继往开来 深化发展——关于深化上海民办中小学管理改革的几点意见，本文主要内容关键词为：继往开来论文,中小学论文,上海论文,关于深化论文,几点意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代后，与多种所有制经济的迅速发展相适应，上海市委和各级政府本着“积极支持，有序规范”的原则，促使上海基础教育办学体制改革得到进一步发展。截止到1999学年度，上海基础教育阶段已有各类民办中小学（包括一部分公立转制试验学校）170所，全市在民办中小学就读的学生数，小学阶段已达3.85%，初中阶段已达5.68%，高中阶段已达16.08%。办学体制改革对促进上海基础教育的发展和教育体制的改革发挥了巨大作用，取得了较好的社会效益。主要表现在：一定程度上缓解了教育的供需矛盾；开辟了社会资源转化为教育资源的有效渠道；促使教育管理体制与学校内部管理机制发生了很大转变。
同时，办学体制改革作为一场广泛而深刻的变革，其艰巨性和长期性正在逐步为大家所认识，民办中小学管理过程中的一些深层次矛盾和问题已经和正在暴露出来。这些矛盾主要有：
1.对办学体制改革的意义、目的认识不足
目前在一部分人中存在不少模糊认识：一曰“多余论”，认为上海公办中小学已能基本满足居民子女入学需要，社会力量办学没有必要。二曰“冲击论”，认为民办学校的兴起冲击了公办学校的发展。三曰“营利论”，认为办学体制改革为某些人打开了营利之门。四曰“产业论”，主张基础教育也是产业，并将筹集教育经费，减轻政府财政负担作为基础教育办学体制改革的主要目的。
2.办学质量与办学效益需要提高
上海的民办学校虽然有了相当的规模，但优质的民办学校还不多，总体质量还不能与名牌公立学校相比，尤其是民办高中。目前上海民办高中平均每校学生数为374人，初中平均每校学生数为415人，小学平均每校学生数为677人。平均每个年级的平行班约为2-3个。其中确有部分民办中小学规模过小，质量、效益不高，对于这些学校需要通过市场机制和必要的管理手段加以调整，优胜劣汰。
3.民办学校宏观管理体制亟待理顺与健全
上海目前的民办学校宏观管理格局是办学体制改革初期形成的，管理内容和管理方式雷同于公立学校。在民办学校数量大增，类型越来越多的情况下，现行的行政管理体制显得很不适应，民办学校行业性管理和必要的中介性服务机制还未充分发育，必须进一步理顺与健全。
4.民办学校法人管理结构没有形成
突出表现在：有的学校不设董事会，有的学校虽设董事会，但只是一个咨询性的组织，校长缺乏必要的约束和监督机制。相反，一部分企业投资举办的民办学校校董会的组成过分集中于投资方，部分还有家族化的倾向，因此当投资方的利益与学校利益发生冲突时，校董会不能正常行使权力，往往会出现不利于学校教育的决策偏差。
5.民办学校财产、财务监管体制与机制没有很好建立
突出表现在：部分民办学校产权归属不明，举办者对学校投入情况不明，支持办学的国有教育资源缺乏监管，学校积累资产被挪作他用。民办学校收费标准不合理，也带来了管理上的难度。民办学校财务监管体制、财务管理制度和审计制度不够健全，执行也不严格。部分企业投资举办的民办学校出现了转移、挪用学校资金及学生学费和代办费的情况，直接损害了学校和师生的权益。
6.民办学校管理中的法律法规建设亟待加强，对民办学校的“以法管理”“依法管理”问题亟待加强研究
目前有关民办学校的管理规则和法律法规建设相对滞后，导致对民办学校缺乏管理依据，国有教育资源的权益、学校的权益、师生的权益得不到有效保障。而在管理中如何发挥教育执法权作用，出现问题如何通过仲裁或诉讼等法律程序和手段来解决的管理需求也显得越来越迫切。
本世纪末上海民办中小学的发展已经取得了不小的成绩，社会力量参与办学已经有了相当的规模，但对21世纪基础教育的改革和更大发展来说，还仅仅处于起步阶段，因此必须进一步深化民办中小学的管理改革，为推进基础教育办学体制改革在21世纪有更大的发展奠定基础。为此我们认为：
一、应从宏观战略上确定上海民办中小学的发展目标，注重培植发展优质民办教育机构
分析上海基础教育在本世纪未10年的发展趋势，可以预见：由于本市人口出生高峰的持续回落，基础教育各阶段的生源已有大幅回落；随着政府对基础教育人口高峰负担的减轻，公办学校的教育资源和质量也有望大幅提高。在此背景下，上海的民办中小学要取得进一步发展，其定位必须从补充政府教育资源不足，满足社会入学需求的“量”的发展转向办学水平提高的“质”的突破。对于学生和家长来说，民办教育是一种选择性教育，只有质量上乘，老百姓才愿意缴费上民办学校；只有办学条件较好、竞争力较强的学校才可能不断吸引社会各界和企业的投资，吸引有支付能力的生源，减少学校投资的风险。因此民办学校应当发展成为优质的教育机构，在为上海市民服务的同时积极作好面向全国、占领全国生源市场一定份额的准备。民办学校要为上海成为全国的教育高地作出贡献。
从上海民办学校的办学现状看，存在着学校规模过小，分布过散，整体素质不高，资源配置不尽合理，教育质量良莠不齐的现象，因而使得近年来部分民办学校已经出现招生不足的情况。对此区县教育行政部门应从宏观管理角度对现有民办学校的结构与布局作出调整。调整要同教育结构的优化、升级和所有制结构的调整结合起来，并从实际出发，可以采取改组、联合、兼并、承办、合作等形式，通过资产重组和结构调整，集中力量办好有潜力的民办学校。
民办学校的调整、整顿，优胜劣汰是市场经济条件下学校发展的自然规律，在此过程中，政府不能以行政行为来代替市场行为，而只能通过行政行为来指导或调节市场行为，同时应制定政策，建立法规，以保证竞争机制的顺利形成和发展。
二、继续探索办学体制改革的多种实现形式，规范公立学校转制试验
办学体制改革不应狭隘地理解为举办民办学校，积极探索原国有教育资源提高效益的多种实现形式，无疑也是办学体制改革的重要内容之一。
由政府拿出一部分公立学校实行转制承办是上海在办学体制改革中的创举，其内涵是在学校国有教育资源产权不变或部分产权合法转移的前提下，试行转变投资体制、管理体制和运行机制，使之成为一种产权多元化的混合所有制学校，从而充分调动一些热心教育的团体和个人的积极性，增加社会投入，办好学校。在此过程中，国有教育资源成为吸引和组织更多社会资本的基础资本，所产生的实际效果是放大国有教育资源的功能，大大加强政府在民办教育中的控制力、影响力和带动力，起到稳定和提高上海民办教育总体质量的作用。
几年来的实践表明，上海推出的部分公立学校实行转制承办的改革是成功的，它所创造的“政府主管、民间承办、名校协办、公有民办”模式不仅在短期内促成了一批好学校，也为公立学校的进一步改革探索了新的途径。但在实践中出现的一些问题也须引起重视：
(1)转制学校必须切实转变管理体制与机制，克服“翻牌现象”。实践过程中有人对转制的目的意义并未真正理解，他们往往将注意力集中于筹集经费而非改革体制，形成了少数学校收费不转制的“翻牌现象”，这种状况在社会上引起了一定的思想混乱，也带来了一定的负面影响。为此笔者认为：今后公立学校转制应该由“法人带资承办”，建立政府与承办法人之间的平等责权关系，将承办者的利益与学校发展联在一起。这样可避免学校收费不转制即所谓“翻牌现象”的产生。
(2)公立学校转制选择目标应采取“末位承办制”，不应侵犯老百姓已有的教育权利。在选择什么学校实施转制试验问题上一直有不同看法，有的人认为只有把“好学校”转制才能向老百姓“物有所值”地收费。但是他们却忽略了进入“好学校”是老百姓应有的教育权利，尤其在义务教育阶段。如果把已有的“好学校”转制收费，实质是剥夺了老百姓的这部分权利，而通过改革将原本“不好”的学校迅速办成“好学校”，满足更多的老百姓进入“好学校”的要求，这才是办学体制改革所要达到的真正目标。同时对整个社会选择教育的实际承受能力要有一个客观的估计，学校转制“量”的把握必须恰当，否则很有可能造成因生源上的困难而影响学校未来的发展。
(3)应迅速建立健全对学校转制后的管理法规。转制后的公立学校已不是一般意义上的公立学校，但性质上又有别于一般民办学校，因此管理上不能简单套用公立学校或民办学校的管理规范，而应针对其特点建立相应的管理法规，保证转制改革的健康发展。
三、建立现代学校制度，形成法人治理结构
“现代学校制度”是借鉴“现代企业制度”而提出的一个概念。现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的一种有效措施，“产权清晰，权责分明，政企分开，管理科学”十六字是其内涵。借鉴现代企业制度的内涵，我们可以对现代学校制度赋予以下主要内涵：
(1)明晰产权，学校资产应按举办者投入、政府资助和学校积累分清产权归属，学校出资人按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，政府对国有教育资源兴办的学校或部分国有教育资源兴办的学校，通过出资人代表行使所有者职能。由于产权多元化有利于形成学校法人治理结构，因此要提倡发展多元投资主体的学校。
(2)政校分开，政府不干预学校日常教育活动，学校依法自主办学，政府对学校的债务不承担责任或承担有限责任，学校若使用国有教育资源，则要对国有教育资源承担保值增值责任，不得损害国家利益。
(3)实行学校法人治理结构，即学校设立校董会、监事会和校长管理层，明确各自的职责，形成各司其责、协调运转、有效制衡的学校法人治理结构。学校资产所有者对学校资产拥有最终处分权。校董会对学校的发展目标和重大问题作出决策，聘任校长，并对校长的管理业绩进行考核和评价。校长管理层在校董会授权范围内对学校运行承担责任。监事会则发挥对学校财务和董事、校长行为的监督作用。校董会和监事会都要有教职工代表参加，充分体现学校的民主参与和民主监督。
四、加强和改善学校内部管理，提高科学管理水平
(1)学校要制定学校章程、校董会章程、学校发展规划和实施规划的发展战略、策略，并根据社会需求变化适时调整。通过科学决策、民主决策，提高决策水平。学校章程、校董会章程要报教育行政主管部门通过、备案，作为教育行政部门督导、检查、仲裁的依据之一，并向全体师生员工公布。
(2)健全和完善各项规章制度，强化基础工作，彻底改变有的学校无章可循，有章不循，违章不究的现象。完善教师聘任合同制，全员竞争上岗，充分发挥教职工的积极性和创造性。
(3)狠抓管理薄弱环节，重点搞好成本管理、资金管理、质量管理。建立“学校发展基金”或有关科目，学校基金由学校董事会按章程管理，用于学校发展。学校年度办学经费由校长按章程管理，学校财务、财产管理均应按教育财务、财产管理制度办理，实行年度审计，并报教育主管部门审核备案。
(4)广泛采用现代管理技术、方法和手段，合理设置学校内部机构，实行低成本、高效率管理。
五、全面实施素质教育，形成并发展学校特色，以质量和效益求生存求发展
从上海民办教育的实际出发，全面推进素质教育首先要转变和克服那种重视智育，忽视德育、体育、美育的观念和倾向，为学生全面发展创造良好宽松的环境和条件；克服“为应试而教，为应试而学”，只重视升学的倾向，面向全体学生，努力开发每个学生的特长和潜能，使学生能生动活泼主动地发展。
不断增强学生的爱国主义、集体主义、社会主义思想，是素质教育的灵魂，民办学校在进行素质教育中要牢牢把握这个核心和灵魂。
民办学校要更多地利用办学自主权，探索课程、教学、考试、评价等方面的改革。
民办学校还要加强体育，使青少年学生具有健康的体魄和健全的心理素质。
六、转变政府职能，加强法规建设，为民办学校发展创造良好的外部环境
转变政府职能，强化法制环境，改革政校关系，是上海办学体制改革成功与否的关键之一。笔者认为改革现行管理状况，为民办学校发展创造良好的外部环境刻不容缓。
(1)在管理系统上，应迅速建立起政府指导性管理和行业自律性管理、社会化中介服务相结合的管理体系。
(2)在政府管理结构上，实行两级政府，两级管理，以区县为主。区县政府应有对本区县办学体制改革宏观规划的权利，及本区县范围内民办学校的审批权和管理权，并承担与之相应的责任。
市教育行政部门则主要通过制定政策、法规、标准，通过建立预警系统、监控系统和执法系统来执行宏观调控职能。
(3)在管理内容上，政府的主要职责是制定各类政策、法规、规章、制度和标准，制定事业发展规划和年度计划，培育和发展教育市场，学校申办审批，停办处理等事务。
对于行业来说，主要职责是组织与推进教育改革，制定行业内“游戏规则”，实施行业内的自律活动和行业内的自我服务等。
同时还要大力发展社会化中介服务，内容可包括：教育资源服务、办学资质评审、教育质量认证和办学水平评估、学校资产评估、学校财务与财产审计、教育理论的应用性研究、产品的开发与服务、教育软件与办学软件的开发和服务等。
七、建设高素质的民办学校董事、校长和教师队伍，增强学校的可持续发展能力
民办学校要实施素质教育，并在激烈的市场竞争中生存发展，必须建立高素质的管理者队伍，培育一大批优秀的教育管理专家。
要深化民办教育的人事制度改革，积极探索适应现代学校制度要求的选人用人机制，把董事会依法选择校长以及校长依法行使用人权结合起来，按照学校的特点建立对董事、校长的培养、选拔、管理、考核、监督的办法，并逐步实现制度化、规范化。
要建立管理者的激励和约束机制，要把物质奖励同精神鼓励相结合，既要使校长报酬与办学成就挂钩，又要提倡奉献精神，宣传和表彰有突出贡献者，也要保护董事、校长等管理者的合法权益。
要加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来，健全法人治理结构，发挥党内监督和教职工、家长民主监督的作用，加强对学位及管理者在资金使用、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督，实行学校领导任期经济责任审计，凡有违法违规行为使学校蒙受损失的，要依法追究当事人的责任。
民办学校教师队伍相对老化，缺乏可持续发展潜力是当前较为普遍的现象，必须迅速改变，政府有关部门应进一步在政治待遇、人事管理、业务晋级、社会福利等方面为民办教师制定政策，促使民办学校能建立起结构合理的教师队伍。民办学校管理人员和教师的工资待遇应根据上海基础教育教师平均工资水平和学校办学效益，有合理的上限与下限，既保护民办学校师生的利益，也防止学校间的不合理人才资源竞争。
八、加强党对民办学校的领导，完善学校民主管理制度
坚持党的领导，发挥民办学校中党组织的政治核心作用，是一个重大原则，任何时候都不能动摇。民办学校党组织的政治核心作用主要体现在：保证、监督党和国家的教育方针在本校的贯彻执行；参与学校重大问题决策，支持学校法人依法行使职权；领导和支持工会、共青团、少先队及家长委员会等组织依照法律和各自章程开展工作；领导学校思想政治工作和学校文化建设；加强党组织自身建设，搞好党性党风教育，发挥党支部的战斗堡垒作用和党的先锋模范作用。
民办学校应建立工会组织，建立家长委员会或以家长为基础的社区监督委员会，发挥它们在民主决策、民主管理、民主监督中的作用，实行民主评议学校领导人和校务公开制度。