将会更为宽广，侧重点也将有所转移。即不仅涵盖银行机构、非银行金融机构、证券市场、资本市场、金融创新工具和金融期货期权市场，而且金融监管的侧重点也必须有所转移。例如，在关注对商业银行传统资产业务与负债业务监管的同时，更多地转向对中间银行业务、表外业务的监管；在关注对商业银行监管的同时，更多地转向对非银行金融机构的监管，尽管这将是困难的和艰巨的，但它是必需的；在关注对传统金融机构监管的同时，更多地转向对资本市场、金融衍生工具市场的监管；在继续关注对国内金融机构与市场监管的同时，更多地关注对外国金融机构和跨国界市场的监管以及金融监管的国际协调与合作。
第四，金融监管的运行机制将沿着进一步弱化强制性的人为抑制市场机制发挥作用的方向和强度发展，同时沿着日益强化市场机制发挥作用的强度和方向发展。如前所述，20世纪30年代以前的金融监管实际上是一种货币监管，真正和现代意义上的金融监管始于30年代以后。从30年代初至20世纪末的这段漫长的历史时期，经历了30年代严厉控制、70～80年代缓和管理和90年代以来的再管理三个不同阶段。能将这三个差别性很大的发展阶段统一连接起来的因素是市场机制发挥作用的方向和强度。30年代的严厉控制是在当时那种复杂的信用关系和尖锐的行业矛盾背景下，通过强而有力的行政措施大大扼制市场机制发挥作用的方向和强度，从而缓和当时的尖锐矛盾达到稳定金融秩序的目的；而80年代的缓和管理则是在大大发展变化了的经济金融形势下，取消30年代已经陈旧过时的严厉行政措施，或者缓和与弱化某些过于强烈的行政控制，从而让市场机制在更大的范围和更高的程度上发挥作用；而90年代的再管理，则既不是对80年代缓和管理的否定，更不是简单地回到30年代的严厉控制，而是在经济全球化和经济金融化高度发展、金融创新不断涌现、金融风险不断累积和金融危机频频发生的新形势下，对80年代缓和管理的某种反思和发展，是对建立符合时代要求的新的金融监管理念、理论、目标、手段与方法的强烈呼唤，也是对建立新的金融监管体制（包括监管主体与客体以及监管侧重点等）的强烈呼唤。
第五，金融监管理论和实践都应充分考虑经济金融全球化的背景及其影响。经济金融全球化首先要求金融监管理论和实践研究和应对金融监管的国际化和国际合作问题。最近十几年来，国际清算银行巴塞尔委员会关于国际银行监管的一系列“巴塞尔协议”在金融监管的国际化和国际合作方面已经作了大量的尝试和努力，监管方式从行政命令式、标准化式、内部模型法一直发展到最近的预先承诺方案（PCA）， 效果越来越得到优化。但是，金融监管国际化和国际合作所要求的统一监管标准和方法，在世界各国金融体系和金融机构发展程度差异甚大的情况下，将越来越多地遇到各国金融监管的制度环境和初始条件不同与金融监管趋同之间的矛盾问题。金融监管理论的发展必须对此有所反映，国际金融监管实践也必须相应地“求大同而存小异”。
第六，金融监管理论和实践的发展都必须努力摆脱危机导向的单一轨道，逐渐提高先验性、事前性和灵活性。
对于上述21世纪金融监管的发展方向，我们有理由表示乐观：经济学最近的发展为我们提供了丰富的思想方法和材料，过去一百年来的金融监管理论和实践积累了大量的经验和教训，信息革命的继续深入为金融监管的有效性提供了越来越便捷的技术手段，经济金融全球化导致的紧密的相互依赖使金融监管的国际合作在政治方面的阻力越来越小，等等。不过，我们也承认，面对高速发展变化的经济金融现实，人类理性可能仍然是不够的，仍然可能不得不不断地从惨痛的经验教训中获得前进的动力。因此，我们对上述21世纪金融监管发展方向的乐观又是谨慎的。
①在有些国家，金融监管职能并不惟一地由中央银行来执行。但是，考虑到中央银行在世界各国金融监管制度中普遍的核心地位，我们的这种论断就仍然是成立的。
②选择性条款是指银行与客户之间的合同中附带有银行可以用较高的存款收益率换取客户一定时期内不从银行提款的权利。显然，银行向客户提供选择性条款，相当于向客户明示自己的流动性不足。
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