我国城镇贫困化及其治理对策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,城镇论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K901 文献标识码：A
文章编号：1007 －6301 （2000）01－0064－06
我国幅员辽阔，由于各地自然资源、社会历史发展的不同，其经济发展水平存在很大差别，客观上形成了东、中、西三大地带的分异。其中以山地、丘陵为主的中、西部地带是我国贫困人口集中、贫困发生率最高的区域。重视扶贫攻坚，是我国政府的一贯立场。改革开放以来，我国的贫困问题大大缓减，全国总的贫困发生率已从1978年的60%下降到1996年的5.7%，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到1997年的5000万[1]。但与此同时， 随着城市经济体制改革的进一步深化和城市社会结构的不断分化，许多国有、集体企业不景气，大量员工下岗失业，不少企业离退休职工的退休金，甚至在岗职工的最低工资也难以保证足额支付，使得城市中新出现的贫困人口增加，城镇贫困问题日益突出。据统计，我国城镇贫困发生率从80年代中期的1%上升到1997年的4.1%。总之，城镇贫困化问题无论从广度和深度方面都在进一步加速发展，已经成为社会各界广泛关注的一个社会问题。本文在分析我国城镇贫困问题的现状及特征基础上，揭示了城镇贫困化的内在成因，并有针对性地提出一些城镇反贫困的对策。
1 我国城镇贫困化的主要特征
进入90年代，随着经济体制改革的深入，我国城市收入的不均衡程度逐步扩大，城镇居民之间的贫富分化越来越明显，其中用来反映收入分配不均程度的基尼系数逐年上升，即从80年代初期的不足0.2 上升到目前的0.3以上，城镇贫困化迅速蔓延。事实上， 贫困是一个社会历史范畴的问题，对其判断和界定是相当复杂的。不同时期、不同条件、不同地区其贫困的内涵相同，而采用不同标准得出的贫困规模也有所不同。如何有效地测度中国城镇贫困规模的程度，划分出合理的贫困线显得尤为重要。有的学者提出用人均生活费收入来衡量城镇居民贫困程度，把城镇居民的贫困线划定为人均生活费收入的1／2左右，从而实现了绝对贫困与相对贫困的统一。按此标准，城镇居民的贫困线为1168.25 元（1993）、1589.6元（1994）和1946.45元（1996）， 这样的收入只能维持当今城镇生活的最低水平，其恩格尔系数接近或高于60%，从其规模来看，相当于人均生活费收入1／2的居民，大约占城镇居民总数的10%，这与五等分法的低收入组相吻合。因而这条贫困线的划定虽然明显高于国家规定的界线，却有其合理性。1996年国家统计局公布的城镇贫困人口为1100万人，学者们的估计则大得多，但大体都在2500～3000万人之间。最新保守估计认为，1997年全国城镇贫困人口为2800万（不包括滞留城市的农村贫困人口），这是一个十分庞大的社会群体。
长期以来，我们把城镇贫困人口等同于城镇的“三无”对象，即无劳动能力、无固定收入、无法定赡养人和抚养人的城市居民。但90年代以后，城镇贫困人口的来源与构成发生了很大变化，目前“三无”人员仅约占城镇贫困人口的6%，而其主体是下岗、 失业人员与企业效益不佳的在职或离退休职工及家属，它们成为市场经济冲击下新的城市贫困群体。
1.1
国有企业职工及其离退休人员成为城镇贫困化的高发群体
我国城市的所有制形式主要有三大类，即国有制、城镇集体所有制和私营、合营、“三资”、民营等其他所有制，不同所有制职工的收入有明显差别，也可以说，不同所有制结构造成了不同的职工利益群体。
国有制职工是我国职工的主体，1978年以前，无论在政治上还是经济上，国有制职工都是“老大哥”，收入也比集体制职工多。80年代以后特别是90年代以来，其他所有制单位改革步伐加快，尤其是“三资”企业、民营企业和私营企业，职工收入提高较多，其经济地位很快超出国有制职工，这些企业大多按照现代企业制度建立，技术设备先进，经营方式灵活，经济效益普遍好于国有和集体所有制企业。改革开放以来，我国国企改革举步维艰，固定资产老化，人才流失严重，离退休人员过多造成社会负担加大，大量国有资产流失，导致在与“三资”企业、私营企业的竞争中处于劣势的地位，直接后果便是大批国有企业处于停产或半停产状态，大量的国企职工成为城镇的贫困人口。国家统计局有关贫困户的统计结果显示，目前户主在国有单位工作的贫困家庭占全部贫困家庭的53.9%，离退休人员占16.7%，在集体单位工作的贫困家庭占16.3%，三项合计为86.9%，而其中国有企业职工占相当大的份额。
1.2 城镇贫困化人口具有明显的行业性和区域性特征
受资源约束、经济发展水平和产业结构调整影响，不同行业、不同地区之间的贫困化存在着较大差异。从行业看，城镇贫困化人口主要集中在纺织、煤炭、机械、森林工业和军工业。这些行业或者是传统的劳动密集型和资金密集型产业，如纺织、化工等，或是以消耗资源为主的基础性产业，如煤炭、森工，或是计划体制下发展起来的缺乏市场竞争力的行业，如军工，即贫困化的深层次原因在于产业结构的调整和经济体制的转轨。
与行业相联系的是贫困化人口的区域性特征，国有企业集中的东北、内蒙以及落后的中西部地区，城镇贫困化程度相对集中。据国家统计局资料，1995年全国1242万城镇贫困人口中有90%以上集中在上述地区。1996年东中西部地区贫困人口占各地总人口的比重分别为3.1%、4.6%和5.6%。以东北地区为例，80年代以来， 这个资源型的老工业基地在全国的经济地位一直在下降，被称为“东北现象”，而其以煤炭、钢铁、机械、森工为主导产业的工业体系，正是上述贫困发生率集中的行业，企业经济效益滑坡，导致下岗职工比重很高，成为城镇贫困化人口的高度集中区域。
1.3 城镇贫困人口的贫困程度不断加深
改革以前的20多年间，我国城镇居民个人收入的基尼系数一直徘徊在0.16～0.18之间，在全世界几乎是最低的，也是当时平均主义、“大锅饭”体制盛行的结果。改革以来，城镇居民收入差距不断拉大，基尼系数1981～1986年为0.16～0.19，1987～1991年为0.20～0.23，1992年前后突破0.30。而据中国人民大学调查中心调查结果，1994年我国城镇居民人均收入基尼系数为0.37。收入差距的急剧扩大，使得城镇贫困居民的生活状况恶化，表现为收入低下、入不敷出，恩格尔系数高，生活陷入困境，生活质量急剧下降。统计显示，我国城镇贫困人口的人均生活费收入仅约为全国平均水平的一半。由于收入过低，城镇贫困居民消费性支出大于生活费收入，且收支倒挂额逐年增大。从消费结构看，城镇贫困居民恩格尔系数明显高于全国城镇平均水平，1995～1997年平均高出9.06%[2]。
2 城镇贫困化的原因
城镇贫困化问题由来已久。改革开放以前，以城镇“三无”对象的绝对贫困表现为主。改革开放以来，城镇贫困化加剧是在国民经济持续高速增长的背景下发生的，这不能不引起深思。城镇贫困的原因十分复杂，既有经济发展阶段、产业结构调整方面的影响，又有职工自身素质和观念方面的影响，同时更有深层次方面的体制原因。
2.1 经济结构和产业结构的调整
由前面的分析可知，城镇贫困人口主体是下岗职工和失业人员，失业率上升是导致贫困化加速的主要原因之一，而失业率的上升又主要是由于经济结构和产业结构的调整的影响。我国经济发展水平总体上是比较低的，产业结构极不合理，尤其是第三产业所占比例太低，目前仅为33%左右，与同等发展中国家相比约低7～8个百分点。随着我国产业结构的高度化，在传统的劳动密集型产业向资本和技术密集型产业转移的过程中，资本的有机构成提高，等量资本所吸纳的劳动力呈不断下降趋势。根据国际经验，在均衡化的工业化过程中，就业的主要增长部门是服务业，但服务业的发展取决于制造业对它的带动。中国制造业发展的滞后影响了服务业的发展。同时资金技术密集型产业的发展滞后是制约劳动密集型的第三产业进一步发展的主要原因，从某种程度上讲，当前就业问题实质是经济结构调整滞后。在我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，经济增长方式由注重速度的粗放外延扩大方式转向注重效益、质量的集约型内涵增长方式过程中，大批国企在建立现代企业制度、参与市场竞争过程中纷纷减员增效，使得大批城镇职工下岗。与此同时，大批国有企业又有沉重的社会负担，固定资产老化，人才流失严重，转型时期的法制建设的相对落后，使其在与“三资企业”、私营企业和乡镇企业的竞争中处于劣势，相当多的国有大中型企业效益低下，甚至大面积亏损，客观上更加重了城镇职工的贫困化。
2.2 经济发展模式和政策的影响
历史证明，经济增长是和某一时期的改革焦点的政策密切相关的。十一届三中全会以来，随着“一个中心，两个基本点”的确立，我国的经济建设取得了辉煌的成就，我国经济在长达十多年时间里GDP 以两位数高速度增长。一般来说，经济增长会促进就业的增长，但经济增长对就业的贡献随着经济发展模式的不同而不同。80年代前期，由于在政策上注重扶持民营和第三产业的发展，使就业增长率大幅度提高。但从80年代中期以后，经济发展与就业增长的脱节程度又出现了拉大的趋势。我们可以从80 年代以来我国经济就业增长弹性值的变化表明：1980 ～1990年间，全国GDP平均率为9.3，GDP的就业增长弹性值为0.323 （即GDP每增长1%，就业增长0.323）。1990～1995年间，我国GDP增长为11.9%，而GDP就业增长弹性值降为0.109。在1990～1995 年期间， 我国GDP就业增长弹性值不仅大大低于同期发展中国家， 也大大低于发达国家。这表明，我国的经济增长对就业的促进作用较低且处于不断下滑的状态。90年代经济增长趋缓，1996年国民经济由于宏观调控而成功地实现了“软着陆”。至此，过剩经济的格局基本形成，其深层次的原因是由于原来的计划扩张性经济短缺转变为市场约束性经济过剩，而过剩经济格局下制约经济增长的“瓶颈”是以需求不足为特征的供求关系失衡，有效需求带来企业开工不足和就业机会减少，同时由于竞争加剧使得部分企业破产和职工下岗不可避免，从而加剧了城镇贫困化。
2.3 经济体制改革的影响
事实上，我国城镇贫困问题是随城市经济体制改革而表现出来的，其实质是传统城市经济体制与建立社会主义市场经济体制要求之间的深刻矛盾，亦即我国传统的计划经济体制与社会主义市场经济体制之间深刻矛盾的产物。在解放初期特殊的历史条件下，我国选择了一条通过计划经济，优先发展重工业，实现工业化的社会主义建设道路，逐渐形成了以计划经济为特征，以国有、集体企事业单位为依托的城市经济体制。随着城市经济体制改革的深入，国企改制、社会福利保障、就业制度等改革的展开，以及买方市场的形成，从高就业、低收入的计划经济体制向市场配置资源、追求效益最大化的市场经济结构转轨，企业多年累积的隐性失业显性化，下岗职工的增多是必然的。长期实行的高福利、低工资的用人制度使得我国城镇职工不论在心理上还是物质上都准备不足，对贫困的抵御能力很弱。
2.4 社会保障制度改革滞后， 加剧了城镇贫困人口的贫困程度
社会保障制度是世界各国在工业化、城市化和市场经济发展过程中逐渐建立起来的社会安全制度，减缓激烈的市场竞争给失业者和贫困人口带来的冲击和痛苦，被认为是社会的安全网。当前我国正处在经济转轨时期，由于长期习惯了均等化分配格局，无法回避利益格局调整中产生的城镇贫困问题，更需要建立一个健全的社会保障制度，维护社会稳定。我国目前的社会保障制度是在计划经济时代福利制度基础上发展起来的，根本不能适应市场经济发展的要求，出现了严重的滞后和不足。以社会保险为例，养老保险刚刚建立，失业保险力度不够，医疗保险尚无改革方案，且社会保障覆盖率低，仅为总人口的34%，城镇职工也只有78%，各地最低生活保障线差异大，而且标准低，且保证执行力度不够，根本无力维持受救助人的基本生活需求。同时现阶段我国城镇福利保障并非真正意义上的社会保障，而是单位保障，且保障重点是保障在职职工较高的生活水平，而不是保障无单位失业人员的基本生活[3]。 因而远远不能满足整个社会发展的需要。
2.5 贫困职工自身的问题
城镇贫困职工除去传统意义上的“三无”人员外，其主体是四十岁左右的中年人，尤以女性为多。这批人出生于五十年代，受教育时遇上“文化大革命”，就业时正赶上“知识青年上山下乡”，文革结束后返城，时值城市经济体制改革，产业结构的调整，使得这一大批既无相应文化知识、又无专门技术经验的职工成为主要的下岗对象。而且这些职工普遍年龄偏大，文化水平低，技能单一，知识结构老化，又很难适应和满足社会上对高技术、高层次人才的需求，于是便出现了一个矛盾的局面：一方面是市场上急需的人才一直供不应求，另一方面却是大量急需工作的下岗职工不能找到合适的工作。当然还有就业制度及其下岗职工本身就业观念等方面的影响。
3 治理城镇贫困的若干对策
城镇贫困化的出现和日趋加剧，是城市经济体制改革进程中不可避免的，它不仅是一个经济问题，同时也是一个严重的社会问题。如果不能够妥善地消除城镇贫困化，会严重地影响到深化改革的进程，同时也易产生社会的不稳定因素。改革的目的是最终实现共同富裕，逐步缩小正在急剧拉大的两极分化，保障贫困人口最基本的生活需求，把失业和贫困控制在社会可承受的范围之内，才是保证国民经济持续、健康发展的基本条件。对此，学者们有多种对策、建议，从政府、企业和个人角度来进行阐述，这些对策当然有其可取之处，因为治理贫困不仅仅是贫困者自身的问题，更是政府和社会的责任。贫困的成因十分复杂，治理贫困的途径很多，然而，从我国的现状特点与问题出发，从其可行性、紧迫性的角度来考虑，应加强以下几个方面的工作。
3.1 进一步深化改革，促进国民经济长期稳定的增长
我国目前的失业是人口总量过剩型的失业，同时叠加了一个转轨型失业，因而就业形势十分严峻，这是城镇贫困化的内因。有关专家指出，我国目前正处在第三次失业高峰，实际失业率高达27.78%。 经济增长与贫困和失业是一种负相关关系，解决贫困和失业的有效办法是刺激经济快速增长，增加就业岗位，缓解贫困。只有进一步深化改革，加快经济体制改革和经济结构调整的步伐，才能保持经济长时期快速增长，为社会提供数量稳定增长的就业机会，满足人们的就业需求。在宏观经济政策方面，应该采取就业优先的战略，同时处理好通胀率和失业率的关系。可以说改革是中国最大的再就业工程，只有深化改革，才能从本质上根除贫困。
3.2 制定适合我国国情的产业政策，培育新的经济增长点
经济结构不合理是我国经济运行中面临的深层次的矛盾和问题，它不仅制约了经济增长的质量，而且也是导致大量职工下岗的重要原因。因而应进一步深化国有企业改革，同时大力发展各种形式的集体经济和非公有制经济，为吸纳更多的就业人员创造条件。90年代以来，国有和城镇集体部门对就业的吸纳能力急剧下降，1996年这两个部门的就业已降至负增长，国有部门已成为劳动力净流出部门，因此带来我国就业模式的根本性变化，由改革开放以来的国有与非国有部门的平分秋色转变为非国有部门的一支独秀。而未来就业形势是国有部门结构调整分流人员使之成为劳动净流出部门，乡镇企业资本有机构成上升吸纳劳动力的能力下降，农村不断产生剩余劳动力，机关事业单位、军队人员精简不可避免，更加大了我国的就业压力。我国的第三产业具有行业多、投资少、技术要求低、劳动密集等特点，决定了它将成为我国吸纳就业人员最多的部门。我国的新兴产业如计算机、电子信息技术、生物工程等行业虽然起步晚，力量较弱，但它们是我国未来的支柱产业和先导产业，是国民经济新的增长点，这些行业将成为吸纳劳动力就业的重要部门。通过大力发展技术密集型产业来开拓新市场，加强国内产业之间的联系，打破目前市场需求不足的制约，以此来促进和带动劳动密集型产业和第三产业的发展，进而带动总就业的增长。
3.3 完善社会保障体系，减轻企业负担
我国现行失业保险制度覆盖面窄，经费来源单一，统筹范围小，基金提取比例低且企业负担重。从全国范围来看，养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险五种保险合计，由企业缴费相当于企业工资的总额的34%，企业的社会负担相当沉重，而我国城镇职工的70%就业于国有企业，城镇贫困人口也相当大部分由国企下岗职工组成，因而城镇反贫困化最重要的一条是深化国企改革，通过提高国企效益，吸纳更多的职工就业。市场经济的发展，利益格局的调整，城镇贫困问题的凸现，都要求必须加快社会保障体系建设，以解决职工的后顾之忧。尤其应着手建立健全最低生活保障制度，变企业保障为社会保障，拓宽筹资渠道，实现社会保障资金来源多元化，建立起集中、规范的社会保障管理体制。
3.4 完善劳动力市场体系， 通过市场创新逐步实现劳动力配置的市场化
随着我国经济体制改革的逐步深入，劳动力配置方式日益市场化，劳动力市场体系初步建立。目前要不断完善劳动力市场体系，加强对下岗职工再就业前的技术培训，大力发展多层次、多形式、多类型的劳动力市场，加快劳动力市场的现代化建设。然而由于我国体制改革的不彻底和劳动制度的不完善，公开失业者和下岗职工中隐性就业比例非常高，政府安置不能完全调动失业人员和下岗职工的主动性和积极性，反而滋生一种依赖心理。而市场创新可以通过利益机制最大限度地调动每一个劳动者的积极性和创造性，其潜力巨大。个人自主、市场配置、政府促进将成为我国就业模式的发展方向。因而政府不应过多干预国有企业，逐步将职工推向市场。而作为市场主体之一的劳动者，也应转变就业观念，提高业务技能，加强政治文化素养，以提高其竞争就业的能力。从根本上讲，贫困职工的自我奋起，是解决贫困问题的有效途径。
收稿日期：1999-10；修订日期：1999-12
标签：贫困人口论文; 企业经济论文; 中国贫困标准论文; 贫困问题论文; 国有经济论文; 社会改革论文; 失业证明论文; 经济学论文;