完善我国农村宅基地使用权流转制度的法律思考，本文主要内容关键词为：宅基地论文,使用权论文,农村论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.3；D922.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461(2009)04-0039-03
一、我国农村宅基地使用权流转制度概述
农村宅基地使用权是指农村村民依法对集体所有的土地享有占有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。[1]从其性质上讲，宅基地使用权是以农民的社员身份为依托，在集体经济组织所有的土地上发生的，与成员的社员权利和利益密切联系的一项特殊的用益物权。
农村宅基地使用权流转是指农村宅基地使用权的流通、转让。鉴于我国保护土地资源、特别是保护耕地的需要，以及宅基地与农民生存的关系，我国对农村宅基地使用权流转作出了严格限制，如《土地管理法》第62条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》也规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。因此，我国目前禁止农村宅基地使用权的单独流转，但不限制在集体经济组织成员之间附随流转。实践中，在法律允许的范围内宅基地使用权也常常因地上房屋的继承、买卖、赠与、出租等，被附随转移。
二、限制农村宅基地使用权流转的现实困惑
1.流转机制不畅，土地资源浪费严重
随着我国城市化进程的不断加快，大量农村人口涌入城市，近年来农村出现了大量的闲置住宅。许多房屋年深日久无人维护，毁坏后不能再行居住，又无法出卖，许多地方出现“空心村”现象。但是在现有制度下，因地上建筑物仍存在，集体经济组织无权收回宅基地，导致大量宅基地闲置浪费。根据相关资料统计，近年来，东部发达地区有5％至10％的农民在城市里购房，约有1，500万户左右宅基地处于闲置、空巢状态[2]。同时，随着农村新增人口的增加及改善住房条件的需要，新申请宅基地的数量逐年上升。有资料显示，1980年以来我国平均每年有2％的农户自建新房，年竣工面积在4亿平方米[3]。由于农村缺乏建设规划，乱批乱建、超标准建房的现象很多，村庄外围急剧扩张，占用了大量的集体土地，甚至将原有农用地变为宅基地，侵占耕地的现象十分严重。国土资源部统计到2006年我国耕地面积已经减少到18.27亿亩，近几年几乎以每年1,300多万亩的速度递减，其中农村建设用地需求的增长是主要原因之一，这种现象明显有悖于我国保护耕地的基本国策[4]。据测算，如果实现对废弃及闲置宅基地的再利用，通过对“空心村”的治理或退宅还田措施实施，可以增加有效耕地约4,000多万亩[5]。
2.利益驱动，隐形流转频繁
在我国社会主义市场经济发展过程中，农民的市场经济意识不断提高。在城乡结合部及经济发达等房屋需求旺盛的地区，受向城镇居民出售房屋获得巨大经济利益的吸引，宅基地使用权流转的地下隐形市场悄然形成，并屡禁不止。其中最主要的流转形式是非法买卖，主要表现为：一是集体经济组织成员之间直接买卖宅基地。有些村民为了多获得宅基地，限于“一户一宅”相关法律规定，无法依法申请并获得宅基地，需求方即向其他村民购买宅基地；二是集体经济组织之间买卖宅基地。笔者在调研时发现，有些人口相对稀少、集体土地比较富余的村庄，存在着通过规划、整理出成片宅基地，将其出售给人口密集、集体土地稀缺的村庄作为宅基地等建设用地，以此为村集体创收的现象；三是城镇居民到农村购买宅基地，由于近年来城镇房价的不断攀升，城镇居民的住房需求开始转向城郊，村民便将自用住宅及宅基地出售给城镇居民或外来人员，北京通州宋庄的“画家村”并非个别现象。该等宅基地流转的共同特征是相关当事人“私下”交易，隐形流转，严重扰乱了我国的土地管理秩序，有悖于我国的相关法律规定，不可能获得法律的支持。
3.监管缺位，权属关系混乱
尽管我国在宅基地管理方面制定了一系列法律法规，对宅基地的占有、使用及审批程序等都有明确的规定，但是实践中农村宅基地使用权的监管存在着明显的缺位。调研中发现，许多村庄不遵守或者违反宅基地审核程序的问题比较普遍，村干部代替集体经济组织行使宅基地的分配权，或者不经村民大会擅自出租或者出让集体所有土地，与开发商进行房地产开发建设等情况均非个案。也正是土地管理部门监管缺位，只重形式审查、重汇报，缺乏实质实地审查，以罚代管，无形中放任了这种现象的扩大化。同时，出让房屋及宅基地使用权后，再行申请宅基地等现象也未能得到有效遏制。监管不到位为农村宅基地使用权的隐形流转打开了便利之门。另外，为规避监管，双方在宅基地转让后并不办理产权转移手续，致使权属关系混乱，也为各种纠纷的产生埋下了隐患，这对构建安定和谐的新农村将产生一定的负面影响。
三、我国农村宅基地使用权流转制度的构建
近年来，在城市近郊及一些经济发达地区，农村宅基地使用权的隐形流转已经成为不容忽视的现象，其不仅不利于我国土地资源的保护，也直接影响了我国房地产市场的健康发展。而现有法律对宅基地使用权自由流转的限制及法律规定之间的相互矛盾之处，使得实践中在处理有关宅基地使用权流转的问题上难以取舍[6]。鉴于此，有必要对我国现有制度进行反思，对农村宅基地使用权流转制度进行科学的构建，从保护农民切身利益和实现公平、平等价值理念的角度出发，建立农村宅基地使用权流转制度。
1.加快相关法律的制定和修改，完善农民宅基地使用权的权能
《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”宅基地使用权作为一项用益物权，在我国新出台的《物权法》中虽有专章规定，但内容相对简要，特别是有关其流转的问题主要还是在《土地管理法》及相关配套法规中规定。这些规定缺乏对该项权利本身的关注，多是站在管理的视角，并且制度之间也存在着相互矛盾之处，如宅基地禁止流转与地随房走之间的矛盾，一户一宅与财产继承上的冲突等。因此要保障和实现农户宅基地用益物权，必须打破现有政策和法律对农民宅基地进行流转的限制和制约，有必要对现行《土地管理法》作相应修改，或出台一部专门的有关宅基地使用权的法律法规，允许宅基地使用权在一定条件下自由流转。该允许流转的一定条件主要是指，在不改变宅基地归集体所有的性质下，继续坚持“一户一宅”的基本原则，对于因各种原因有“多宅”的农户或者只有一宅的农户只要其能证明其处分宅基地后，仍有合法的住处或者能够获得合法住处，即可以允许其将宅基地在法律规定的范围内自由流转，从而保障其收益权等权能的最终实现。
2.完善农村宅基地使用权流转的一级市场
首先，集体经济组织享有宅基地的所有权，应严格遵循“公开、公平、公正”出售宅基地使用权的原则。集体经济组织作为农村的基层组织，承担着乡村规划和建设的任务，能够有效掌握本村的土地资源状况，了解农民的住宅需求，因此，建立由集体经济组织作为出让方、申请宅基地的农民作为受让方、政府在程序上监管的宅基地一级市场的运行模式，同时通过公示等方式建立全程公开制度，以避免部分村干部暗箱操作，违规取得宅基地使用权，及大量侵占耕地等现象。
其次，有效推行宅基地使用权清查登记制度，严格落实“一户一宅”制度。对于非法取得多宅的，予以清退。同时依法划定宅基地的边界，符合标准的，核定宅基地使用权，颁发使用证。对于非法占用宅基地的，依法罚没；超标准占用宅基地的，在进行处罚的同时，严格执行按界改建。
第三，适度提高宅基地的使用费，建立耕地保护基金。在不改变宅基地的社员福利性质的前提下，按照当地土地资源的紧缺状况，有必要适度提高宅基地使用费。这样做一方面可以提高宅基地的使用成本，遏制浪费土地资源的现象，另一方面可以考虑用增加的费用建立耕地保护基金，用于鼓励耕地的开垦与保护。
3.有步骤地建立农村宅基地使用权流转的二级市场
首先，允许宅基地使用权在集体经济组织成员之间有限制的流转，实现宅基地的再利用，以适应近年来农村人口的变化。对此必须强调的是，基于我国的土地人口状况，我国是不具备宅基地完全市场化流转的条件的，但是有条件的流转将是有利于实现我国保护土地资源基本国策的一个有效途径，因此，允许流转的主体主要是集体经济组织内部成员，宅基地可以在农户之间进行流转，也可以用于农村集体企业建设，并且可以用于集体的其他规划建设，如建造道路、退宅还田等。有限制流转的主要目的在于，一方面使农民手中闲置的宅基地使用价值发挥出来，保护农民的财产权益；另一方面也是更主要的动因，则是避免对集体土地、特别是耕地的过度占用，保护我国集体土地的基本格局。
其次，在宅基地使用权流转环节开征增值税。基于缩短宅基地使用权一级市场和二级市场的价格差距，维护集体经济组织的合法权益，抑制不当交易行为的考虑，有必要对宅基地使用权在二级市场的流转中，征收一定比例的增值税，税收收入返还地方财政，专项用于耕地的保护。
第三，建立规范的宅基地使用权流转的二级市场。各地政府可以由当地的土地管理部门牵头，分区域建立宅基地使用权交易所，通过对宅基地使用权转让过程中交易主体资格的核准、宅基地使用权的变更登记、及对交易价格的调控等措施，规范宅基地使用权的依法流转。同时，与一级市场形成有效衔接，杜绝农民转让宅基地使用权后再行申请宅基地使用权等不法行为，以达成设计该制度时充分保护我国土地资源的目标。
4.加强法制教育，完善农村宅基地使用权的监管机制
面对日益严峻的土地形势，特别是耕地资源形势，节约用地、规范用地是必然的选择。加强土地法制教育，形成取得宅基地使用权的自觉守法意识和行为习惯，构建依法治地、用地的良好局面，是宅基地使用权有序流转的基本保证。
我国土地实行国家和集体所有，政府在我国土地资源管理过程中发挥着重要的作用。加强政府监管，严格执法，应当建立多渠道多环节治理、规范土地市场的有效监管体系：首先宅基地使用权取得的审批、流转的监管是政府有关部门发挥监管作用的重要途径。在现有制度下，出于保护和节约土地资源的终极目标，有必要实行政府土地管理部门在宅基地使用权审批过程中，授权乡镇土地所进行实质审查的制度，实现源头上的有效监管。目前，在有些地方推行的宅基地申请、审批公示制度，对规范土地管理秩序发挥了非常积极的效果。其次要实行政府对宅基地使用状况的巡查制度，建立公开的宅基地违法立案标准，明确执法依据。通过对宅基地使用权流转的调控，实现集体土地资源的有效配置。另外，借鉴社会监督制度，形成全方位监督氛围。最后，有必要将宅基地使用权的监管状况，纳入各级政府的岗位责任目标，通过“一票否决”，加大政府监管的责任。
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