试论城镇群体空间的组织调控，本文主要内容关键词为：试论论文,城镇论文,群体论文,组织论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K901.8 文献标识码：A 文章编号：1003-2398(2002)03-0005-04
引言
20世纪80年代末以来，伴随着工业化在全球范围的延伸、后工业化经济组织关系的巨大变革，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化已成为城市—区域发展的全球性主体趋势，并进而形成了众多复杂的区域城镇群体化发展现象[1]。城镇群体空间的演化是在特定的地理条件下及具体的社会经济环境下演化的结果。在市场经济环境中，经济要素的相对自由配置与城镇群体空间演化的自组织过程更为吻合；而在计划经济环境中，经济要素的计划性强制调配则对城镇群体的空间演化更大地起到被构的组织作用。除此之外，几乎所有城镇群体空间的演化都不可避免地受到不同程度与方式的有意识的规划调控过程影响，这取决于建立这种调控机制所处的经济、社会环境。因此，要对城镇群体空间发展调控有一个正确理解，并抉择适宜的调控模式，必须从经济运行的体制及规划对其的本质需求入手。
2 西方国家城镇群体空间组织调控的典型模式
总体而言，因为具体不同的社会经济与政治背景差异，西方国家城镇群体空间的组织调控模式主要有以下几种类型[2]：
2.1 强调控模式
以法国、荷兰、希腊及日本、新加坡等国家为代表。这些国家一般拥有较高的中央集权，法律上规定土地归国家所有，社会主导价值观念提倡集体主义和国家主义。规划权力掌握在中央政府及各级政府手中，并且大多成立了大区政府来协调较大范围内城镇群体的发展，即建立了双层领导的行政体制，规划是各级政府的主要职责之一，拥有健全的规划机构与机制[3]。同时由于这些国家国土狭小，普遍强调城镇个体和群体空间的集约发展。
法国是一个高度中央集权的国家。历史上就形成了国家干预的传统。法国行政体系为国家、地区、省、市镇四级，从中央至各级政府都建立了由上至下紧密制约的规划机构。中央政府在各省级政府中任命了专项负责规划的官员(DDE)，全面监督各省的规划和开发控制工作。而省和中央政府则控制了城镇、区域建设大部分的资金分配权力。政府在各主要集合城市地区设有区域研究协会，因而中央政府、地区的整体规划观念基本可以得到层层的落实。荷兰可以被称之为“规划的国家”(Planned Country)，其开发控制相对于其他国家更为严格，1960、1966、1976年国家先后三次编制了《国家形态规划报告书》，著名的兰斯塔德地区发展规划即包含于其中[4]。目前荷兰正通过组建莱茵河三角洲地区的城市规划委员会，并赋予这个委员会以具体而有力的权力，进一步保证整体规划实施。日本对计划非常重视，国土规划是全国性的综合计划、综合蓝图，规定了全国国土整治与地区发展的总体方向和大政方针，处在计划体系的最高层次，具有很强的权威性。在城镇群体发展的地区，如“首都圈”亦编制了更为细致的整备计划，首都圈范围内成立了7都县市首脑会议，以积极地共同处理区域问题。
2.2. 弱调控模式
这种模式以美国为代表。美国政府对规划的控制是非常有限的。中央政府几乎没有规划权力，规划权被下放给州政府，而州政府又进一步将规划权下放给州以下的各级自治机构。加之土地实行私有制，法律严格保护私人的财产，强调城镇自治和个人利益至上，严重束缚了规划的广度、深度和力度，基本不编制区域性的规划，因而没有统管各州和地方政府规划的国家规划。20世纪40年代美国曾经为开发田纳西河而编制了跨越南方7州的大流域范围规划，成立了田纳西河谷管理局(TVA)，取得了举世公认的成功，但美国担心这种做法会导致社会主义和中央权力的无限增加，所以以后再也没有进行类似规划。在美国众多的城镇群体发展地区，许多区域性的问题则是由大量的单一机构来协调，并且私人企业的影响力很强[5]。P.Hall曾经批判道：“美国的规划是不成其为规划的，这个国家看来是一个由猖獗的个人主义左右着经济发展和土地利用的地方——经济规划总是趋向于范围很大的区域，而物质环境规划却过于地方性和小规模”。无效的规划和半有效的用地分区管理条例，使美国城镇外部空间、群体空间对于物质环境包括空间结构发展和变化的管理，比欧洲很多国家都薄弱得多。
2.3 多元调控模式
以英国、德国为代表，这些国家既拥有较强的中央政府，地方政府又有较大的自治权，但中央政府通过多种方式鼓励、帮助形成跨城镇的大区领导机构，努力健全各级规划组织，积极促成各级政府编制区域性的规划，有时成立区域性的专门机构来解决区域发展中共同遇到的问题。中央政府对地方规划具有一定的指导权，并且在法律、政策、经济等多方面进行调控，此外往往还通过制定、实施一些综合专项规划，如全国的铁路网规划、机场选址、高速公路网规划等，在很大程度上来影响着地区的发展，并要求地方的发展规划服从这些全国性的专项规划。这些方式既丰富了多元化的调控手段，也在其特定的政治体制下强化了政府的干预作用[6]。
英国在两次世界大战之间发展了区域规划理论与实践，二战后的区域结构规划，虽然以经济规划为主要内容，但一开始即成为一种广义的城市区域范围的空间规划。英国的城市规划包括三个层次：结构规划、地方详细规划、单一开发规划。结构规划由郡规划局编制，但必须提交中央环境事务大臣批准方能生效，而在大都市地区还必须编制统一的发展规划。德国亦是联邦制国家，但在中央、州、市三级政府之间存在着紧密相关的结构框架。国家有联邦区域规划、建筑和城市发展部，通过编制综合性区域规划、计划，提出协调联邦和各州之间矛盾的措施，为此还成立了专门的咨询、协调性质机构MCSP。土地利用规划工作作为一项具体的执法任务全部由地方三级（州、县、市镇）政府来完成，为了消除由此而产生的“各自为政”的现象，又补充制定了联邦级的"Framework Regulation"。德国在国家／州层次实行联邦制，而在州／县市之间则明显带有单一制的色彩。如在州和县之间设立了“专区”一级管理机构，专区的首长由各州的总理直接任命，负责制定和监督地方政府执行综合区域规划。德国政府往往还通过为区域协调组织提供基础设施和财政支撑而引导统一开发政策的制定。
3 城镇群体空间组织调控的价值悖论
3.1 自由市场的“绝对”理性与城镇群体发展的非整合
自18世纪以来，西方关于市场经济理论的各个学派都围绕着一共同的主题——市场的有效与失灵，来阐释各自的市场理论模型。大致可以将这些理论分为两种类型：一种强调市场有效，认为只需依赖市场的调节作用就可以实现经济的有效发展与资源的合理配置；另一种则认为市场可能失灵，主张通过市场外的力量对市场进行干预。“市场至上”的理念认为社会利益是个人利益叠加的结果，市场被认为是完全理性的人格化主体，它自身就能蕴发并保持着强大的干预力量。但事实上并非如此。从城镇群体空间的演化而言，至少有两种现象是自由市场所不能解决的：①在社会经济发展过程中，自然生态环境在大多数情况下并不是显现的经济要素，但它作为支撑社会运行的环境却常常被以不同的方式转化为经济生产的“无成本投入”，带来了除劳力、资金、资源等显现要素投入之外的各种额外“利润”，对这种显现经济要素环境之外的消耗与失衡，市场的理性是不能感知与控制的。城镇空间的无序蔓延就是以生态环境的消耗作为城镇增长的最方便投入，持续加大着生态环境的承载压力。而生态系统一旦崩溃却必将带来整个社会经济系统的巨大失衡乃至崩溃，这亦是经济理性所无法驾驭的。②自由市场经济假设要素的运动都是理性的，但个体的理性行为带来的却并不一定是整体的理性。每个城镇的经济、空间拓展从自身来讲都是一种理性行为，但叠合在一起的结果却可能是群体运行的无序，这在长江三角洲、珠江三角洲等已有许多非常明显的例子。
3.2 “准市场”机制价值观的确立
城镇群体空间的发展对自由市场经济运行模式提出了调控要求，经济环境的内部运行亦逐渐对之“完全有效性”提出了质疑。从整个资本主义国家的发展过程看，强调市场与强调调控的力量是随着经济环境的变化而变化的。随着市场经济体制在全球范围内的普遍确立，市场的作用空间得到了前所未有的扩大，但不断爆发的金融与市场危机再一次使人们认识到市场的“有限理性”。对此，法国总理若斯潘提出确立“第三条道路”的必要性：“世界化在呼吁调节，只有遵循了谨慎的规则和标准之后，才能保持增长的持续性”，没有国家，就没有市场，市场经济需要规则、需要强有力的机构、需要稳定、需要组织，我们从这里看出了强调国家政策的必要性[7]。
“准市场机制”所涵盖的核心内容应是一切市场经济模式持续、健康运行的内在要求与准确定位。当然，随着具体国家、地区社会、经济、文化环境乃至针对问题的不同，“准市场化”程度各有差异。实际上许多典型的资本主义国家实行的都是准市场机制，如法国“有计划的资本主义市场经济模式”、德国的“社会市场经济模式”、日本的“政府主导型市场经济模式”等等，国家扮演着“不参加比赛的足球裁判”。在计划经济环境中，城镇之间表现出高强度的纵向联系和极弱的横向联系特征，因而城镇的发展水平及发展前景主要取决于纵向上的行政与投资控制。而在准市场经济环境中，城镇群体间纵向上表现出与行政等级不整合的自我表现扩张，横向上表现出网络化的密切联系，而政策的调控和环境的约束底线成为城镇发展水平与前景的允变空间。
4 城镇群体空间组织调控的再思考
4.1 全球竞争：城镇群体空间组织调控的新战略
现实世界展示给我们的区域、城市是自发建构与人为建构交互作用的一种特殊产物，我们绝不应将城镇群体空间的演变看作一个单纯经济、技术因素驱动的行为，而必须实施必要的人为调控。1990年，戈德曼在其最新的著作《Since Megalopolis》一书中对他早年许多忽视社会、文化、生态的观点作了修正[8]。美国规划师莱特及斯泰因等提出了与自然生态空间相融合的区域城市(Regional City)模式，林奇提出了类似的另一种模式“扩展大都市”(Dispersed Metrpolis)，科特勒提出了“动态多核心城镇群体(Dynamic Polynuclear City System)”，波兰学者萨伦巴在1980年代来中国讲学时提出了控制、引导城市化过程的观点，而日本则将之应用于日趋成熟的“全综规划”中，力图建设一个21世纪自然—空间—人类融合的城镇群体系统。魏克纳吉、莱斯以“生态脚印(Ecological Footprint)”的概念来反证人类必须有节制的使用“空间”这种资源。欧盟15国为了促进持续发展、增强全球竞争力、共同实现区域、城市空间的集约发展，1993年开始了“欧洲空间展望(ESDP)”这个跨国空间规划工作，已取得阶段性成果。在一贯信奉城镇自由拓展的加拿大和美国近年来也正在采取“生长控制(Growth Manag-ement)”之类的措施，其核心思想就是要把握城市开发的地点、程度和时机。各种形式的大都市地区协调管理机制正在西方国家广泛建立[9]。
从诸多经验看，在市场经济环境中，通过有组织的“空间规划”（制定空间管制、空间准入的规则）已成为许多国家政府对社会、经济及环境发展的基本调控手段之一。区域城镇群体空间的规划已不再是仅仅解决自身发展中遇到的实际问题，而更具有增强自身的吸引力和竞争力以获取更多发展机会等自身形态以外的内容，即空间规划更多地具有了空间政策的内涵，成为一种参与全球性竞争的战略手段。
4.2 “市场规划”：城镇群体空间组织调控的新理念
规划并不握有建设开发的决策权，因此规划要起作用就必须考虑到市场运行的可能性。如果对经济行为者的利益追求采取简单的否定，那么这项活动就不会形成或发展，甚至会被取消，与此同时规划就难以实现，社会整体利益也得不到保护，因此规划又必须纳入到市场运行的机制和过程中去。最近十年来规划界正在对传统规划的强制干预性质及其带来的有效的正面影响与相应的负面影响进行重新的检讨。一种观点认为应以更为灵活的“市场规划”取代传统规划。传统规划是试图通过控制数量指标和硬性规定等行政手段来达到规划目的，带有很强的指令性色彩，其规划目标由政治家制定，而规划师的任务是通过规划来实现政治家的意图，因此传统规划又变成了一种单纯的技术过程。传统规划的这些特征与市场机制中的一般价值观念是冲突的。市场环境中的要素活动的相对自由性使得受规划强行控制的地区又往往在社会、经济发展中处于低迷状态，如此又削弱了规划的权威性，而规划在期望保证的“社会公平利益”与经济快速增长的矛盾中两面为难。这些情况在西方国家普遍存在，包括中国亦在一些地区有不同程度的反映，促使人们必须对规划的调控手段作出新的思考。
从本质上来说，市场规划运用的主要手段是以所有权为基础的价格机制取得最大的社会经济效益，通过价格调整和竞争平衡来最优分配资源和达到目的，而通过明确所有权制定合理的量化价格。
如对区域污染排放的治理，可以制定一个定量的总量指标，然后引入价格机制，政府一方面对一定群体空间内各个单元的排污量进行直接限量，另一方面又允许某些有条件的单元可以将剩余污染配额出售，如果一些单元认为降低污染合算的话，可采取措施降低污染，而那些认为治理不合算的单元可以出钱购买污染的配额。只要整个区域的总体污染配额是合理的，这种方法就可行，这当然基于科学合理的环境分区以保证适宜的生态承载力，亦需根据规划发展的需求对配额价格作出动态调整。再如，区域性基础设施的共建、共享就可引入市场机制，实行有偿使用、利益按股权分享的方式。采取这些方式可将城镇群体空间发展调控中的规划强制性要求转化为更适宜于市场机制中操作的多元化手段，以实现整体目标的贯彻与个体活力的保持。市场规划是为了适应市场机制环境而对传统规划的一个再改造，当然其具体技法与作用广度、深度仍需不断探索。
收稿日期：2001-02-17；修订日期：2001-07-09
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