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制度创新是国有企业改革的基本方略，只有树立起三个经济理念，即“税收高于利润”的国家经济理念、“价格是所有权的交换条件”的市场竞争理念和“资本收益”的市场分配理念，才能最终解决竞争性国有企业长期亏损问题。
在把中国的国有企业引向建立现代企业制度的改革征途上，当前之所以陷入了步履艰辛、进退两难的境地，其根本原因就在于这一壮举既不是旧体制的复旧（靠政府大量注入资金不能长期维持正常秩序），也不是一般意义上的管理革命（即使我们承认经济效益下降的原因在于管理不善），更不是一场简单的大规模的技术革新运动（虽然转变增长方式最终靠此一举），而是一次实实在在的制度创新。这一点，已经在1996年末召开的全国体制改革工作会议上取得了鲜明的共识。
这种局面一方面反映了计划经济体制已经走到了尽头，再一次验证了邓小平的“不改革是死路一条”的石破天惊的论断；另一方面又说明了中国的市场化进程已经获得了巨大的成功，经济效益指标终于把国有企业逼进了竞争的队伍。
我认为，国有企业要走出困境，无论在理论界，还是在实业界，尤其在决策部门都必须进一步树立三个重要的经济理念。
第一，强调“税收高于利润”的国家经济理念，以此来调整经济结构，从而确定国有经济的适用范围
应该说产权明晰是经济运行有效性的重要基础。但是，如果我们忽视了它的一般前提假设，舍去了它的具体约束条件，那么理论也就会丧失它的应有边界。所以，我们既不能认为国有制是计划经济下最好的所有制形式，更不能主张私有制是市场经济下最好的所有制形式，无论是全面国有化措施，还是全面私有化措施都被中外的社会实践所否决。可见，我们只能说，在各种不同的经济环境中，各种不同的所有制形式都有其各自的最优选择，我们的任务仅仅在于寻求在各种不同的经济环境中，什么样的产权制度安排是最有效率的。
一方面，虽然经济发展由于存在着“外部效用性”，而团队状况又存在着广泛“搭便车”和“道德风险”等问题，但是，当人们能够预测到未来收益可能还是大于上述损失的话，那么还是会选择有经济规模的集体合作制、股份制等等，除非个体能力确实可以远远战胜其它形式，否则他是决不会选择个体经济的。
另一方面，作为国家的各级政府，又不能不始终关注着充分就业、公平分配、国家安全等等。这样，为了稳定社会，也就不可能始终把企业的经济效益放在首位，公共权力的执行者们决不会把盈利当做企业的唯一目标。
这样，不仅个体经济、股份经济与市场经济会天然结盟，而且国有经济在市场经济中也必然要走向自己的适用范围。那就是私有经济、股份经济不愿干、也干不好的经济事业，就直接的投资领域而言，大体是：社会公益事业、基础设施建设、自然垄断事业、涉及到国家安全的特殊事业。可见，要在整体上搞活国有经济，当务之急是要进行缩小国有经济范围，降低某些领域的国有化程度的经济结构调整，使国有经济在近期内只在支柱产业和先导产业的骨干企业中处于独资控股地位外，随着国民金融资产的雄厚将最终退出竞争性的行业，尤其是一般加工工业（这就是说，这种“退出”既不是“全部”，也不是“立即”）。我们的政府应有“国家经济观念”，要面对全国所有形式的各种所有制，无论是国有的、集体的，还是私有的、合资的，都视为“自己的”企业，都来给自己交税。要破除歧视非国有企业的做法（据计算每10万元固定资产，非国有企业吸纳的劳动力为27.54人，而国有企业仅为2.32人）。只有当国有经济走向自己的适用范围时，也就同时既为市场经济创造了良性运行的大环境，又因掌握着能源、交通、通讯、重要原材料的经济命脉而巩固了政治权力。虽然社会的稳定向来是国家政权的奋斗目标，但是，只有深层次的结构问题解决，才会为长治久安打下基础，否则竞争性国有企业会因长期亏损而垮下去。
第二，强调“价格仅仅是所有权的交换条件”的市场竞争理念，以此来分解和重组国有资产，从而造就国有企业内部多元化产权主体
应该说，市场经济存在的充分必要的条件就是具有“不同的所有者”，市场价格不过是不同所有者之间交换的条件而已，显然在一个所有者内部是不存在等价交换的。所以说，现代市场经济的前提就是必须有产权明晰的企业，不能设想市场经济的运行规则还可能建立在计划经济的基础——大一统的国有制上。为此，要走向真实而不是模拟的市场经济，必须分解国有资产，从而造就多元化产权主体。
一方面，作为过渡措施，即使政府认为有利于社会稳定且有利可图的企业，也不必全都独资，可以实行控股、参股。政府可以通过价值形态由实物向货币的转换，出让部分股权以实现控股的主张。
另一方面，除了要明确承认与划分国有资产的国有、省有、市有、军队有的区界外，则还必须实行国有资产存量的大规模重组。通过全国范围内跨部门跨地区的无偿划拨和有偿转让等形式来进行企业的兼并、收购和破产，这也就可能形成既能作出经营决策，又能承担经营风险投资主体的新型的社会所有制形式，这类产权主体不仅具有全社会资源优化配置，优势互补的低成本扩张等符合社会化大生产的要求，而且体现了产权明晰的重要特点。当然在这里政府行为应符合市场规则，反对强制性“拉郎配”。必须看到，在竞争性行业中，有效益才能占主导地位，如宝钢、玉溪卷烟厂、长虹等国有骨干企业。
再一方面，在国有资产分解重组的同时，也就调整了产品结构、产业结构。比如现有的4000万锭纺织能力大大超过了社会需求；彩电厂开工率只占50%；冰箱厂开工率只占40%；洗衣机厂开工率只占30%，这种灾难性的投资仅使12%企业处于健康状态，有15%的企业患有重病。可见，要想均衡一二三次产业的关系，要想协调企业基础产业和加工工业的关系，必须打破行业、地区所有的界限，确立支柱产业（全国有300家企业集团销售收入占41.4%，利税占68.85%），寻求新的增长点（如房地产业），经过资产存量大规模重组，向企业集团集聚，组建专业化协作的联合舰队，以资产为纽带，形成产业链、产品链。从而既解决了“钱从哪里来”（谁来投资），又解决了“人往何处去”（冗员再就业），还可能解决“谁来结构调整”等一系列历史性难题。
第三，强调“资本收益”的市场分配理念，以此来强化对经营者的激励与约束，从而形成企业的治理机制
当把国有经济限制在社会公益事业、经济主导领域之后，当在这些领域内又组建新型社会所有制结构之后，国有经济的传统经营方式必须有一个适应市场要求的彻底改革。
在这里，我们有必要重新审视以往若干改革方略。其一，当企业资产还属于国家，政府怎么能够放弃其剩余索取权和剩余控制权呢？怎么能够改变作为出资人所具有的选择经营者，作出重大经营决策，尤其是获取资本收益这些基本职能呢？其二，当政府将始终具有“国有资产所有者”和“社会经济管理者”双重身份时，又怎么能够要求退出前者而坚持后者呢？既使对于“专司”国有资产经营部门，又怎么能够无视政府其它宏观目标而去单纯追求自身的保值增值呢？一旦这样做了，国家又用什么方法去遏止破坏环境的市场垄断呢？其三，在对国有企业的授权经营中，所谓的“委托人”和“代理人”都因同时具有多重身份而出现目标函数大体相同趋向，不存在前者追求“利润最大化”而后者只追求“福利最大化”的区别。尤其是国有企业的出资人不可能把经营者所享有的剩余控制权严格限定在保证资本收益高于银行利息范围之内，也就不存在“委托人”与“代理人”的博奕过程，不存在要根据各种成本达到均衡，因为他们说到底又都是“政府官员”。其四，在国有企业授权经营中，企业仅仅获得有限的经营权，并非独立的法人财产所有者，另一方面国家又不可能真正从无限责任转向有限责任。所以，不仅寻租行为将容易产生，而且“合谋机制”也必然形成，甚至出现了少量的“企业皇帝”。于是，以往倡导的“政资分开”、“政企分开”、“授权经营”等一般原则在改革的实践面前，都受到了严肃的挑战。为此，我们必须强调如同大小不等外、中、内圆圈式三个层次的资本收益。
第一层次：资本的社会效益。必须明确相当一批处于公益性、风险性、垄断性、基础性的国有企业具有多重目标。它们不仅要发生企业行为，还要发生社会行为，发生政府行为。这类企业产生着相当的“利润转移”的社会效益，这种社会效益就是资本的社会效益，否认了这一点也就否认了国有资本的基本功能。由于多种目标矛盾尖锐难以协调，而“体内改革”又不能从根本上奏效，所以对于这类处在大圈中的企业是决不能硬逼它们走向企业盈利的。
第二层次：资本的国民收益。如果企业以为只要靠大量贷款投入于资金技术密集型项目（石化、电子、汽车等）就会有企业效益，如果政府以为只有靠贷款，靠注入大量流动资金就可以救活企业（1995年工业企业流动资金已为负19亿，但却有1500亿库存），那就是把国有银行资本等同于国有资本了。其实我国银行的自有资本仅不足3%（国际通行8%），而居民存款1996年6月已达35000亿，机关存款10000亿，贷款大约50000亿，存贷规模相当。本来利息是资本的价格，亏损的国有企业可以不归还国有银行的贷款，但国有银行不可不支付国民的存款本息，对于处于中圈这部分国民资本，政府不能以通货膨胀为代价来牺牲国民的资本收益。
第三层次：资本的企业收益。要保证物力资本收益实质上是在寻找因信息不对称，国家不得不支付的“代理成本”最小的途径。虽然国有企业中委托与代理关系本质上只是一种特殊的责任制，但是其最佳状态也仍然是双方分享剩余。这就等于说，物力资本收益最终取决于人力资本收益。正是由于经营者的“不确定性”又难以监督其经济行为，所以，经理市场（是自下而上的选举而不是自上而下的选拔的淘汰制）、持股经营（风险共担）、年薪制（经营力价值）等一系列发达市场经济的国际惯例都应借鉴。因为无论是“激励机制”，还是“约束机制”，在市场经济中都必须有一个竞争环境与条件，一旦出现了“私有制无竞争”或者是“国家垄断”，那么，无论是“剩余索取权”还是“剩余控制权”都会更加“不确定了”。当然对于国企的约束主要依靠法律和政府与社会力量（如新加坡对国有企业亏损不补一分钱），其内部作用十分有限，这样才能对于处在内圈的经营性资本获得收益。
应当充分说明，今天国有企业的困境，正是旧体制弊端和时代性贡献双重因素形成的历史遗产。如果没有这种弊端，中国的改革开放事业就成了无的放矢；如果没有以往的贡献，今天的社会进步就失去了物质保障与社会环境。
就国有企业改革的进程来看，从1979年利润分成，到1985年的利改税，从1987年的承包制至1991年转换经营机制，直到1993年的建立现代企业制度，这里既有一个观念转变的质变时期，又有一个对既得利益集团调整的痛苦过程。必须说明，国家和国有企业的关系，既不是“父子关系”，也不是“夫妻关系”，如果借用老子的一句话，“与其已沫相濡，不如相忘于江湖”，那就是说，与其国家对国有企业进行无休止的补贴，抱在怀里，共渡难关，不如把企业放到市场经济的大江大湖中去，忘掉它们，让它们去自由游泳，自由生存。
可以说，对竞争性的国有企业长期实行亏损补贴，是由计划经济体制向市场经济体制转轨过渡时期所供给的最后一道免费的午餐，可是经济生活中，从来就没有什么真正的“免费”，所以，对此我们已经付出了沉重的代价。由于“免费的午餐”这个道理在思想市场中已经通过了严酷的生存考验，人们也就不会忘却它。显然，大幅度地减少这种现象，正是国有企业改革走向成功的重要标志。然而，天下的事从来就没有“十分完美”一说，这就是说“体制万能论”观念也在破除之列。所以，我们的思维方式也应“止于至善”，这样想，至少可以扫荡某些人的悲观心态。
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