克林顿政府的竞争政策，本文主要内容关键词为：克林顿论文,竞争论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年8月10日，美国司法部负责反托拉斯法的新任助理部长安妮·宾加曼，在纽约美国律师协会发表首次公开讲话时，描述了她对美国未来岁月中实施竞争政策的想法。同样，她的助手黛安·伍德不久前也明确谈到了新政府反托拉斯法涉及的范围。
作者要附带指出，这种发展固然是布什政府司法部助理部长、杰出的律师詹姆斯·F·里尔行动的继续，但宾加曼夫人和伍德夫人所阐明的方针仍突出表明与里根时期以来共和党政府在反托拉斯法方面所遵循的原则实行了决裂。关于黛安·伍德，作者要明确指出，她在1985-1987年曾任美国司法部顾问，当时她因“拒见里根政府那些想要缩小反托拉斯政策实施范围的负责人，而轰动一时”。
这就提供了总结美国反托拉斯法演变的大好机会。对美国反托拉斯法20多年来采取的措施，在大西洋彼岸①有时过于强调，而且往往分析不当，因为对其经验教训的了解过于仓促，也不全面。人们尤其可以指责欧洲对美国反托拉斯政策的了解缺乏综合观点：因为，应当看到，它是整个经济政策的一个组成部分，从方针上说，是在独立于行政当局的司法机构或裁判机构监督下与其他经济政策手段协调一致的，而且为特定的经济目标服务，也就是说，维护供求两方面自由进入市场，使最佳效率成为可能。100多年来的美国反托拉斯法对大多数发达国家实施竞争法有决定性的影响，因此具体了解其演变情况就显得更加重要。
在涉及克林顿政府成员宣布的变化之前，应当简要地回顾一下美国竞争法的结构，着重指出反托拉斯政策是美国经济政策长期的支柱，这也同样可以说明其结构。
美国竞争政策的法律依据
联邦政府的竞争法或“反托拉斯法”
对外国观察家来说，美国的法律制度是复杂的。可以说，从制度看，现在确定美国反托拉斯政策的有五个决定性因素。
有两套不同的法律：
——一套是联邦级的；
——另一套是州级的。
在联邦一级，竞争法或“反托拉斯”法由国会表决通过和修订，案件由联邦法院听审，在某些情况下由一个拥有近乎裁判权的独立的联邦机构（联邦贸易委员会）在12个联邦上诉法院以及负责联邦巡回审判的上诉法院监督下听审。此外，在州一级，地方性法规由地方议会表决通过，案件由地方法院评议审判，可以向地方上级法院乃至联邦法院上诉。
应当着重指出，与欧洲的制度一样（欧共体和成员国的法律制度和机构重迭），主管机构很多：除前述机构外，还有最高法院、几百名联邦县法官和几百名州法官。由此可见，对联邦法规或地方法官的解释有重大意义！一般说来，联邦上诉法院服从最高法院的裁决，但最高法院作出裁决的依据往往更加广泛；联邦县法院一般也服从巡回上诉法院的裁判，州法院在联邦有前例的情况下，则倾向于服从联邦的前例，但在某些问题（如倒填日期的做法或强制实行的价格）上可能长期存在争论：从说明克林顿政府新竞争政策的角度说，机构重迭是一个特别重要的问题。
反托拉斯的程序是多种多样的：许多有关的陪审团必须经常解决由联邦和地方检察官或一心谋求获得更多这种情况下，法官们必须经常解决一些很难解决的经济问题，如适当市场的定义、反竞争的意向、行使“市场权力”（即确定超竞争价格能力）的愿望等……这有助于在程序范围内使提任顾问的经济学家占有越来越重要的地位。此外，在过去的25年里，（经验的和理论的）经济分析起了越来越大的作用，尽管这一趋势现在必然要向经验主义方面倾斜。
应当重视行政权的一个主要组成部分：联邦司法部反托拉斯司。该司由在华盛顿拥有很大行政机构的助理司法部长领导，必要时由联邦调查局的一些单位协助，另辖有六个在联邦法规范围内对若干州享有裁判权的地区处。
最后，应当强调克林顿时期仍未受到注意的一项重大改革，即加强国会在反托拉斯政策方面的活动的改革。参议院司法委员会成立反托拉斯、垄断和商法“小组委员会”已有多年。小组委员会主席由民主党中主张国家在反托拉斯法方面大力进行干预的人士之一、俄亥俄州的霍华德·梅岑鲍姆先生担任。不久前，由于议会三次听取有关TCI—贝尔大西洋公司集中案件和QVC公司购买派拉蒙公司意图的陈述，他还在程序方面起了意外的作用。那时，梅岑鲍姆先生特别强调，如果行政当局对通讯技术领域主要企业采取宽容态度，“国会是不会无所作为的”。
适用于竞争的联邦主要法律
普遍适用的构成美国联邦竞争法的主要法律，是谢尔曼反托拉斯法、克莱顿法、联邦贸易委员会和鲁宾逊·帕特曼法。
谢尔曼法 1890年通过的这项在美国近乎宪法的法律，规定了20世纪在发达世界得到普及的竞争政策的目标。1958年（罗马条约生效时），最高法院的布莱克法官将其意义概括如下：
“谢尔曼法是作为详尽的经济自由宪章制订出来的，旨在维护作为贸易准则的不受约束的自由竞争。它基于如下基本原则：竞争力量不受限制的相互影响，在创造保证我国民主、政治和社会制度得到保护的环境的同时，使最终分配我们的经济收入、最低价格、最高质量和最大物质进步成为可能。”
罗马条约第85条和第86条所效法的这项法律，一方面禁止串通一气，另一方面禁止垄断或垄断企图：起初，这与欧洲滥用支配地位的定义略有不同，但现在则几乎完全是同义词。
1914年的克莱顿法 这项法律很重要，尤其是因为它规定要对集中实行管制；应当指出，在欧洲，欧共体到1989年才实行这种管制，但德法两国的法律分别从1957年和1977年起就已有规定。不过，克莱顿法还禁止三类具有限制性的竞争行为：
实行歧视性的价格，除非这种做法出于对付竞争的需要或反映了成本（参阅下面谈到的鲁宾逊·帕特曼法）；
——约束性合同和排他性供应条款（除非能够有利于竞争）；
——可能产生反竞争影响的交叉兼职董事会。
1914年的联邦贸易委员会 这项法律禁止“不公平竞争”的做法，并规定由联邦贸易委员会负责采用具有刑罚性质的行政手段，对直接损害竞争者或体现“恶意、舞弊或压制”的一切做法进行追究。还应着重指出，联邦贸易委员会的顾问（总共五人）不得有三人同属一个政党，这也反映出在反托拉斯法和反托拉斯经济分析方面关心兼顾各个主要派别。
1936年的鲁宾逊·帕特曼法 这项法律事实上是克莱顿法的补充，而奇怪的是，某些评论家却往往认为它已被废除，但实际情况并非如此。
鲁宾逊·帕特曼法禁止竞争者之间在价格、服务或进入贸易等方面实行歧视，特别是在贸易领域。即使这项法律有时引起争论而且受到了经济学界某些理论家的严厉批评，人们也仍然为之进行辩护，因为它使歧视性做法的受害方可以起诉，要求三倍损害赔偿。例如，小零售商们可以集体对生产厂商起诉，控告他们实行对超大型商店有利的歧视性做法。
克林顿政府新的竞争政策
在竞争政策方面，如同在一般的经济政策方面一样，克林顿政府在其任期的第一年，就采取了使人可以相当明确地识别新班子意图的一系列行动。这种方针已由最高法院的好些判例所证实。
特别是在理论上，应当从这种变化中看到明显恢复实施竞争政策的各种手段，以及美国一百多年来在诉讼方面实施竞争政策的历史所提供的种种情况。安妮·宾加曼还强调说，“经济学和反托拉斯分析都不是精确的科学。而且，尽管25年来在理论上取得了如此重大的进展，但也必须记住，实施竞争政策仍然要首先以见到的事实为依据，实际上也应该如此”。
这特别表明，对里根年代一些保守派（如博克法官）和经济学家（如威廉·鲍莫尔）从理论上分析芝加哥学派时所表现出来的过火之处，重要的反应就是想要恢复经验主义，尽管这些保守派和经济学家从理论上发挥了他们对微观经济分析的看法，为使反托拉斯分析成为经济学的一个真正分支作出了很大贡献。不过，不应当只见理论之树，而不见事实和实际行为之林。
理论上的启示：哈佛管理学派
宾加曼夫人（以前是长期专攻反托拉斯法的律师）的第一个行动，就是肯定地表示，她打算恢复竞争政策在完全以追求卡特尔化默契为主的里根年代失去了的全部活力。就竞争政策而言，里根时期甚至标志着这一政策相对说来已被束之高阁，直至詹姆斯·里尔1989年出任司法部助理部长。乔治敦大学罗伯特·皮托夫斯基教授认为，那是“过去五十年来最宽容的反托拉斯政策”。
安妮·宾加曼接受了布莱克法官在60年代提出的重要观点。她认为，因此，尤其重要的是，要指出竞争政策对维护社会高度自由非常重要，从而毫不含糊地与“自由主义的”（从美国干预和进步的意义上说）经济学派恢复了关系：“竞争政策在价格、产品、质量和多样性方面给美国消费者以很大好处。生产者也得到了好处，即使不是在所有的情况下都感到高兴；这些好处是经济竞争的气氛刺激了革新和效率的结果。竞争政策有助于维护经济上的机遇，而经济上的机遇则是天天吸引人们的美国自由的重要组成部分”（1993年8月10日在纽约美国律师协会的讲话）。
因此，在经济哲学方面，宾加曼夫人非常明确地与芝加哥学派十年来在美国竞争法方面强制推行的理论建设划清了界线。引伸起来，这种变化反过来必然会对欧洲的竞争法产生影响，因为近年来欧洲的竞争法终于接受了极端自由主义的理论基础。
由此可见，宾加曼夫人的首次讲话让人从经济哲学角度预计到在以下两点上会出现明显的变化：
——芝加哥学派的极端自由主义者强调，集中于市场（通过纵向和／或横向一体化，而且无论是外在化或内在化）本质上是好事，推行竞争的当局应当始终采取积极（“宽容”）的态度。延伸起来，私人垄断可以在经济上被视为合理，而反竞争做法的期限却无关紧要（因为任何协议或支配地位到期必然化为乌有）；
——作为上述看法的补充，极端自由主义者肯定地说，生产者和销售者之间的纵向限制本质上是有好处的，因为这种限制可以促进品牌之间的竞争，从而有利于消费者，使他们提高了选择能力。这些理论家认为，因此在大多数情况下，这种纵向的限制不应当遭到推行竞争的当局的反对。
应当着重指出，关于竞争法的极端自由主义的观点，它的两个支柱完全是通过行政司法途径，而不是通过立法途径——在有时过分重视行政机构以及律师或某些方面（特别是日本公司）的经济顾问的经济分析的基础上——建立起来的。但是，美国很多联邦法院一直反对将这类观点纳入它们对法律的解释。同样，正如安妮·宾加曼所强调的，国会也一直拒绝修改作为竞争法基础的法律，特别是涉及纵向限制，下面还要谈到这一点。
恢复美国竞争法的依据
因此，美国司法部新任助理部长认为，国会或最高法院表示的意愿应再次高于里根政府、律师和经济学家提出的理论模型。她说：“我们在法律上的立场将像最高法院的裁决所说明的那样，以国会在立法史上用法律语言表述的意愿为依据。”
宾加曼夫人还明确表示，她希望看到对竞争法享受豁免的事例减少：“在某些时期，有些经济部门对竞争法享受了豁免，但它们的经济效益并不高。相反，在国会取消或限制对反托拉斯法的豁免时，消费者的福利实际上却得到了提高。”宾加曼夫人指出，事实上，倒不如要求对反托拉斯法作出巧妙的（即非教条的）解释，因为反托拉斯法“是用相当广义的语言起草的，足以按照人们的愿望加以灵活应用，以便在多种多样的情况下推动竞争”。
这番话明确宣告要恢复谢尔曼反托拉斯法关于滥用经济垄断或企图垄断经济的第二节（罗马条约第86条和法国竞争法令第8条均脱胎于此，而芝加哥学派的理论家们却强烈地提出了异议，最近几年甚至成功地使之遭到废弃）。特别是，由此可以推断出，新政府将特别注意外国大集团首先是日本人倒填日期的做法。这也是黛安·伍德以及克林顿总统经济顾问委员会主席劳拉·丹德列亚·泰森所强调的。
但是，更重要的是，重新肯定近乎宪法的经济自由原则，所涉及的是在美国领土上经营的全部企业。
废除1985年政府关于纵向限制的“指导方针”
关于新政府理论上的变化，最具象征意义的表现大概就是废除司法部反托拉斯司极端自由主义的经济学家1985年制订的关于纵向限制的“指导方针”。宾加曼夫人借此机会指出，“在公布‘指定方针’的当年，国会曾表明了它的‘意见’：
关于纵向限制的‘指导方针’不是对联邦反托拉斯法或立法机构意图的适当解释；
关于纵向限制的‘指导方针’不应有作为法律或能够约束法院的任何涵义；
关于纵向限制的‘指导方针’应由司法部长废除。同年，全国司法部长协会以通过‘可供选择的指导方针’表达它对上述‘指导方针’的‘不满’”。以这种意见表示希望恢复实施议员们表决通过的法律的，乃是政府的一位成员。
但是，安妮·宾加曼强调，废除“指导方针”不仅符合国会的愿望，而且符合如下的实际情况：“‘指导方针’在损害事实分析的情况下，把（经济）理论提到了不适当的高度，而且反映了对判例法②的继续抵制，而在历史的这个转折关头，这种抵制是不适当的”。
从根本上说，“指导方针”只在涉及品牌间竞争的情况下才关心如何对待纵向限制，而且认为，在品牌间竞争的情况下，纵向限制对竞争的威胁很小，甚至有助于促进会逐渐产生效率的各种不同的生产水平和销售实现某种形式的一体化。从技术上说，新任助理司法部长就方法提出的异议，在于“指导方针”“以如下原则为依据：对销售者有影响的纵向限制，通常旨在增加生产者的产出（或销售）。但是，事实上，‘指导方针’却造成了一种旨在使最招致损害的品牌间限制合法化的‘双重屏障’过程。我这么说并不意味着司法部迄今采用的分析方法毫无可取之处……不过，在我看来，‘指导方针’的理论基础过于广泛”。特别是，“这些‘指导方针’看来过份轻视品牌间纵向限制的反竞争潜力，过份重视这类限制提高效率的潜力，而且事先就得出了一种必然导致基本上全面放弃在竞争问题上采取任何监督行动的结论”。
重视经济活动的世界性
这一点对了解克林顿的反托拉斯政策非常重要，因为克林顿的反托拉斯政策在许多方面接受了担任白宫顾问的那些波士顿实业家提出的方法。特别是，这个政策消除了一部分波士顿理论家的敌对态度；他们脱离哈佛派后，另组麻省理工学院派，在工业观点方面原来实质上是全面否定美国竞争政策的，例如其中的莱斯特·瑟洛，不久前仍持否定态度。他特别批评芝哥学派“可争论派”理论家所主张的反托拉斯的两个支柱：
——一方面，重视贸易的世界性，在美国禁止工业与商业结合，而在美国以外的国家，工业与商业是可以结合的：“1990年3月，世界上两个最重要的实业集团（日本的三菱和德国的奔驰—德意志银行）在新加坡举行秘密会议，在那里就世界范围的结合进行商谈。其他问题中，有一个问题是双方都想增加自己在民用飞机生产方面的市场份额。按照美国的观点，与这次新加坡会议有关的一切行动，从刑事上说，都是非法的，既违反了反托拉斯法，又违反了银行法。在美国，银行不得拥有工业企业，企业也绝对不可以秘密串通一气，制订共同战略。采取这类行动的人要遭到长期监禁；
——反托拉斯法应该促使生产能力最强者占领市场，芝加哥学派所鼓吹的对私人垄断宽容应该遭到谴责：“应该做的，不仅仅是解除管制或对反托拉斯法进行一些无关紧要的修改。对有关金融和工业的整个规章制度，应该重新审查，以便最大利润和最高收入归于提高生产率和产量者，而不是归于玩弄金融资产者……在重新制订反托拉斯法和银行法时，应允许存在于日本的那类将供货商和顾客联系起来的纵向联合集团存在。必须加以禁止的，是过去J·P·莫根组织的大多数钢铁工业集中于唯一一家企业的工业垄断集团。这样的企业导致垄断，而以前的集团则导致进一步竞争。”
对此，黛安·伍德不久前宣称，如果日本或欧洲联盟国家的负责人不重新审查使美国企业进入外国市场的条件遭到扭曲的做法，“美国将替他们重新审查：他们应该明白，从某一点开始，球就在我们手中”。好些部门都涉及在内：“根据工业界的消息，伍德和她的上司、负责反托拉斯法的助理司法部长安妮·宾加曼，已经就美国汽车、玻璃和钢铁厂商的控诉提出了调查程序。例如，美国玻璃厂商强调，日本三家企业垄断商品供应，禁止受它们控制的销售商出售进口玻璃，从而把美国玻璃厂商排斥在45亿美元的市场之外。因此，自第二次世界大战结束后，这三家企业就一直保持市场份额不变：旭玻璃公司为50%，日本平板玻璃公司为30%，中央玻璃公司为20%”。③这种说法与劳拉·丹德列亚·泰森在其最新著作中所作的判断大致相符。她在这部著作中尤其分析了某些企业特别是日本企业倒填日期的战略，以及通过她在加入克林顿政府之前制订的行动计划制止这类战略的办法。在日本销售平板玻璃的问题表明这种观点与新政府的做法密切相关，因此成为1993年12月16日美日两国在东京对抗相当激烈的原因：“为了缓和局势，美国代表团要求日本公平贸易委员会（负责竞争事务的日本当局）对这一部门进行审查，”因为“三家玻璃厂商缔结排他性贸易协定，使他们得以实行控制，从而使外国企业难以通过竞争进入”。特别要审查的是“三家日本厂商”在他们专属网络中“使用的鼓励销售回扣制”。④
在由最高法院1993年关于保险部门的判例⑤予以补充的这种理论基础上，黛安·伍德很可能是在美国出口商受到影响的情况下首先采用反托拉斯程序的人：“她目前正在改写在里根时期撰写的关于在国际上应用竞争政策的‘指导方针’。她主张唯意志主义的动议权，包括对纵向限制（如对生产者强制规定的零售价格的纵向限制）起诉。”⑥所以，在这方面，应当着重指出，在具备客观现实条件时，强制规定价格的制度，像在滥用支配地位的情况下发展起来的战略一样，特别应当受到追究和起诉。
因此，总括起来，可以认为，克林顿时期的竞争政策肯定要与在1992年终结的共和党时期的竞争政策形成对照：共和党人保罗·克雷格·罗伯茨从1994年1月起就用特别激烈的语言指责以实行歧视为由对肖穆特(Shawmut)抵押公司科以100万美元罚金的美国司法部、联邦贸易委员会和联邦储备银行，把罚金称之为地地道道的“对联邦当局有利的酬金和榨取公共基金”，目的在于平息民主党“左翼的批评”。言辞的激烈程度表明，在反托拉斯政策方面，民主党观点和共和党观点差别之大出乎人们意外。
（继周摘译自法国《经济问题》周刊1994年7月第2383期，原载法国《竞争与消费评论》1994年3-4月第78期）
注释：
①指欧洲。——译者
②指以判例为根据的法律——译者
③美国《商业周刊》，1993年12月13日。
④“美日两国代表团在平板玻璃销售问题上的争论”，《反托拉斯和贸易法规报告》，华盛顿，1993年12月23日。
⑤指关于哈特福特火灾公司案件的判例。这一判例明确说明域外应用美国法律的方式，以及这一方式与欧洲法院采用的方式非常相似。
⑥美国《商业周刊》，1993年12月13日。
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