完善我国失业保险制度的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,保险制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
完善我国的失业保险制度，是深入推进再就业工程的重要保证。自1986年我国失业保险制度建立以来，在促进经济发展，深化经济体制改革和保持社会稳定等方面都起到了积极作用。然而，按照发展社会主义市场经济和建立现代企业制度的客观要求，特别是面对90年代以来大批失业、下岗职工的出现，现行的失业保险制度存在着种种不足，实际运作中产生了诸多矛盾和问题，亟待加以调整和完善。本文就完善我国的失业保险制度，做好失业、下岗职工再就业等几个主要问题作初步探讨。
一、关于失业保险基金的筹集形式问题
失业保险是对失业者提供基本物质帮助的一种制度，这种制度只能在筹集到一定数量资金的基础上才能得以建立和运作。因而从一定意义上说，失业保险基金的筹集，直接关系到整个失业保险制度的成败。
失业保险基金从何而来，即采用何种负担方式，这往往取决于多种因素。如一国社会生产力的发展水平，历史传统和相关政策，政府、企业和劳动者个人对失业应负责任的认识以及经济承担能力等等。由于受这些因素的影响，当今世界各国对失业保险基金的筹集采用多种不同的形式，如有政府直接负担式，政企分担式，劳企分担式，政府、企业和职工共同分担式等等。比较而言，以政府、企业和职工三方共同负担方式较为普遍，约占实行失业保险制度国家总数的40%。目前我国失业保险基金主要由企业负担，少量部分由政府财政补充，个人很少缴纳。我们认为，失业问题主要涉及政府、企业和劳动者个人三者利益，只让企业一方为主承担失业保险基金的义务和责任是不公正的，企业不堪承受如此重负。根据我国的国情，借鉴世界上多数国家的经验，应由政府、企业和劳动者个人三方作为失业承受主体，按一定比例，共同出资筹集失业保险基金较为适宜。
就企业而论，作为用工主体，承担失业保险基金的一定费用是合理的，对此应该形成共识。目前我国企业实际负担保险费用相对较低，只占职工工资总额的1%，远远不能适应不断扩大的失业人员的现实需求，也是造成目前失业救济金发放标准过低的主要症结所在。应当适当提高缴纳比例，可考虑逐步增加到1.5%～2%比较合适。企业既有承受能力，又可切实提高失业保险程度。具体操作中，可在1.5%～2%的幅度内按失业保险基金的支出情况作上下调整。当失业人员增多而基金不足时，适当调高比例；在失业人员较少而基金富余时，适当调低比例。从总体上保持基金收支相对平衡。
根据近年来的实践，要确保失业保险制度正常运作，必须解决向企业筹集失业保险基金难的问题。目前由于各类企业经营状况不同，在经济结构调整中所处的位置不同，对交纳失业保险金的认识、态度也迥然不同。传统行业中的部分企业、经营状况差的企业，面临着众多职工失业的风险，迫切希望能借助失业保险基金使职工得到基本生活保障，但他们又强调企业困难，费用很难及时足额到位。而一些新办企业、经营效益好的企业，因近期内不存在企业职工失业问题，因而觉得不划算，认为参加失业保险是“均贫富”，影响经济效益。对此，首先必须加强对失业保险制度的宣传，树立失业保险观念。其次，针对目前部分企业以种种理由和借口拖欠、拒交失业保险金的现象，应采取有效措施，运用经济的法律的手段，确保基金及时、足额上缴。
对政府而言，在市场经济体制下，政府对企业微观效率的责任大幅度减少，但对社会公平的职能不仅不应下降，相对来说还更为重大。政府作为社会经济发展的调控者，控制失业率，组织职工再就业是现代政府重要的宏观调控目标。因此在失业保险基金的筹集上，政府担负部分费用责无旁贷。特别是社会主义国家的政府是广大劳动者根本利益的代表，这就决定了在失业压力的承受上，政府理应予以分担，出资相助，同劳动者同舟共济。实际上政府把一部分劳动者包下来就业，也需要花一大笔资金，把资金投入失业保险，这只是资金支付方式不同而已。至于这笔资金的来源，可从财政后备基金和政府征收的个人所得税中拨付。且应随着政府财政状况的好转，逐步增加对失业保险基金的投入量。这不仅是因为随着失业人员扩大，失业保险费用逐年增长所需，而且更应成为政府的一项基本职能。在某种程度上可增强企业和劳动者缴纳失业保险金的心理承受力，促进失业保险事业的发展和宏观失业调控体系的建立。
以职工个人而言，失业保险能分散失业者所承受的失业风险，具有劳动者之间互助互利的性质。在目前国家和企业均不富裕的情况下，本着多方共同承受失业压力的原则，职工个人缴纳部分保险费用也是应该的。权利和义务是相统一的。没有无义务的权利，也没有无权利的义务，失业保险对象，首先要尽义务，即按规定要求，如可考虑按职工标准工资的0.5%～1%比例上缴保险金，方能取得享受的资格与权利。对那些有能力去履行义务，而不去履行者，即不按规定比例上缴保险金者，社会有权利把他排除在失业保险之外。坚持权利和义务对等的原则，让职工个人缴纳一定的保险费用。即可扩大失业保险金的来源渠道，弥补基金不足，也有助于提高失业人员的救济水平；还可消除职工的依赖心理，增强职工个人的参与意识、风险意识和自我保障意识。
总之失业保险基金由企业、政府和职工个人三方共同承担，多方开拓资金来源渠道是建立失业保险制度的正确选择。这样可以使国家、企业和个人三个主体的物质利益有机结合起来，密切国家、企业和个人三者关系，推动失业保险事业的发展。
二、关于失业保险制度的覆盖面问题
按照国际劳工组织公布的《国际劳工条约》规定，失业救济保险适用于所有工薪人员。综观世界主要国家的失业保险制度，也几乎都覆盖了全社会所有企业的职工。目前我国失业保险制度覆盖面只限于国有企业职工。从失业保险改革的目标看，凡是有可能失业的劳动者，都应纳入失业保险制度的保障范围。面对城镇各类企业失业职工呈不断扩大趋势的客观现实，为了保障失业职工的基本生活和再就业，必须尽快建立覆盖全社会的失业保险制度，也就是说在确保国有企业职工失业保险切实到位的基础上，把覆盖面逐步扩大到城镇各类企业的职工。包括国有企业的职工、集体企业职工、外商投资企业中的中方职工、私营企业的雇员和机关、团体事业单位订立劳动合同的职工，均纳入失业保险范围，符合失业资格条件者都享受失业救济金。在西方国家中就有总统失业后领取失业救济金的例子，我国海南省从省长到个体户都参加了失业保险，这不能不说是一个大的进步。
这样做的好处很多：一是可以扩大失业保险基金的数额。按大数法则，失业保险统筹的范围越大，抵御风险的能力越强。二是贯彻了一视同仁的原则，让所有企业的职工在失业时均能得到一定数量的救济，更有利于保持社会稳定。三是可以根据经济发展的客观需要，更通畅地实现劳动力在不同区域部门和企业间的合理流动。使得那些想脱离国有企业自谋职业的职工免除后顾之忧，不因不同所有制企业失业保险待遇的巨大差异而滞留，从而有效降低劳动力供求流通成本。当然，失业保险制度覆盖面的扩大，在一定程度上同经济发展水平相吻合，因而这是一个循序渐进，逐步提高的过程，不可能一蹴而就。需要积极创造条件，在经济发展基础上，有计划、有步骤地按照先易后难的次序，积极而又稳妥地进行，方能达到既定目标。
与扩大失业保险覆盖面相关的还有失业保险的资格条件问题，这是搞好失业保险的重要环节。世界上许多国家对此都提出了严格的资格条件。一般有以下四个：即必须是劳动者，并且收入中止；必须达到规定的资格期限，包括就业期和受保期；必须是非自愿性失业；必须有劳动能力，又有主观就业愿望。由此表明，凡无充分理由自动离职者，或因个人过失被解雇者，或失业未在劳动部门登记者以及拒绝接受劳动部门分配、介绍工作者，不能享受失业保险。上述条件，具体到各个国家，当然还有一些特殊的细则规定。
我国因实行失业保险的时间短、经验少，在资格条件的规定上比例含混，缺乏可操作性，需要加以完善。这里关键应把握三条：一是就业期。就业期是指失业前的工作年限，现行实施办法中不明确也不突出，极易造成诸多始料不及的麻烦和纠纷，应予以明确规定。失业保险金的享受标准和期限，可按失业人员失业前工作时间的长短划分不同的档次。失业救济期满仍未就业者，可转由民政部门进行社会保障救济。二是受保期。这是决定能否享受失业救济金的基本依据。我国目前尚无规定。为了求得筹集与给付的对应，权利与义务的统一，必须明确规定最低受保年限，即是说职工必须受保多少年，才有资格享受失业救济金。三是严格区分自愿性失业和非自愿性失业。凡无故自动离职、过失解雇或不在劳动部门登记、或不接受劳动部门分配的失业人员，不得享受失业救济。把上述内容归纳起来，确定享受失业保险的资格条件是：第一，达到规定的工作年限；第二，达到规定的失业保险参加年限；第三，达到规定的社会失业时间；第四，到劳动部门登记并要求参加就业的适龄劳动者。只有同时符合这些条件，方有资格享受失业保险。
三、关于失业救济金的计发标准问题
失业救济金标准的确定，涉及到诸多因素，应注意正确把握。且由于给付标准一经确定就具有一定的刚性，如同失业保险实施范围扩大容易缩小难一样，其待遇标准上去容易下来难，一般只能升不能降。所以确立标准必须十分慎重。要遵循如下原则：一是必须保证失业者在失业期间的基本生活需要。劳动者是失业压力的最终承受者，其承受能力主要取决于失业后的经济收入，包括失业者的失业救济和其他辅助职业收入。就我国的情况看，职工从事第二职业的人数较少，失业者的生活保障主要来自于失业救济。因此失业救济标准应能确保失业者的基本生活需要，这样才能做到保护劳动力，使其维持再就业的基本身体条件。同时鉴于失业主要是因现代经济发展中客观条件变化所致，国家和社会应负有主要保险责任，失业救济的水平不应低于其他社会保险项目的平均水准。二是能有效激发失业者在较短时间内再就业的动力。这就要考虑计发标准的适度性，既要使失业者的收入损失得到部分补偿，又不能影响失业者再就业的意愿，把失业保险制度异化为培育失业者懒惰的温床，丧失积极寻求就业门路的动力，甚至发生有就业机会而不愿去就业的现象。在这方面，西方一些“福利国家”有着沉痛的教训。英国、德国、意大利等国由于失业保险标准偏高，支付期限过长，致使部分失业者不愿积极再就业，并引发了恶性循环。一位意大利人形象地描绘了“福利国家”进退两难的被动处境，称之为“一座座摇摇欲坠但又不能推倒的大厦，因为许多人都靠在它的墙上”。我们在确定失业救济标准时，必须避免产生这种现象。三是效率与公平相互兼顾的原则。失业救济标准应注意区别对待，如地区经济发展状况好的与差的，生活水平高的与低的，失业前工作长的与短的，失业者有抚养子女和没有抚养子女的，标准均应有所不同，以充分体现效率与公平兼顾的原则。
根据上述原则，我国现阶段的失业救济标准如何确定比较合适，这是个复杂的问题。按现行政策规定，我国的失业人员第一年可领取标准工资60%～70%的救济金，第二年只能领取50%，事实上各地又往往低于这个标准计发。由于标准工资不包括工资外其他收入，而其他收入现已占职工标准工资的相当比例，以标准工资计发失业救济金，显然与在职职工收入差距较大。加之这是1993年制定的标准，近年来物价水平又在不断上涨，所以这样的标准显然偏低，应予以适当提高。提高多少，这里有个失业救济替代率的问题，亦即失业救济与工资收入替代关系。据计算，现行失业救济替代率约在40%，而国外失业救济替代率一般为60%～80%。综合考虑经济发展状况、当地平均收入水平、平均消费水平、平均赡养人口诸因素，似可设想，失业救济金可按当地法定最低工资70%～80%计发，并且在物价上涨幅度较大时，予以相应提高。
四、关于失业保险基金的管理问题
随着失业保险基金来源渠道增多，统筹范围扩大，失业保险基金规模将越来越大，如何管好用好这笔庞大的资金，需要认真研究讨论。我们认为，解决好以下几个问题是至关重要的。
一是要规范失业保险基金的使用方向和结构。按照国际惯例和我国的实际，应抓紧制定和完善失业保险基金的财务管理办法。尤其要明确失业保险基金使用方向和重点。失业保险金的使用理应以失业救济为重点，要改变目前失业救济使用比例偏低的状况，确保基金的大部分用于失业人员的基本生活保障。其次要以一定比例的资金帮助失业人员再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍费等，这方面的开支是必不可少的。按照国际通行的做法，失业保险单纯为失业者提供失业救济的做法称之为被动保险或消极保险。其特征是你失业我就提供保障，你不失业就无所谓保障可言。这种消极的失业保险制度有着种种弊端。现在不少国家变消极失业保险为积极的失业保险，采取了一系列积极的失业保险政策。包括将部分失业保险金用于失业人员的职业技术培训、提高他们的素质，为其寻找工作创造条件；将部分失业保险金用于企业富余人员（处于被经济性裁员地位）的转岗训练，以便重新走上新的工作岗位。这种积极的失业保险政策，值得我们在实施再就业工程中学习和借鉴，可适当扩大失业保险基金帮助失业人员再就业费用的比例，实际工作中要注意提高资金投入产出效率，尽可能通过有限的资金投入，让更多的失业人员重新就业。至于失业保险管理机构的管理费用开支，应注意从严控制。机构设置要精简、高效，工作人员可按失业保险人员数量的一定比例确定，并按实际工作量制订失业保险管理费用开支办法。所有开支均应有章可循，坚持贯彻艰苦奋斗，勤俭节约的原则。
二是重视失业保险基金的保值与增值。失业保险基金具有资金的一般性和特殊性。作为资金的一般性，存在资金运行中的保值与增值的问题。保值与增值两者密切相联，若资金不能增值，资金的作用就得不到体现，同时保值也无从谈起，这会削弱失业保险基金的保障职能。因此失业保险基金的运作不能用搞福利的办法，满足于简单的收收发发，而应引入增值机制，力争做到保值与增值。
如何做到保值与增值，对此世界上许多国家创造了许多好的做法，如购买国库券、积极用于安全的短期投资，建立社会保险银行，凭借雄厚的资本力量，承担投资职能等等。这些做法值得我们借鉴。按我国的国情，失业保险基金运作应遵循安全、有效这两条基本原则，以保值为基本前提，以获取平均水准的资金利润率为目标，在保值的基础上争取适度增值。为此需采取切实有效的措施，建立失业保险的增值渠道。可根据失业保险基金中支出构成的实际状况，如基金固定部分和流动部分不同的使用方向、使用时间，实行分散化、多元化的投资策略，一部分存入银行，银行应对失业保险基金的存款实行优惠利率，并随物价波动予以及时调整；一部分可购买比银行存款收益率高的国库券、企业债券；还可从失业保险基金中划出部分资金，经专家论证，委托有关部门搞一些无风险的投资。总之要想方设法，把死基金变成活投资，努力使失业保险基金发挥更大的功能和作用。
三是强化对失业保险基金的使用监督。为了确保失业保险基金高效有序运作，必须建立多种监督机制，切实加强对基金筹集、管理和支出的监督。监督的重点：第一，监督基金的筹集。包括失业保险基金筹集的渠道是否顺畅，各方负担的费用能否及时到位，是否存在拖缴、拒缴现象。第二，监督基金使用范围。包括基金使用方向是否正确，支出结构是否合理，支出成效如何。第三，监督基金的运营状况。包括基金使用的社会效益和经济效益好坏，投资结构是否优化，能否保值和增值。第四，监督失业保险管理机构管理费用开支。包括基金使用是否合理，是否专款专用，使用中是否存在各种漏洞和舞弊行为。通过上述监督，确保失业保险基金运行处于良性状态，即失业保险费征交比例各方均能承受，并及时足额到位；失业保险基金在基本满足需求的基础上略有节余，并能保值增值；失业救济金的计发标准既能维持失业人员的基本生活，又能激发其重新就业的愿望；失业人员经过再就业基地的培训，能缩短在“蓄水池”里的滞留时间，把失业率控制在一定的限度内等等。
为了充分发挥监督作用，我们建议要建立由政府有关部门代表、企业代表、职工代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险基金的使用进行监督。社会监督机构有权了解失业保险金各项费用的开支情况，并提出改进建议。此外，还应强化财政、审计等部门对失业保险基金预决算的审核和执行情况的监督检查。对随便挪用基金及其他违法违纪问题，要按规定给予严厉的处罚。
五、关于强化失业保险促进就业功能问题
必须明确，建立失业保险制度的目的，一方面固然为了确保失业者失业期间的基本生活；另一方面则是为了促进失业者更快地重新就业。失业保险工作不能仅仅满足于前者，必须注重在后者上多下功夫。就是说要用积极的失业保险促进就业的新机制，逐步代替消极的单纯发放救济的做法，把立足点转到实现再就业上来。对此我们以往做得不够，还未能充分发挥失业保险促进就业的功能，必须引起重视。
从世界各国发展的趋势看，越来越多的市场经济国家积极调整现有的失业保险制度，通过改革失业保险费的筹集办法、发放办法，通过调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练费用比例等办法，从以往简单的生活保障转化为促进他们再就业，由消极保险转化为积极的失业保险，结果都起到了有效地促进再就业的作用。
总结我国的实践，借鉴世界各国的经验教训，我们在调整、完善失业保险制度时，必须坚持失业保险与促进就业的有机结合，推行积极的失业保险政策，做到政策配套、制度衔接、工作统筹安排，强化失业保险的促进就业功能，尽快促进失业者再就业。避免单纯救济带来职工不求进取和国家财政、企业不堪重负的后果。
如何强化失业保险的促进就业功能，首先要加强再就业服务体系的联合运行。失业保险制度运作中的再就业服务体系，包括职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救等相互联系的四个方面，实现这四者之间的联合协调运行，对于促进再就业至关重要。具体构想是，一要加快建立职业介绍、就业训练、失业保险、生产自救统一共享的信息网络，帮助失业者再就业。就业训练中心可根据其从职业介绍所获得的劳动力供求信息，确定培训方向和内容；职业介绍所可根据其从就业训练中心获得的信息，积极推荐失业者再就业；失业保险机构不断地从职业介绍所获得失业者的信息，确定发放失业救济的对象，并对再就业者停发失业救济金。生产自救机构积极组织失业人员进行生产自救，减少失业救济金的支出，并从职业介绍所获取信息，及时指导，帮助失业者再就业。二要充分重视失业保险金促进再就业的经济杠杆作用。从一定意义上说，失业保险金中的转业训练费、生产自救费、职业介绍费，是促进再就业的一种重要经济杠杆，用好用活这种经济杠杆，形成经济杠杆的整体效应，有利于推动再就业工作。例如对失业者中老弱病残者或长期失业者，职业介绍机构可为其提供无偿服务，所需费用从失业保险金中予以补贴。对职业介绍机构提供的就业岗位，三次以上拒绝就业者，失业保险机构可停发其失业保险救济金。失业者在就业训练中心接受培训，经考核合格者，失业保险机构可给予适当补贴；考核不合格者不给予补贴。对必须参加培训而又无故不参加者，就业训练中心通知失业保险机构停发其失业救济金。失业保险机构对自行组织起来的就业者以及自谋职业者，可将其应享受的失业救济金一次性地发给其作为启动资金。三要制订一些科学的工作制度。如应建立《失业证》、《就业训练合格证》、《生产自救基地工作证》等相互结合的制度；建立职业介绍与就业训练分层次开展职业指导的工作制度；建立职业介绍与失业保险分工负责的工作制度等等，以规范化的制度，促进再就业工作的开展。
其次拓宽服务内容，积极主动地进行超前服务。也就是说，通过积极的外延服务去最大限度地减少失业。积极的外延服务要求把服务拓展到与失业构成因果关系的领域、环节，按取之于民，用之于民；取之于企业，用之于企业的原则，减少单纯用于失业救济的额度，更好地发挥失业保险的积极作用。比如对企业来说，对在停产整顿期间，组织职工培训和生产自救、而没有向社会排放人员的企业，失业保险机构应向其提供一定的失业保险金予以帮助和补贴。对在兼并、合并、转户过程中，组织职工转业训练，想方设法上新的项目，从而实现平衡过渡的企业，失业保险机构也应用失业保险金给予支持。对在转机建制中，搞转岗培训和开发第三产业，在内部分流安置富余职工的企业，可比照扶持失业人员的标准，给予一定的资金帮助。对以各种形式安置富余职工和长期失业者就业的企业，可给其一定数量的保险金，作为扶持生产的启动资金或用于贷款贴息。对职工个人来说，对自找门路、自谋职业的失业职工，可一次性地发给其应享受的失业保险费，作为启动资金。对长期失业者，失业保险机构优先免费提供中介服务。上述种种都属于失业保险制度运作中外延性质的超前服务，这些工作做好了，无疑对减少失业，对失业职工再就业是个极大的推动。
六、关于失业保险制度有效运行的配套条件问题
大量事实证明，失业保险制度的建立是项复杂的社会系统工程。因此必须以系统工程的观念和方法对失业保险制度进行统筹设计，努力为其创造有效运行的配套条件。
一是体制衔接。失业保险制度是劳动管理制度改革的一个重要组成部分，这种制度的建立和正常运行与各方面改革息息相关，必须注意协调衔接，搞好各项配套改革。配套改革要注意明确方向，明确主从关系，紧紧围绕建立统一、高效、有序的失业保险制度这一总目标展开。当前重点要搞好两项改革：首先在宏观上，必须建立和健全对失业的宏观调控体系，转变政府职能，强化社会服务。须知，在市场经济体制下政府的职能中，就业服务和社会保障是其重要职能。失业保险是直接为失业人员服务的，世界上许多国家的政府为此投入了较大的人力、物力和财力，建立了庞大的失业保障体系。与这些国家相比我国的失业保障体系无论从机构设置、人员配备、资金投入等都存在较大的差距。对社会失业率的调控、失业保险的覆盖范围、失业救济金的计发标准等都处于初始阶段。本应属于政府与社会管理范围的失业保险功能，至今仍由企业承担，这种错位严重限制了劳动力的合理流动以及生产力资源的有效配置，这一切都与政府对失业宏观调控体系的改革滞后相关。必须加大改革力度，强化对失业的宏观调控，完善失业保险体系。对已经流入社会的失业人员，政府应帮助失业保险机构用好失业救济金，办好再就业培训中心，失业人员再就业基地。其次，在微观上必须深化企业改革，增强企业活力，提高企业经济效益。我们建立失业保险制度的目的，不是为了保持失业或增加失业，而是为了减少失业，降低失业率。通过深化企业改革，清除了束缚企业生产力发展的旧制度、旧机制，搞活了企业，也就意味着扩大了就业岗位，达到了控制失业人员增加的目的。同时企业经济效益提高了，也能为失业保险提供足够的保险基金，推动和促进更多的失业人员再就业，因此无论从那方面说，搞好企业改革，对建立失业保险制度的意义和作用都是不言而喻的。我们应该全力推进企业改革，力争使企业改革有新的突破、新的进展。
二是政策配套。失业保险制度的贯彻实施，必须有诸多相关政策提供保证。(1)财政政策。失业保险基金的建立，离不开财政补贴。财政应将为失业基金承担的部分费用列入预决算中安排，并确保及时足额到位。(2)税收政策。失业保险基金有部分资金用于生产自救活动，包括兴办安置失业人员的生产企业，对此类自救活动和生产企业，理应提供税收优惠，扶持其发展，培育就业增长点。(3)分配政策。必须兼顾国家、集体和个人三者关系，切实加强政府对收入分配水平的宏观调控，解决现实经济生活中存在的分配不公、收入悬殊问题，这有利于合理确定失业救济金的计发标准，同时也有助于平稳失业人员的心态。(4)提高人力资源质量政策。实施这一政策是缩短失业人员失业期限，减少失业救济支出，扩大就业的重要途径和措施。必须切实抓紧抓好失业人员培训，从根本上提高失业人员的素质。(5)统计政策。科学、正确地统计就业、失业人员和失业率，是决定失业保险规模、水平和救济标准以及加强失业保险金管理的重要依据。必须调整现行的统计政策、统一统计的口径、方法，并采用现代化的统计手段，确保有关失业保险的决策建立在科学的基础上。
三是法制健全。失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分，其一切活动均需建立在法制的基础上。诸如失业保险基金的主要来源及筹措原则，失业保险的对象和资格条件，失业保险的水平及救济标准，失业保险机构及管理职责等等，都应作出明确的法律规定，实行依法调控、科学管理。否则，无法可依，无章可循会滋生种种矛盾和磨擦。我国失业保险制度运作中产生的社会成员失业保险意识不强，部分企业拒绝参加保险，拖欠、迟缴、虚报、瞒报现象时有发生，又极难处理，基金支出不当，管理混乱等问题，缺乏法律规范和约束是其主要症结所在。
由于种种原因，我国失业立法工作明显滞后，远远不能适应客观现实的需要。到目前为止我国还没有制订出一部有关失业的法律。只有1986年国务院公布的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和1993年公布的《国营企业职工待业保险规定》两个行政性法规。为了保证失业保险工作顺利进行，充分保障失业人员的合法权益，加快失业保险的法制建设实属当务之急。应认真总结这几年工作中的经验教训，借鉴世界上其他国家的成功做法，尽快制订具有较高立法起点和水平的、符合我国国情的《失业保险法》，确保失业保险工作在法律的轨道上有序运行。