中国环境税改革路径选择：基于环境税双重红利的视角，本文主要内容关键词为：环境论文,红利论文,中国论文,视角论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.424 [文献标识码]A [文章编号]1004-9339(2013)05-0084-06
30多年的改革开放，我们利用后发优势，用几十年的时间走过了发达国家几百年的历程，使中国经济总量居于世界第二，但也为此付出了沉重的环境代价。以能源为例，30多年的发展，我国GDP年均增长9.8%，能源消费年均增长5.6%。2000-2009年我国单位GDP能耗约是美国的4倍，是日本、法国、德国的6倍，是印度的1.3倍，单位GDP能耗较大。为了更好地推动中国经济的发展，党的十八大报告提出，“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入到经济社会发展评价体系中，依靠制度建设来切实保护生态环境。因此，利用环境税收来调节产业经济结构、转变发展方式，以实现环境改善和经济增长的双重效应，成为政府和学术界关注的重大问题。
一、环境税的双重红利：基于已有文献的分析
环境税的双重红利效应也称为双赢效应，一方面，征收环境税可以通过约束企业负向外部行为减少环境污染，改善环境质量，实现绿色红利；另一方面，通过矫正当前税收对资本和劳动的扭曲，实现就业复苏和经济增长，创造蓝色红利(以往文献中也称之为倍加红利)。
环境税最早源于庇古(1932)对马歇尔外部性的改进。[1]针对马歇尔工业组织的外部经济和内部经济，庇古提出了正向外部性(外部经济)和负向外部性(外部不经济)；为了消除或内化企业环境污染的负向外部性，庇古认为通过征收环境税可以平衡经济主体的私人成本和社会成本，从而解决私人最优条件下社会非最优的问题。基于这样的思想，环境税作为一种市场管制工具用以治理环境问题、分配环境资源备受青睐。但是对于开征环境税给宏观经济带来的影响，学术界则观点不一，环境税的双重红利能否实现也一直成为争论的焦点。
环境税双重红利的萌芽出现在Tullock(1967)关于水资源污染问题的研究上。[2]他认为实现环境税对以收入为动机的财政税种的替代，可以在改善水域污染的同时避免税收对经济的扭曲，一方面减轻微观主体的额外负担，另一方面实现宏观经济的额外收益。环境税双重红利的正式定义是Pearce(1991)在研究碳税的效率价值时提出来的[3]，他认为碳税的征收可以带来双重红利，其一是基于环境改善的环境目标红利，其二是基于碳税对扭曲性税种替代的非环境目标红利。关于非环境目标红利的碳税用于替代和减免现有所得税和资本税的效率，Pearce认为这一税收转移可能以零福利成本或负福利成本获得环境收益，从而实现双重红利。
基于这样的思想，随后的研究中更加突出对环境税双重红利效应的实证研究。对于环境税的绿色红利，在西方国家的环境税改革实践中已经得到证实；但是对于环境税的蓝色红利，考虑到西方各国经济发展水平的异同、税种替代的差异以及税率的波动性，蓝色红利又进一步衍生为弱红利和强红利(Goulder，1995；Bovenberg，1999)。[4-5]从总体上看，环境税的蓝色红利是动态有效的。以美国开征碳税为例，以碳税收入替代等量的劳动所得税可以增加6.3亿美元至30亿美元的社会净福利；若用于替代企业所得税，则福利提升更可以高达10亿美元至48.7亿美元(Terkla，1984)。[6]
在环境税蓝色红利的定量研究上，收入循环效应和税收交互效应二者的对冲效果成为界定双重红利是否存在的依据(Bovenberg等，1994)。[7]一方面，管理当局将环境税收入用以降低劳动所得税后，劳动者的实际所得增加，劳动供给拐点前的供给意愿增加，失业率减少(收入循环效应)；另一方面，在产品价格弹性不敏感的前提下，污染性征税会通过税负转嫁使得产品价格上涨，劳动者实际购买力降低，劳动供给拐点前的供给意愿减少，失业率上升(税收交互效应)，以此对冲收入循环效应。若收入循环效应大于税收交互效应，则环境税的蓝色红利为正，双重红利效应成立；反之亦然。但是这也间接说明环境税的课征如同所得税一样会产生扭曲效应，极有可能使得原本预期的“双重红利”不存在。正因如此，也构成了部分学者对环境税双重红利的质疑。
但是后续研究无一不证明了双重红利的存在。无论是小型开放经济体的碳税长期双重红利(Bye，2002)[8]，还是多部门动态CGE模型宏观经济下的环境税替代(Shiro Takeda，2006；Clomm等，2008)[9-10]，都表明了环境税的双重红利是存在的。在收入水平不变的情况下，日本碳税对资本税的替代可以实现强蓝色红利(Shiro Takeda，2006)[9]；在给定税收水平条件下，美国汽油消费税对资本税的替代同样可以降低资本税的高度扭曲效应，并实现强蓝色红利(Glomm等，2008)。[10]
我国对环境税双重红利理论的研究相对较晚、尚不成熟，但环境税的经济理论在中国的应用前景却很被看好(武亚军等，2002)。[11]国内学者更多倾向于国外的理论借鉴(曹虎啸，2003；刘红梅等，2007；司言武，2008；刘晔等，2010)[12-15]，很多局限于对西方理论的概念性描述和介绍，在环境税双重红利理论与中国环境税改革实践相结合方面仍然存在很大的研究空间。
二、发达国家的环境税改革实践
伴随环境税双重红利理论的提出，发达国家迅速开始了一系列的环境税制改革。目前，各国开征的环境税种一般包括能源税、碳税、硫税、水污染税、固体废物税、汽油产品税、垃圾填埋税和噪音税。一方面用于内化企业的环境负向外部性，整合环境资源的再分配；另一方面实现环境税对资本或劳务税种的替代，在矫正现行税收扭曲效应的同时避免额外的企业税负；并且实现环境税的税收循环，做好预算和税收流向。由于环境税制改革的多维性，各国的环境税制改革除单向追求环境质量改善之外，还注重宏观经济增长以及部门利益的均衡。
(一)丹麦
丹麦是欧洲地区实施环境税比较成功的代表。丹麦1992年率先开征碳税，作为环境税的代表引起了国际社会的广泛关注。丹麦的环境税进程也经历了从污染付费到开征碳税，再到全面环境税的三个阶段。20世纪80年代末，全球环境的灾难性变化引发了丹麦政府的思考，单一行政治理的阻力和成本上升成为丹麦政府推行碳税的关键原因，其希望在通过经济刺激手段来减少环境污染的同时增加财政税收。丹麦于1993年推行全面的环境税制度改革，覆盖了包括矿物油产品税、碳税、硫税、氮税、电力税、汽油税、垃圾税等在内的30多个税种。
从环境税的实施效果来看，根据丹麦国家统计局2008财年的数据显示，二氧化碳、一氧化碳、氮氧化物、二氧化硫4种污染物的排放量相对于1990年分别减少了13.9%、39.6%、44.6%和89.0%，环境税的绿色红利效果显著。
为避免因征收环境税而对经济发展造成负向影响，一方面，丹麦政府提高了养老金和转移支付领取者的补贴，减少了中低收入阶层的个人所得税，使家庭的可支配收入较改革前明显提高；另一方面，丹麦来自工业的碳税收入全部循环回到工业，比如降低企业社会保障缴款、改善能效的投资赠款以及小企业基金等；同时，还实施了最宽松的减免与返还措施，包括工业免税、电力免税以及汽油、天然气和生物燃料等免税，退税标准与能源强度有关，采用渐进式退还；此外，改善能效还可获得补助，并给予总税返还(周剑等，2008)。[16]所以，丹麦比较成功地规避了环境税所产生的经济负效应。从财政效益角度来看，丹麦的环境税收效益(环境税收占总税收的比重)在9%以上，环境税收入占国内生产总值的比重约为5%，高于国际水平，并且1990-2008年国内生产总值增长150%，创造了“环境改善和经济增长”的双赢模式，在实现绿色红利的同时，很好地实现了蓝色红利。
(二)德国
德国的环境税始于1999年，在化石燃料和电力行业征收生态税和相关的汽油产品税，当年的环境税收入仅占财政税收的1%。1999-2003年德国开始实行5年5步策略的环境税改革，一方面分步骤和阶段逐步提高矿物油税税率和天然气税税率，并开征电力税；另一方面，把征收环境税所形成收入的大部分用于减少雇主和雇员承担的法定社会保险金、可更新能源的开发和使用以及联邦预算等(童锦治等，2009)。[17]2005年在5步改革之后德国又做出了相应的政策调整，在暂时停止提高环境税税率的同时，着手取消一些对环境不友好行为的补贴，修改、规范相关的税收减免措施。
上述一系列改革逐步完善了德国的环境税制体系，形成了以能源税为主的包含碳税、硫税、水污染税、垃圾填埋税、汽油产品税、矿物油税、车辆税、非石化燃料税等在内的多维度环境税种。
从环境税的实施效果来看，由1999年环境税收收入占财政税收的1%增长到2008年的9.6%，环境税收在财政税收中的比重逐年提高。以能源领域的燃料消费为例，德国能源税税负相对较重，仅汽油税负就高达75.9%。从公共部门的2%的燃料消费递减到民用消费的递减，十年间德国的燃料消费减少幅度高于10%，二氧化碳气体排放减少约2 000万吨，较改革前减排达2%～2.5%(童锦治等，2009)[17]，环境税改革的绿色红利突出。
同样，为避免因征收环境税而削减企业的竞争力，德国政府还推行了一系列灵活政策，比如将企业税收减免、行业差别税率等手段与税收工具配合使用。数据显示，1999-2006年德国政府平均每年从环境税收入中划拨1.7亿欧元用于提高能源效率、更新环保设备；同时减少环境税征收对居民收入的负向冲击。以家庭专项夜间储藏加热系统税收为例，德国政府从1999年开始持续给予40%的税收减免。经验数据表明，德国用于环境税改革的资金投入最多，政策持续时间最长，双重红利的效果也最好。
(三)美国
美国环境税制始于20世纪80年代设立的专项环境税，从此把税收手段引入环境保护管理工作之中，迄今已经形成了一套相对完善的环境税制体系(陈燕等，2010)。[18]美国的联邦体制决定了联邦和州两级政府都可以开征不同层次的环境税，所以美国的环境税种类相对较多，覆盖面相对较广，主要体现在燃料税、能源税、城市环境税和生活环境税等方面，涵盖了碳税、煤炭税、开采税、高耗油车税、固体废弃物处理税、二氧化硫税、环境收入税、氯氟烃税等10余项税收，同时还形成了以化学原料消费税、汽车消费税、公司所得附加税的税收收入组成的专项基金税。事实上，美国的环境保护工作是在经济相对发达而环境却遭受严重破坏和污染后才开始的，走的也是先污染后治理的路子。尽管环境税收政策的产生相对较晚，但发展较快，迄今为止，美国的环境税收政策已相对完善。
从环境税的实施效果来看，美国在完善、严格的环境税制下，环境质量已经得到明显改善。截至2007年的数据显示，在美国汽车消费数量上升的同时，二氧化碳的排放量却相对1970年减少了99%；此外，一氧化碳排放量下降了97%，空气中的悬浮颗粒物下降了70%，二氧化硫排放量下降了42%，绿色红利效果显著。其中还值得关注的是，高额自然资源开采税的开征使得美国石油总产量减少大约10%～15%。为了平抑环境税对经济的负向冲击，美国还设立了个人投资免税基金、企业综合所得的减免税以及环保设备的快速折旧等政策。所以，尽管联邦法律明确规定了税率逐年提高，但是如果考虑到扣除税率的调高因素，环境税收的实际增长并不明显，也很好地体现了美国环境税收手段在环境保护中的调节作用。从财政效益角度来看，1980-2010年美国国内生产总值的年均净增长率高达5.66%，GDP总量和人均水平仍然保持世界领先，在对冲环境税负向冲击的措施之下，美国的环境税改革并没有对实体经济造成预期外的影响，同时也保证了蓝色红利的实现。
三、中国环境税改革路径选择
环境税作为环保的重要经济手段，实际上是将企业环境污染和生态破坏的社会成本内生到整个市场机制之中，通过市场对环境资源的再分配来改善环境质量。发达国家作为环境税改革的先行者，在实现环境质量改善的同时也促进了宏观经济的发展。对比分析典型发达国家的环境税改革举措，不难发现其存在以下共同之处：首先，环境税在整个税制体系中的比重高，涉及面广，因而对环境污染的控制力度大；其次，注重相应的税制调整和税收减免政策的导向作用，尽量避免对个人购买力和企业竞争力造成大的负向冲击。因此，发达国家的环境税改革在实现绿色红利的同时还创造了蓝色红利，对我国环境税改革具有很强的借鉴意义。
事实上，我国至今尚未开征独立意义或法律意义上的环境保护税，只是在一些现有税种中增加了某些有助于资源、环境保护的优惠条款，并设置了一些兼有一定环境保护作用的税种(胡绍雨，2011)。[19]近年来，学术界和政界对环境税的种类和对象、税率、直接效果等议题进行了广泛的讨论，但是由于环境税推行的条件在当下难以全部满足，以及环境税改革对企业和宏观经济实际影响的不确定性，使得环境税改革应否在我国推行仍然存在争议。本文在借鉴发达国家环境税改革的经验之上，结合我国经济发展的特殊阶段性，认为我国的环境税改革可以尝试从以下两个方面着手。
(一)以实现绿色红利为直接目标
尽管技术上的模型分析表明我国开征环境税可以实现双重红利(李洪心等，2004)[20]，但是由于并没有考虑到环境税实施的长期过渡性过程，不确定因素使得短期内蓝色红利并不显著。发达国家的环境税改革是循序渐进逐步调整的过程，一般都经过了3～5年的过渡期才会使得环境税制度更加成熟。从我国当前环境保护和经济增长的多维角度来看，我国环境税改革应该有一个基本的推行试行阶段，短期内应该以实现绿色红利为直接目标。
环境税的绿色红利是最直接的红利，也是环境税改革的首要目标。环境税收通过对企业负向外部性的约束，在边际收益不变的情况下，提高企业成本，弥补对社会成本的差额，在减少企业外部不经济的同时保证企业生产的社会均衡。然而，我国目前针对企业排污主要以行政处罚和排污收费为主，由于处罚收费的成本相对企业治理排污的成本较小，企业治理排污动力不足而倾向于接受处罚，所以实施效果并不明显；同时，除了国内环境资源的进一步恶化之外，我国还面临着承诺到2020年温室气体排放较2005年减少40%～45%的国际压力。所以，我国的环境税改革迫在眉睫。[21]
从经济增长和环境相关性来看，我国正处在环境库兹涅茨曲线的上升阶段，经济增长的另一面就是环境资源的持续恶化；同时，发达国家的经验表明，拐点后环境友好的经济增长必将给一国经济带来毁灭性的冲击。因此，我国环境保护的目标凸显：在经济增长的过程中遏制环境的持续恶化。发达国家的环境税改革也是以改善环境为首要目标的。经验数据表明，3～5年内环境税改革的绿色红利成效显著。以碳排放为例，平均3年碳排减少15%～20%，平均5年碳排减少30%～40%。所以我国的环境税改革应该以尽快改善环境质量、实现绿色红利为直接目标。
(二)创造条件实现蓝色红利
短期内，环境税改革的绿色红利显著，但蓝色红利却并不明显。环境税双重红利同步实现的一个基本假设是税收中性，而我国在不取消相关税收的前提下直接开征环境税，势必会打破税收中性，进而形成额外的社会税负。事实上，我国已经存在一些准环境税，比如车辆购置税、燃油税、消费税、资源税、关税等都部分地体现了环境保护的意向，只是没有形成一个相对完整的环境税制体系。同时，由于环境税是直接针对污染品征税的，不仅涉及企业主体，还会对个体造成影响。所以，我国环境税改革必须要保证基本的税收中性，推进环境税的税制替代，矫正当前税收对资本和劳动的扭曲效应，创造条件实现蓝色红利。
从企业角度来看，需要避免环境税收给企业带来的竞争力下滑。[22]笔者认为，我国环境税改革在维护企业竞争力上需要考虑以下几方面因素：一是环境税收入可作为专项环保基金直接反哺企业，比如对于治理污染成效显著的企业给予环保基金支持，可用于环保设备改进；二是适度降低企业所得税，弥补动态渐进提高的环境税给企业带来的沉重税负，逐步转移企业税收对环境税的倾向，以依靠环境税收为主线，转变企业的生产方式和经营理念；三是注重税收减免和优惠政策的导向作用，通过税收优惠措施鼓励企业节约生产及使用清洁燃料，比如对于企业装配太阳能装置的投资给予部分税收减免。
从个人角度来看，需要避免环境税收给个人带来的购买力下降。一是直接税收的减少，比如实现环境税对个人所得税的部分替代，减少环境税的劳动扭曲效应，在鼓励家庭消费节能低碳的同时不影响家庭收入增长的动力；二是根据相应的税种设计，针对家庭消费的环保成效给予直接税种的消费退税；三是考虑长期内的社会保障和养老制度的完善，为环境税收对劳动要素的额外负担消除隐忧，以保证就业红利的实现。
环境税作为环境保护的重要经济手段，在发达国家的改革实践中基本证实了其双重红利是可以实现的。蓝色红利相对滞后于绿色红利出现，是由于改革的直接目标是环境质量的改善；随着蓝色红利的显现，环境税在经济运行中还会起到调整经济结构和引导产业转型的作用。我国应该借鉴发达国家的环境税改革经验，以实现绿色红利为直接目标，在保证税收中性的前提下，避免环境税收对企业和个人带来的负向冲击，以实现蓝色红利；而更远的目标则在于引导产业结构转型和经济升级。同时，改革应该考虑国情的特殊性，在税制结构调整过程中，逐步形成一个相对完整的以环境保护为直接目标的环境税制体系。
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