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一、中国种子产业：规模、制度与组织
中国是世界上最大的种子生产与消费国。每年农民生产上所采用的1200万吨种子中，由种子公司提供的种子不到30%（胡瑞法，1998），其余部分则来源于农民的自留种子与邻里串换种子，种子的商品率很低。中国的种子行业不仅具有庞大的规模，而且具有独一无二的组织形式和独特的作用。与其它多数国家不同，杂交水稻与玉米种子行业几乎全为国有种子公司所垄断，几乎没有其它的非国有企业与组织生产或进行杂交种子的贸易。然而，中国的种子行业正处于一个十字路口：即是走向全面开放的市场，还是保持国有种子公司垄断下的局部竞争的市场。
（一）种子行业的规模与分布 新中国成立后，政府便试图建立一个全国性的种子系统。到目前为止，中国拥有世界上最大的种子生产与供应系统，其中包括2200多个县级种子公司、500多个地区种子公司、 31个省级种子公司以及国家种子公司（胡瑞法，1996）。种子公司的规模随着时间与地区的变化而变化，其中， 县级种子公司人员1996 年比1985年增加了92.9%，这同农业其它技术部门（科研与推广）人员的相对减少（胡瑞法、黄季焜等，1996）形成了显明的对照，表明种子行业可能存在的较高利润（至少相对于农业其它部门）刺激了种子行业的就业。
不同级别的种子公司具有不同的职责。县级种子公司通过与种子生产者签订合同来生产商品种子（良种），并以此作为向农民提供的商品种子的基础，仅有少数县级种子公司不自己生产商品种子而靠从其它地区调种来维持其正常的经营活动；地区级种子公司一般利用省、地级农业科研单位或高等农业院校提供的原原种（或基本种子）来生产原种，并提供给县级种子公司，同时，地级种子公司也生产和出售一些商品种子；省级种子公司和国家种子总公司主要从事种子生产与经营计划的制定和种子经营的协调工作，在多数情况下，省级和地级种子公司利用国有农场来繁殖新品种种子。直到目前为止，省级种子公司仍负责种子的省间余缺调剂工作，国家种子总公司继续承担种子的国际进出口任务，然而，这些垄断政策近些年已被打破，一些省级种子公司也可以自己组织种子的进出口业务，而县级种子公司则可以自己组织调剂本县种子的余缺。这种行政设置和职能分开的条条块块以及利润非共享，风险自己承担的种子行业体制奠定了中国的种子行业既达不到垄断的效益，更达不到消费者（农民）为上帝（优质服务）的经济与社会效益。
（二）种子立法与执法 过去数十年，中央政府与农业部曾发布了一系列文件与法规来管理种子行业。杂交水稻与玉米种子的生产和经营仅限于国有企业，1989年3 月发布的《中华人民共和国种子管理条例》明确规定“主要农作物杂交种子应由县以上种子公司经营”。在多数省份，当地政府仅允许县以上国有种子公司生产杂交种子，从而不仅把乡村两级种子经营者排斥在种子行业之外，同时也阻止了类似于化肥市场那样的竞争者进入市场，这些竞争者包括国有农业服务公司、粮食部门、农业生产资料公司与研究单位等。虽然最近在一些省份允许研究单位生产与经营杂交品种，但仅限于本单位所选育的一些制种材料的经营上。然而，目前国有种子公司的职能决定了这些研究单位是无法在市场上公平竞争，因为在目前体制下科研单位没有也不可能存在自身的市场销售及技术推广系统。
在理论上，各地所推广的品种必须经过省级品种审定委员会审定后才能推广，品种审定委员会由省农科院、种子公司与政府职能部门（农业厅）等单位的专家与领导共同组成。“种子管理条例”规定育种科研单位所选育的品种必须经过三年省级区域试验，并比当地当家品种增产5%以上，且达显著水平才能通过审定。然而在实践上， 上述标准并未能被严格执行。在各省所审定推广的品种中，有一半以上的品种未能达到上述标准，即使达到上述标准的品种也多未通过三年区试（胡瑞法，1998）。而对于新育成的品种，在多数省份则是边试验边推广，政府往往对一些当年区试表现较好的品种进行大面积推广，从而导致多数品种的审定年份成为该品种种植面积最大的年份，一旦通过审定这些品种即被淘汰（胡瑞法，1998），最终削弱了品种审定的作用。
另外，“种子管理条例”也规定所销售的种子必须进行质量认证，包括种子田间鉴定与考察，种子收获后的检验等以保证所生产种子的纯度、活力、无病虫危害以及在田间不被其它品种授粉等，然而，各级种子公司落后的检验设备与检验技术降低了种子检验的效率（世界银行，1996）。
（三）种子销售网络 在70年代中期以前，粮食作物种子由县粮食部门负责经营，县粮站将种子卖给乡村两级粮站，并由乡村两级粮站卖给农户，该过程多数是通过以粮换种的形式进行交易的，良种的质量较低（胡瑞法，1998）。随着杂交品种与高产改良品种的育成，从70年代中期开始种子部门从粮食部门分离出来，并在当地农业行政部门的领导下，建立了由农业技术人员组成的种子生产与销售网络，粮食种子通过这些销售网络销售给农民采用。从80年代开始，各地分别建立了半经济独立半商业性的（即企业管理事业单位）国有种子公司，并开始建立自己的种子销售网络，这些公司仍属于农业局的下属单位，其日常经费纳入当地政府的预算。种子销售则除了本公司零售外，也通过乡村两级销售网络进行销售。然而，由于各县种子公司在本县内处于绝对的垄断地位，从而使其经营的种子质量（纯度、活力、加工质量、种子包衣等）和服务很难保证。由于交易成本较高和服务体系较差，不少农民自己留种或邻里换种，从而影响了种子更新速度和新品种的推广速度。
二、种子行业的改革及其影响
改革开放以来，中央政府发布了一系列旨在提高农业科研与种子行业的效率政策文件。这些政策包括种子供给保障、地区间贸易、商业化与体制改革、种子销售与种子价格等方面。
（一）种子的供给保障与地区间贸易 从新中国成立开始，为确保农作物种子是经过改良的、农民能够买得到的和买得起的三个目标的实现（胡瑞法，1996）。政府采取了一系列措施，如县、乡（人民公社）、村（大队）、组（生产队）四级种子繁育田等政策，然而，这些政策只能提供给农民质量不太高的种子。随着改革开放以来农民对种子质量要求的提高，种子规范化、标准化经营逐渐代替了不规范的农民自己制种与自留种子。在一些不具备种子生产条件的地区，不得不依靠从外地调种来满足农民农业生产的要求，为此，主管地区间种子贸易的省种子公司不得不逐渐放松直到80年代后期还掌握在手的种子地区间贸易的权利，即使如此，多数种子公司仍采取了增加种子储备的措施来避免由于自己或者贸易伙伴种子生产量减少而造成的种子短缺（胡瑞法，1998）。80年代种子公司的最大损失来自于种子储备所造成的种子转商。由于种子公司的商业职能，调进种子并使老种子转商与继续出售储备的老种子（虽然农民的产量受到损失但种子公司的经济不会受到太大的影响）是种子公司面临的在市场经济条件下不成问题的问题。
据作者调查，自从90年代初国家对种子省间贸易限制的取消，许多具有种子生产优势的县级种子公司计划生产更多的种子以便打入其它地区市场，但是，由于种子地区间贸易放开与保障当地种子供应这两项政策的矛盾使得许多种子公司不敢大胆经营。据浙江省的一个县级种子公司经理反映（1997），他们曾计划放弃本公司没有优势的杂交水稻种子生产而将所有的资源转移到玉米杂交种子与蔬菜种子的生产上，并以从外地调进水稻杂交品种来满足当地农民的需求，他们坚信他们公司所生产的玉米杂交种完全可以占领附近几个县的种子市场，因为其所生产的杂交玉米种子在附近几个县均比从东北等地调种更便宜，而他们生产的杂交水稻种子与从外地调进的种子成本差不多甚至更贵。然而他们的计划未能得到该县政府的批准，因为如果按他们的计划实施，该县不得不冒由于种子短缺而使农业生产减产的风险，而当地的种子基地所生产的种子即使成本再高，也可避免种子短缺风险。
表1为在浙江省随机抽取的11个种子公司1980—1996 年杂交水稻与杂交玉米种子的经营情况。由表1 可以清晰地看出上述保障当地种子供应与开放种子市场两项相互冲突政策的影响（虽然作为该省主要作物的水稻种子经营情况有所变化，然而对于对当地政治不太敏感的杂交玉米种子则能很好地说明问题）。种子公司所经营的杂交水稻种子，65%仍由当地农户生产（第3行，第2列），其销售对象也多在当地（第3行， 第5列）；与此相反的是，仅只有19 %的杂交玉米种子是由本县生产（第6行，第2列）。若按时间序列分析，除了杂交水稻种子在80年代末与90年代初的销售（在这一时期恰好是当地经济快速增长，许多制种农民不再生产种子，而种子生产的单产又尚未有大幅度提高的时期）外，省间与县间的杂交水稻与杂交玉米种子贸易量稳定增长（表1第2—7 列），11个县种子公司所经营的杂交水稻种子中，从省内其它县调进的种子由80年代初的13%增长到26%，从省外调进的种子由1%增加到9%，而自己生产的种子则由86%下降到65%；在11个县所经营的杂交玉米种子中，从外县与外省调进的种子由80年代初的44%（30%加14%）上升到90年代初的82%（46%加36%），自己生产种子则由56%下降到19%（浙江省是一个不适合杂交玉米生产的省份）；同样，11个县的杂交玉米种子销往外县的比例也在增加。表明种子公司的政策与商业职能体制在没有明确的改革政策前提下，也在有条件地、有限制地进行自身的发展。
表1 1981—1995年浙江省11个县种子公司种子经营情况
经营总量种子来源地区(%)
种子销售地区(%)
(吨)
本县 省内外省 本县 省内 外省
(1) (2)
(3) (4)(5)
(6)
(7)
1981—85 118 8613
1 66 716
1986—90 232 7918
3 53 934
1991—95 204 6526
9 72 14
20
1981—85 11
5630 14 89 8
0.2
1986—90 23
3034 35 86 10
0.3
1991—95 37
1946 36 75 20
1.2
转成商储存量
品粮(%) 变化(%)
(8) (9)
1981—852
9
1986—901
3
1991—951 -7
1981—85
10 -7
1986—907 -3
1991—953
1
数据来源：系作者对浙江省11个县级种子公司的调查数据，其中杂交水稻种子为11个县种子公司数据，杂交玉米种子系9 个县种子公司数据平均数。
（二）种子的商业化改革 在政府机构与国有企业的商业化进程中，中央与地方政府曾要求种子行业的主管部门将该政策向种子公司扩展（中国农业年鉴，1994；胡瑞法，1996）。然而，由于中国各地的情况异常复杂，该项政策很难被迅速执行。一些公司已经是完全竞争性的没有国家任何财政支持的公司，而另一些公司则仍属于政府的代理机构，在业务上完成政府的种子供应任务，在行政上受当地政府的指派，在种子经营费用上列入当地政府的财政计划等。
种子商业化进程的最原始形式是脱离行政管理而成为独立核算的经营单位，即由行政事业费资助单位改为行政事业费与单位经营费独立核算自负盈亏；然后再进行经营与管理的分离，即种子公司专门从事种子经营活动，对种子经营的执法管理由种子管理站或其它行政单位负责；种子商业化的较高形式是种子公司与行政单位完全脱离，种子公司属于完全独立的企业单位，经营活动不受政府的干扰，各种活动经费完全取决于自己的经营活动。
据作者1997年调查发现，目前中国的种子公司多数仍属于政府的事业单位。从1985年开始，省级与县级种子公司逐渐向企业化单位过渡，在经营业务与行政上，逐渐摆脱政府的行政干预。其中，省级种子公司由1985年的17%事业单位企业管理上升到1996年的66%，而纯事业单位则由1985年的67%下降到1996年的17%；多数县级种子公司在1985年以前已开始了事业单位的企业化改革，1985年以来事业单位企业管理的公司由62%增加到78%，而完全事业单位则由38%下降到22%；完全企业单位的比例较小，省级公司只有17%，县级公司仅只有2%。 种子公司的体制改革似乎到了“极限”，再向前迈进一步即到完全企业单位似乎还相当遥远。种子公司还在“铁饭碗”、行政补贴与市场效益间做艰难的选择。
虽然还没有掌握足够的实证数据来证明商业化改革对农业生产与种子供应系统的影响，但从对主管种子行业的领导与种子公司经理的调查显示，目前仅有的如此小的种子商业化改革已开始使种子行业表现出较高的效率。种子地区间贸易量的变化（表1第1—7列）， 也许可以证明新的商业化改革方向，杂交水稻与杂交玉米储存种子的转商量分别由1985年的2%和10%下降到1996年的1%与3%， 储存种子量也在明显下降。
（三）种子销售市场改革 中国种子行业的一项最困难与最复杂的种子政策是有关种子销售的政策法规。由于国家的政策近年来摇摆不定，各地方政府陆续出台了一系列有关种子销售的政策法规，这些政策法规主要体现在种子销售市场上。
国家的政策曾经鼓励形成一个竞争的种子市场，允许种子自由进出农村市场；然而，这样的政策所延续的时间并不太长久。依据有关政策规定，任何具有种子营业执照的单位与个人无论在任何地区都可以从事非杂交种子的经营活动，但随着时间的变化得到该营业执照的资格标准也在变化，许多省份获得种子经营营业执照的条件如此苛刻从而基本排除了其它集体与个人从事种子经营的可能性。
目前的种子政策允许育种科研单位出售本单位所选育品种的种子，也允许制种农户向亲戚或邻居出售种子。虽然这些政策与鼓励省间贸易政策一样可以增加种子市场的竞争从而促进农户对新品种的采用，然而这些政策与政府官员对种子市场的担心相矛盾。政府主管部门担心开放市场的政策将会使一些伪劣种子流入市场，从而影响政府的农业生产目标与农民的收入；也担心过多的竞争可能会导致国有种子公司的破产，从而影响国家实现长期提供农民足够种子的目标。这一系列的“担心”实际上在中国化肥行业的改革过程中也曾出现过，但化肥行业还是最终顺利走向了以市场为导向的多部门自由进出的竞争行业。
为了减少个体经营者进入市场所造成的风险，地方政府制定了一系列政策从而有效地减少竞争；比如严格控制种子营业执照的发放，对从事种子经营的单位要求能够进行严格的较长期的品种适应性试验等，事实上这些要求仅只有官方的种子公司或科研单位才能做到。这些政策与化肥市场的商业化改革政策（Park 和 Rozelle,1997）相差甚远。
虽然其它农业部门的商业化改革进展较快，中国的种子市场却成功地阻止了竞争对手进入市场的各种努力，国有种子公司继续控制了种子市场（表2）。据作者对全国8个省187个村1988与1995 年玉米与水稻种子市场的调查发现，农民在80年代后期所购买的种子中，有90%以上的杂交玉米与杂交水稻种子来自国有种子公司及其代理机构如乡农技站等（第1列），从科研单位与种子小贩手里购买的种子则低于10%（第3—4列），而1995 年农户在上述渠道购买杂交种子的比例并未有大的变化，基本保持在80年代后期的水平。与杂交水稻与杂交玉米种子不同，农户从科研及其它单位购买常规水稻种子的比例则较高，在80年代后期达31%，1995年则不仅未能提高反而下降到25%。
表2 1988与1995年农户购买种子的来源变化（%）
本县种子公司外县种子公司 自由市场 其它
(1)
(2)
(3) (4)
1998
92 2 42
1995
90 2 53
1998
89 1 64
1995
89 1 63
1988
65 2 2
31
1995
73 1 1
25
资料来源：系作者对辽宁、四川、山东、陕西、浙江、河北、湖北与云南8个省187个村种子市场的调查数据。
（四）种子价格改革 在80年代末以前，中央政府制定了有关种子价格管理的政策。省和县市的物价部门以种子收购价格为基础通过不能超过一定比例的方法来确定种子销售价格，政府想通过保持种子实际价格的稳定来降低农民的农业生产成本。
目前，种子公司可以根据市场情况来决定多数作物种子的价格。政府考虑到低价格会限制种子公司的自身发展，从而通过放开价格等措施来调动种子公司改进服务、提高种子质量的积极性。然而，大部分的种子公司并不是可以自由地制定他们期望的市场价格。地方政府通过发布种子价格指导价、种子和粮食价格比率、收购和销售价格比率而间接地控制着种子价格，从而对种子公司的盈利进行限制。
作者在4省23个样本县对种子公司进行的关于水稻、 玉米和小麦种子价格的调查表明（表3），在80 年代中期种子价格相对提高后（除杂交水稻外，第5列），所有种子对粮食价格比率在1994 年出现了缓慢上升（除90年代初，由于粮食的年终价格非常低，而种子价格并没有调整而使得种子价格和粮食价格的比率有所上升）。杂交玉米种子对粮食价格的比率从1986—1989年的2.8上升到1992—1994年的3.7，提高了32%，杂交水稻从初期的6.6上升到末期的9.0，上升了36%。1994年以前，象其他政策一样，种子价格政策试图保持在一个微妙均衡的状态，即努力提高种子公司的收入水平的同时阻止农业生产资料价格的上涨。从这方面而言改革取得了成功，即改革在稳步提高种子价格的同时又控制了价格的暴涨。
值得注意的是到目前为止并没有取消指导价格制度，并且指导价格被认为是当地的理想价格。随着经济权力的下放，在一定范围内，地方上有权制定自己的价格体系，同时也可以建立自己的价格控制系统。以杂交水稻为例，样本省在90年代初期以前种子同粮食价格比率处于相当一致的水平，从那以后，省级政府如黑龙江不但决定制定自己的政策，而且决定完全放开价格，在1994年和1995年之间，杂交玉米的种子价格同粮食价格的比率从3.5上升到10.7，1996年上升的更高（表3， 第4列）。其它省份杂交玉米和其他作物种子价格在1995年和1996年也上升了，但价格限制也逐渐放松了（第1列到第3列；第5列到第7列），表明一个更有弹性的和有金融依据的种子行业价格改革在开始的时候进展缓慢，到1995年后开始加速。
种子与粮食价格比率的上升也仅限于杂交种子，常规水稻和小麦品种的种子价格从1996年以来并没有升高（表3）。然而，如果1996 年代表一个广泛的趋势的话，这种偏差可能改变。小麦的种子与粮食价格比最终从1995年的1.38上升到1996年的1.70而达到最高水平， 从而比前5年的平均水平提高了18%（第7列）。1996年， 普通水稻种子价格也达到历史最高水平（第6列）。
表3 1985—1996年种子与粮食价格比率变化
杂交玉米 杂交常规
平均
四川 河南 黑龙江
水稻水稻小麦
(1)(2)
(3)(4) (5) (6) (7)
1985
1.49
1.37 1.43
1.686.89 1.25
1.09
1986
2.06
1.92 1.85
2.446.99 1.07
1.00
1987
3.48
3.38 3.28
3.826.35 1.25
1.10
1988
2.97
3.27 2.17
3.536.15 0.95
0.97
1989
2.73
3.48 2.27
2.416.96 1.05
1.20
1990
4.06
3.16 5.39
3.589.87 1.23
1.34
1991
4.22
3.64 4.23
4.849.01 1.22
1.40
1992
3.72
3.37 3.21
4.659.97 1.55
1.56
1993
3.45
3.52 3.16
3.688.44 1.52
1.40
1994
3.96
4.40 3.90
3.548.51 1.40
1.48
1995
6.55
4.59 4.79
10.68
9.19 1.25
1.38
1996
7.16
5.15 5.38
11.38
9.03 1.65
1.70
资料来源：系作者对浙江、四川、河南和黑龙江四个省23个县种子公司的调查资料。
种子收购与销售价格比率也说明价格政策正向着有利于种子公司方向缓慢而稳步上升（表4）。 种子购销价格之间的差异反映出种子行业在去除了种子运输成本、销售成本、和其他费用后的边际利润，通过提高边际利润可以使种子公司获得更大的收益。同时，种子购销价格比率也表明付给制种农户的种子价格也上升了，尽管上升的速度比种子公司卖给农民的商品种子价格上涨的速度要慢的多。小麦与杂交玉米种子的边际利润稳步提高，但杂交与常规水稻种子的边际利润则提高较慢甚至降低。在一些地区， 政府通过限制利润水平来间接地影响种子价格。 1992年以前，购销价格差额不能超过20%，1995年该指标被提高到30%，这一政策也许部分解释了为什么在被容许提高价格的情况下种子价格没有提高。在利润水平受限制的条件下，即使需求状况容许种子公司抬高价格，他们也缺乏提高价格的积极性。
表4 1985—1996年种子销售价格与收购价格比率变化
杂交玉米杂交常规
平均
四川 河南 黑龙江
水稻 水稻小麦
(1)
(2)
(3)(4) (5)
(6) (7)
19851.17 1.19
1.15
1.161.07 1.261.14
19861.17 1.20
1.13
1.181.09 1.071.14
19871.16 1.19
1.12
1.171.14 1.111.18
19881.16 1.18
1.09
1.191.12 1.151.19
19891.21 1.21
1.29
1.151.22 1.251.20
19901.25 1.24
1.27
1.231.31 1.231.22
19911.27 1.21
1.26
1.331.15 1.151.15
19921.20 1.23
1.12
1.231.22 1.181.18
19931.26 1.25
1.27
1.271.28 1.141.11
19941.35 1.30
1.35
1.441.26 1.251.10
19951.34 1.19
1.31
1.441.21 1.181.19
19961.34 1.36
1.33
1.331.23 1.211.30
资料来源：系作者对浙江、四川、河南和黑龙江四个省23个县种子公司的调查资料。
1995年他们公司超过了当地政府规定的利润界限，不但不得不交出多余的款项而且还被县税收部门罚了款。
四、深化种子行业改革的限制因素
尽管前文的分析清楚地表明中国的种子行业已经进行了一些的改革，但仍有许多因素显著地阻碍着中国种子行业向产业化与现代化方向的发展，这些因素将会影响到种子行业能否承担起迎接新技术革命挑战的考验。本节将就障碍种子行业改革的诸多因素进行讨论。
（一）品种审定制度的限制 世界银行最近关于种子的研究引用了大量的法律法规，特别是有关品种注册的一系列法规来解释新品种扩散较慢的原因。然而，据作者对一些县市种子公司经理与研究人员的调查发现，并非所有的法律法规都能够被严格执行（胡瑞法，1998）。新品种的区域试验需要科研人员支付一定的费用，即使这些费用不成为科研人员的负担，然而所经过的审定过程却不尽人意，许多好的品种在审定后不能被推广，而许多不好的品种在审定前已大面积扩散。除此之外，目前的品种审定制度明显地影响着育种者通过出售自己的品种获得收益的权力和能力。品种审定制度要求育种者将新品种的父母本及所有的育种信息在审定开始阶段就全部交出来。由于育种信息公开了，而育种基地控制在种子公司手里，所以从长期来看研究单位几乎无法从他们的品种中获得任何收益。
（二）商业化和不完善市场的限制 经营与管理不分是阻碍种子行业深化改革的重要限制因素之一。在完全开放的市场中种子公司经理会采取一系列积极的措施以使他们的公司更有效率并提高服务质量。就象化肥市场改革的例子一样，即使价格提高了获得利润和市场份额的机会增加了，如果经理们没有正视这些积极的因素，如果他们无法面对竞争，他们也不会努力获得更多的利润。
另一问题是种子公司经理仍然必须履行许多有损他们利益又无法获得补偿的行政职责，如保障当地的种子供应等。在种子市场较为开放、政策和商业职能却未分开的情况下，当有关政策有损于种子公司利益时，种子公司经理将不愿意执行当地政府的决定。
目前的种子市场存在着种子进出的障碍，这些障碍许多是由当地政府设置的。如进入当地市场的烦琐的程序，调出种子必须由当地政府批准等。这些障碍的存在一方面使当地的国有种子公司难以扩展新的市场（正如前文所讨论的），另一方面，则给当地的种子公司创造了一个方便阻止别的公司进入当地市场的环境。由于缺少竞争者，从而使国有公司抬高价格或者降低服务质量或者即抬高价格又降低服务质量成为可能，而农民却别无选择。国家与地方政府目前还不允许其他国营或集体企业参与当地的种子经营，尽管这些企业也和政府紧密相关。如果政策允许其他的国营企业也象目前经营化肥、粮食和其他农产品的企业那样的话，即使没有私人企业的参与，种子市场的竞争也是很激烈的。而由于在各地只有一个不完善的种子市场，最后受害最深的还是农民。
最后，如果种子企业继续按上述体制与政策从事种子经营，将使国有非种子公司和私人公司没有能力参与竞争。国有种子公司仍然可以获得政府财政下拨的各项事业经费与专项拨款，可以获得部分职工与退休人员的工资，可以获得种子储备、收购及其他的种子生产和销售活动所需要的低息贷款和各种补贴，从而使其他公司在竞争中处于不利地位而退出种子市场，最终导致种子市场的退化而影响到农业生产的技术进步。
（三）种子价格的限制 虽然中国的种子价格近年来增长较快，但与国际价格相比仍然很低。中国杂交玉米的种子价格在世界上是最低的（表5）。在1995 年，村级水平的杂交玉米种子同粮食价格的比率平均小于4，1996年为7，该数字仅只同非洲的沙哈拉地区国家相近，仅为亚洲、拉丁美洲和其他发展中国家的30%到50%（第2行到第6行）。
表5 90年代中国和几个发展中国家玉米杂交种与粮食价格的比率
比率
中国
5
非洲沙哈拉地区国家 6
西亚和北非16
亚洲(不包括中国) 24
拉丁美洲 23
所有发展中国家平均(不包括中国)19
资料来源：中国数据系作者对浙江、四川、河南和黑龙江四个省23个县种子公司的调查资料，其它国家数据来自国际小麦玉米研究中心。
从目前主要的种子价格水平判断，政府的主要目标显然是使种子价格维持在农民买得起和种子公司有利可图的水平上，但这并不表明目前的种子价格水平是理想的。低廉的种子价格虽然减小了农民的生产成本，但也存在着很多缺点。在那些要求研究单位和种子公司通过出售其产品而实行自负盈亏的地方，较低的种子价格使政府的税收收入减少。由于无利可图，研究单位和种子公司没有任何培育新品种和提高服务的积极性。种子行业的价格体制可能阻碍了对农业研究和种子公司设备的投资，这些反过来又导致了农业生产力水平的降低（Rozelle,Pray和黄季焜，1996）。
中国种子行业目前的结构和它能够得到其他政府机构帮助的能力，以及种子与粮食价格比率增长的趋势可能减轻了决策者在短期内改变种子价格政策的压力。中国种子公司的成本结构同发达国家和其他发展中国家相比差别很大（表6）， 其他国家种子必须承担诸如研究与发展及市场销售等方面的大量费用，而中国目前的种子价格构成中有些部分由政府部门（如科研单位）免费提供，从而使种子成本组成中生产成本所占的份额超过了70%。因此，如果中国目前的价格政策允许超过30%的购销差价，那么由于这部分收入多已归入利润和企业发展资金中，从而会刺激对种子行业的投资。
表6 种子价格构成结构的国际比较
杂交玉米杂交水稻
小麦
美国 墨西哥 中国 中国 中国
(1)(2)
(3)
(4) (5)
科研与开发单位(产权)
1012 0 0 0
种子生产
3038727783
种子加工
15 7 3 2 2
小计
5557757985
种子销售与散发 15na 2 2 2
管理费用及其它 15na 6 6 5
利润分摊
15na17 138
种子价格 100100
100100 100
注：有关中国的数据系1991—1996年平均值。
资料来源：美国和墨西哥数据来源于国际小麦玉米研究中心；中国数据系作者调查。
当然，种子公司在未来将会不断提高其参与市场销售方面的职能，也许不得不开始建立自己的研究机构并开展自己的研究工作这一被证明几乎在所有种子产业发展阶段所存在的过程（Douglas,1980 ; Morris,1998;Morris和Heisy,1998）。当种子公司失去政府支持并开始履行新的责任时，价格几乎一定要上涨。按照其他国家的经验，中国的政策制定者不应当压制这种价格的上升。就全世界范围而言，农民特别是那些正在增加收入和具有使用过高产品种经验国家的农民，只要种子质量好、服务及时，会愿意出高价购买种子。
（四）育种科研体制的限制 在种子商业化过程中的一个最重要障碍也许将来自研究部门。Rozelle,Pray与黄季焜（1996）指出了中国农业研究体系的脆弱性和它本身改革带来的一系列问题。在研究种子产业问题时，与育种科研部门相关的问题一是有关种子行业的结构问题，另一个则是有关产权保护的问题。
中国的农业科研单位都是政府的事业单位，几乎没有种子公司办科研。近年来，财政压力和开放政策影响了研究单位各项改革政策的实施（Rozelle,Pray和黄季焜，1996）。研究人员已无法从研究单位直接获得科研经费，必须从一些基金会申请项目经费来开展农业科研活动，为此，一些研究人员不得不从原来的基础研究转向对经济发展有利的应用研究，同时，鼓励科研单位出卖其技术或技术产品来增加研究经费。尽管这项改革成功地使一些研究领域的研究活动重新恢复了活力（Maddox和Swinbanks,1995），但是它对农业研究的作用却较小。虽然基金化的管理淘汰了一大批与经济发展无关的项目，但是对收入的强调迫使许多农业科学家将大部分时间花在与科研没有直接关系的活动上，而且，正象前文所讨论的那样，目前的品种审定制度、分散的市场及地方保护使研究单位在没有种子公司的帮助时无法销售他们的产品，因为种子公司控制着当地的种子销售网络。这一切均使科研人员投入研究的时间与积极性下降。
好的产权制度会改善国家的农业科研系统销售其产品的能力，并使研究单位通过产品销售来弥补国家下拨科研经费的不足。然而，在植物新品种保护体系不健全时，当一个研究所将新品种交给种子公司进行繁育与销售后，就相当于放弃了这个品种。种子公司可以不再去找种子公司而自己进行种子繁殖与生产，研究所则无法让种子公司支付育种时所花费的科研费用。
四个省的种子调查证实了以上讨论的内容。统计表明在被调查的84位育种科研人员中仅有5位说他们的研究所从种子公司获得了补偿； 在所调查的26个种子公司中，仅有11个种子公司在过去的15年中仅在15个品种的经营中向研究所支付了一定的费用。种子公司平均支付每个品种只26400元，仅为这些品种培育经费的一部分。
五、讨论与小结
中国的种子行业在改革的浪潮中，在市场经济的冲击下，也正潜移默化地进行着改革。政府已经开始放松对地区间贸易、地方市场与价格的控制，开始鼓励种子公司的职工获取利润、增加投资和更好地利用有限的国家财政投资。大部分种子公司的经理希望减少行政干预，取消各种行政职能，允许其将主要的精力用在种子生产和销售等商业活动上。如果政府能够建立独立的机构以执行政府的种子管理职能，如品种审定和颁发种子生产与经营许可证等，将会有利于推动中国的种子行业朝着商业化的方向迅速发展。
然而，文章的最后一部分表明如果政府欲扫平种子行业向以市场为导向的方向平稳过渡的障碍，还将面临诸多挑战，尽管正式的法律法规对种子市场的平稳过渡没有明显的不利后果，然而地方的一些规定却阻碍着种子行业变的更有效率和竞争能力。最根本的障碍也许是地方政府本身并不总是主张改革，他们仍然有责任对当地的农业生产负责。在这种情况下，种子改革或许将成为其他农业部门改革的牺牲品。
缺乏竞争能力和持续的补贴可能是种子公司艰难改革的另一根源。作物育种产权保护的弱化使得研究单位严重缺乏竞争能力。没有竞争，公司没有提高对农民服务、进行品种创新和开发节约成本技术的积极性。甚至即使地区之间的障碍取消了，政府对国有公司的高水平支持、国有公司对新产品的优先获得权以及当地的销售网络也将使新的市场参与者无法生存。进一步的改革必须同时强调两个方面：在鼓励竞争的同时保证新的企业在相同的水平上开展竞争。
种子产业化改革需要稳步前进。决策部门应把眼光放远一点，要看到需要如何改革以使得将来必然的过渡能够平稳进行并使将要引起的破坏尽可能地小，并应建立一个新的机制来满足这些需要，该机制可以随时纠正在种子市场放开过程中可能发生的不完善政策措施，以保证改革顺利进行。