论区域开发政策及其目标的选定，本文主要内容关键词为：标的论文,其目论文,区域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、区域开发政策的必要性
在区域开发过程中，区域不均衡发展是在任何时代，任何国家都不可避免地遇到的问题。但这种不均衡问题并不一定都成为区域开发政策的对象，只是在不均衡成为严重区域问题的时候，就成为区域开发政策的对象。区域开发政策是在区域开发理论指导下，为实现特定区域开发目标，由中央政府和地方政府制订的政策。在区域开发过程中，对区域开发政策的必要性体现在以下几个方面：
1.经济的角度。从经济的角度需要区域开发政策的情况，一般是指产生过密、过疏区域，特别是区域间劳动力供需产生不均衡的情况。对于因劳动力供应过剩，产生高失业率的区域，政府为了实现区域间劳动力供需的平衡，需要采取有关政策。另外，因过度密集或者出现集聚的非经济，出现每个企业家不能承担社会费用（social cost）的局面时，就需要政府的干预。一个区域因人口和产业的集中，在一定阶段里产生规模经济和集聚经济的优势，就能实现区域增长。但如果过密集聚，其区域增长就会逐渐减缓。这是由于公害、交通混乱、资源枯竭、技术进步的停滞及因垄断的损失等现象的存在，其损失从社会整体角度上将成为一个很重要的社会费用。企业或消费者过度密集，就会给经济活动的开展带来社会损失，并且这种损失还不能转嫁给每个人。在这种情况下，需要通过政府干预，控制过密化，实现人口与产业的分散化政策。除此以外，在落后区域的居民之中，产生一种模仿发达区域居民生活方式的欲望。在这种情况下，生产不增长，而需求大幅增加，就会出现通货膨胀，经济运行进入不稳定状态。因此，为了经济的稳定增长，就有必要采取区域开发政策，正确、有效地引导区域开发。
2.社会、政治的角度。在区域开发过程中也需要政府的有关政策。从经济的角度考虑区域开发政策的必要性，主要是从效率性（efficiency）方面考虑的；从社会的角度考虑其必要性，主要是从平衡性（equity）方面考虑的。当区域间出现很明显的收入差距及失业率差距时，就会出现居民生活福利水平的不均衡。当这种收入水平、福利水平差距扩大的现象，通过大众宣传媒介传递到落后区域居民之中，并且使之深刻认识到其差距的时候，容易产生对差距的各种不满。区域间的增长差距如果扩大到国民的社会平衡意识领域，社会、政治稳定基础就会被动摇，经济增长本身就会受到很大的影响。在这种情况下，政府从社会的平衡性及政治的稳定性角度，有必要实行有关区域开发政策。
3.地理的角度。区域间的不均衡，特别是由于区域间的过密、过疏，就会导致国土空间上不均衡的开发状态（pattern），当人口与产业过度集中在少数特定区域时，单靠市场经济的自然规律本身力量很难实现分散化。在国土空间上产业和人口的不均衡分布状态，从资源的有效利用角度上看是很不合理的。当出现区域所拥有的资源潜力与人口及产业相吻合的分布状态时，资源利用被认为是最有效的。过密、过疏的分布状态，就意味着资源的过度利用。因此，为了资源的均衡利用，实现国土空间的均衡开发，需要国家有关的区域开发政策。
二、区域开发政策目标
区域开发政策目标是为了消除区域间的经济不均衡，促进区域经济协调发展，有效地组织空间结构而确定的。虽然各国的区域开发政策目标都不同，但如果发展阶段类似，所要解决的区域问题的性质相似，区域开发政策目标就包括以下几个共性的方面：
1.消除区域的失业。消除区域失业的目标是通过闲置生产要素的充分利用，促进国家经济的增长来实现的。这是欧洲发达国家在发展初期阶段所确定的区域开发政策目标。到1950年为止，英、法、荷兰等西欧发达国家，以失业率为基准来确定区域问题程度，区域的失业问题成了区域政策的中心课题。在经济上繁荣的区域，由于产业结构问题，逐步成为停滞区域或落后区域，并出现高失业率的问题。对于这种区域的开发，要选定利用补助金或者政府支援来解决区域贫困为目标的区域开发政策。但是从60年代开始，很多国家把区域开发理解为国家经济增长的一种手段，认为消除失业是使国家经济增长达到极大化的最佳经济方案。并认为，单纯靠补助金的提供，解决区域的失业和贫困问题，还不如选定对落后区域或停滞区域的开发政策，通过对这些区域的开发，达到进一步提高国家经济增长率的目标。
2.消除区域间的收入差距。由于区域的资源赋存和集聚经济或外部经济效果的影响以及产业结构的差异等原因，区域间形成不均衡经济增长，并出现区域间收入差距扩大的现象。为了消除这一现象，在区域开发过程中必须选定以消除区域间收入差距为目标的区域开发政策。这种政策必须要注重经济角度上的可行性及社会角度上的可行性。
3.通过人口和产业的均衡配置，改善国土空间结构。区域间的不均衡不单纯是指区域间收入的差距。随着经济的发展，与其相应的各种形态的空间组织相继出现，特别是在迅速实行产业化、城市化的情况下，出现所谓过密区域与过疏区域。即产业和城市人口在国土空间上不是合理分布，而是集中在几个大城市里，出现定居状态的不均衡。经济活动和定居状态相互依存，投资布局与之相应的定居状态对经济增长速度、生产效率、收入分配、经济空间的统一水平等方面，产生很大的影响。因此，区域开发政策应以产业和人口的均衡配置作为重要的目标。
4.实现区域间居民生活福利水平的均等化。这个目标虽然与区域间收入差距问题密切相关，但它包括社会开发的内容。在所谓接近基本需要（basic needs）方式的开发这一点上看，不管人居住在什么区域，必须要满足人类生活所必需的医疗、住宅、上下水道、教育等最基本要求。但如果这些基础需要的满足程度，在区域间存在很大差异的话，就会成为社会政策所关心的大事，并且成为区域开放政策的对象。弗里德曼（J·Friedmann）认为，在发展中国家，区域开发政策目标包括实现国家空间经济的完全统一，控制国民经济体制的膨胀，保证生活水平的最低标准等三个内容，其中空间统一化（spatialintegration）是最基本的目标。一般在产业化初期，为了促进经济发展，工业化和空间经济的统一及国内市场的扩大成为重要的目标。但是在工业化达到一定程度的中等发达国家里，缩小因区域间人口及产业的分极分布状态而逐渐扩大的区域间收入差距，实现均衡发展，成为区域开发政策的重要目标。
三、区域开发政策目标选定中的焦点
在区域开发过程中，如果一个区域的人口和产业过度集中，其集聚度继续提高，在区域开发政策上要选定控制其区域增长的目标；相反，当开发非常落后的区域时，要选定促进区域增长的目标。在选定区域开发政策目标时，经常出现三个焦点，即如何处理好人口移动与产业转移，集中投资与分散投资，效率性与平衡性的关系。这三个焦点直接影响着区域开发政策的基本方向，也影响着区域开发的总体效益，因此，必须合理解决三个焦点的关系问题。
1.人口移动与产业转移。在区域的开发过程中解决就业问题有两种办法，即一种是通过产业的布局，创造就业机会的办法，另一种是引导区域的失业者向具有就业机会的另一个区域移动的办法。这两种办法中到底选择哪一种，取决于费用与收益之比率及人口、产业的移动方向。
在处理好人口移动与产业转移两者关系时，首先要考虑好把人口向具有就业机会的区域移动的情况。在人口过剩，没有实现充分就业的区域里，引导人口向具有就业机会的区域移动，这有可能达到区域均衡发展的目的。但这种政策的实施包含了两种可能出现的问题。一是如果具有就业机会的区域因移动人口的素质问题，解决不了就业，那么这种政策是非效率性的；二是如果劳动力从没有实现充分就业的区域中过量流出的话，就会造成该区域购买力急剧下降，就业人数急减，产业配置的潜在可能性变小，影响今后的进一步开发。其次要考虑好向劳动力充足的区域转移产业的情况。向劳动力充足的区域转移产业，并提供就业机会的政策是一种向各区域进行分散投资的政策。在这种情况下，投资的分配浊不是由区域开发潜力所决定，而是由区域平衡发展性所决定。这种政策能够向拥有剩余劳动力的区域提供就业机会。在已经发展的区域里，通过控制新设或增设工场，或采取课征过密税等办法，可以有效地实施产业转移政策。
2.集中投资与分散投资。一般情况下，在资源不足，开发潜力很小的区域里，进行集中投资，开发中心地，然后把开发的波及效果向周边地区分散的方式是最有效的。但是在开发潜力很大，资源也丰富的区域里，如果存在严重的不均衡，应进行分散投资，采取同时开发各个地点的方式是最有效的。
主张集中投资的观点认为，应把资金集中投入到能够以较低的费用形成规模经济效应和集聚经济效应的增长极点（growthcenters）上。其理由是，如果对增长极点进行集中投资，可以提高极点与周边地区间的联结度，这样，增长可以刺激波及，通过扩散效应波及到周边地区。
主张分散投资的观点认为，从增长中心地产生的增长波及力，一般来讲非常微弱，并且靠波及效果开发周边落后地区，也需要很长的时间。如果落后区域居民的不满情绪达到高潮，增长中心地和落后区域间的经济不均衡就会导致社会、政治的不稳定。因此，单靠集中投资达不到区域开发的预期目的。
3.效率性与平衡性。经济的效率性与社会的平衡性是具有相互矛盾的特性，所以很多决策者经常谈论这个问题。即，如果区域收入差距得到缩小，那么经济增长率降低到多少的问题；如果对某一特定区域进行集中投资，那么国家整体的经济效率能够提高多少的问题。在国家经济增长的效率性与区域间的平衡性这两者中，如果选择其中的任何一种，另外一种的牺牲程度到底有多大？很多国家对这一问题进行多方面的研究，其结论也是多种多样的。根据日本经济企画厅（Japan Economic Planning Agency）的研究，随着工业资本的分散，区域间的收入差距逐渐缩小。即，随着工业资本的分散，表示区域间差距的变异系数（coefficient of variation）由0.212减小到0.145，而GNP减少4.1%。相反，随着工业资本的集中，GNP每年增长1%，而区域差距扩大0.229。这一研究得出的是效率性与平衡性相互矛盾的结论。但是，根据英国、法国关于区域政策的研究结果表明，区域的均衡开发能增加GNP。特别是法国区域政策影响的分析结果表明，从巴黎地区向其它区域分散制造业，其结果实现了低的通货膨胀率、高的增长率、低的失业率、公共财政的改善及国际收支的改善，国家的效率性（national efficiency）明显提高，而且对区域间的平衡性（interregional equity）也带来好的影响。因此，缩小区域差距的平衡政策成为促进国家发展，提高经济效率的政策。
之所以得出这些相反的结论，其原因在于研究人员所采用的分析模型的理论前提具有相当大的差距。因为增长与平衡之间存在各种不同的结合，所以不应把两者对立起来，要把区域均衡开发理解为不仅在社会、政治方面，而且在经济效率性和经济稳定性方面也具有积极作用这一点，应把两个目标结合起来。
综上所述，关于区域开发政策及其目标选定的理论，对区域经济协调发展的实践起着重要的指导作用。目前，我国在区域经济发展中特别强调区域经济协调发展问题。因此，在区域科学理论研究中，有必要对区域开发政策及其目标选定问题，进行深入的探讨，从而要进一步努力探索适合我国实际情况的区域开发理论，为我国区域经济协调发展做出贡献。