水灾反思及治理水旱灾害对策，本文主要内容关键词为：水旱灾害论文,水灾论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、这场水灾是1954年以来最严重的一次， 也是抗洪救灾工作最有效的一次
这次洪灾的特点是：发生大洪水的河流多、入汛早、范围广；洪水量级大、洪峰水位高；洪峰接连出现，高水位持续时间长。
这次洪灾另一个显著特点是：党中央、国务院把今年的防汛抗洪当作头等大事，在抗洪抢险重要关头，江总书记、朱总理都作出了明确的指示。8月13日至14日， 江泽民总书记冒着酷暑到长江湖北省的最危险堤段，指导抢险，慰问军民，发出了决战决胜的总动员令，给抗洪军民以极大的鼓舞。8月15日， 李鹏委员长先后到嫩江齐齐哈尔和松花江哈尔滨抗洪前线察看汛情，慰问抗洪抢险军民，指导抗洪斗争。7月4日和8月9日，朱总理两次亲临长江抗洪最危险堤段察看汛情，对抗洪抢险提出明确要求。8月28日又到东北地区视察抗洪救灾工作。8 月21 日至23日，李瑞环主席先后到湖南、湖北、江西长江险要堤段慰问受灾群众。8月25日到26日，胡锦涛同志到黑龙江、 吉林慰问抗洪抢险军民和受灾群众。温家宝副总理先后5次到长江、1次到嫩江、松花江现场指挥调度。
同过去几十年比较，近几年发生大洪水的频率增高。新中国成立以来，1951年淮河、1954年长江、1958年黄河、1963年海河先后发生几次大的洪涝灾害。进入90年代以来，八年间发生了五次大的洪涝灾害，频率明显加快。
损失严重。90年代以来，我国洪涝灾害所造成的损失呈逐步加重的趋势（见表）。
面对今年异常严重的洪水压力，全国人民在党中央、国务院的有力领导下，万众一心，战胜洪水，没有出现大范围的人员伤亡，把洪水所造成的损失降到了最低限度。
在这次防洪抢险斗争中，灾区党政领导和人民群众竭尽了全力，全国各族各界大力支持，气象水文情报预报及时，特别是解放军和武警部队发挥了中流砥柱作用。湖北隔河岩水库、葛洲坝水库、东北丰满水库等一批国家重点建设工程，在抗洪过程中起到了至关重要的作用。据初步统计，江河堤防、水库闸坝等防洪减灾效益约7200多亿元。这次抗洪抢险在中国人民同自然灾害斗争的历史上，又写下了壮丽的一页。
二、水灾中暴露出的问题及反思
90年代的这几次洪涝灾害，除1998年以外，都是在大江大河没有发生全流域性特大洪水，只是局部地区发生洪水造成的。然而，1996年高达2200多亿元的直接经济损失，相当于当年国民生产总值的4%、 国民生产总值增量的一半、三峡工程静态投资的两倍，触目惊心。
痛定思痛，天灾人祸俱应检讨。从全球范围看，由于气候反常，特别是厄尔尼诺现象作怪，使一些国家出现了严重的水旱灾害，我国也未能幸免。这场抗洪抢险斗争虽然取得了巨大胜利，但从中暴露出的诸多问题值得我们认真反思和总结。
（一）最根本的原因植被减少，生态环境恶化，造成水土流失，江河、湖泊淤积严重，盛水的地方“大幅度减少。长期以来，我国江河中上游森林被过度砍伐，特别是长江上游川西、滇北高山峡谷的原始森林覆盖率由50%下降到21.9%，三峡库区上游森林覆盖率由50年代初期的40%逐渐下降到目前的10%。今年为什么会出现长江洪峰流量总体上没有1954年大，但水位普遍高于1954年？其直接原因就在于：一是泥沙淤积，河床抬高；二是围湖造田，湖面缩小。目前全国水土流失面积 367万平方公里，占国土面积的38%，每年流失泥沙50亿吨， 其中黄河、长江带走21亿吨，黄河河床每年抬高10厘米，长江荆江河床已比平地高出10米，洞庭湖湖床每年抬高3厘米。由于围湖造田，截止1996 年底全国湖泊面积减少1.3万平方公里。号称“千湖之省”的湖北省， 建国初期有1066个湖泊，如今只剩325个，水面缩小75%， 洞庭湖蓄水能力下降40%以上，鄱阳湖蓄水能力下降22%，全国净减少蓄水350 亿立方米。“人断水出路，水断人生路”，这个教训太深刻了！
（二）从这次抗洪抢险中可以看出，一些骨干工程发挥了控制性的作用。但是，总体来说，水利基础设施建设还相当薄弱。大江大河主要堤防和水库拦、蓄洪的标准偏低，永久性工程太少，大江大河支流梯级水库过少。已建成的水库控制河川径流量的能力只相当于总流量的17%，而美国为34%，前苏联为29%。值得重视的是蓄滞洪区内的配套安全设施建设没有跟上，一旦分洪，缺乏必要的安全保障设施，蓄洪规划难以执行。如按照防洪规划，洪湖内安全设施建设要完成400 万立方米工程量，但实际只完成了4万立方米，启用分洪就十分困难， 结果不得不去死保。另外，城市防洪问题也很突出，有的城市基本没有设防，大水一来必然成为水乡泽国。
（三）利益机制不顺。我国是一个多灾的农业大国，农业生产和农民生活受自然灾害影响很大，改革开放以来，农业和农村经济的发展对保险保障的要求十分迫切。为此，1982年开始，中国人民保险公司作为国家保险企业，积极试办了农业保险，取得了明显的社会效益，积累了一些经验；1991年江淮发水，在淮河地段试办了行蓄洪保险。但由于政策体制问题长期没有解决，使农业保险既得不到政策资金支持，又不能形成兼顾中央、地方、农民三者利益的风险承保和理赔机制，业务亏损问题突出，企业无法长期弥补，难以扩大经营规模，尤其是从1993年开始，中国人民保险公司向商业化转轨，发展农业保险更为困难，人保少数基层公司出现撤并农险机构、调整业务骨干和专业人员，减少农险保险计划、缩减业务规模的现象，不少公司甚至停办农业保险。此外，一些地方试办的农业保险合作社，也因缺乏政策保障和资金技术支持，不能大范围地分散风险。农业保险面临日益增大的市场风险的同时，承受着日益增多的自然风险。“九五”以至2010年是我国农业转轨的关键时期，农业保险作为我国农业发展的新的重大举措，其意义是不言而喻的，农业保险事业只能前进，不能后退。
另外，长期以来，在计划经济体制下，我国林业重砍轻造，而且没有注意保护生态林。大批林业工人以伐木为生，为维持生计，只有砍树。另外，有些山区是当地农民祖祖辈辈繁衍生息的地方，许多林木是农民自己栽种的，一道命令划为生态林保护区，又不给农民以经济补偿或安排生活出路，也是农民砍树的一个重要原因。
（四）林业生态和水利基础产业投入严重不足。林业建设投入在国家对各产业的投入中是最薄弱的部门，1997年国家预算内固定资产投资中林业仅占2.1%，比1995年降低了0.7%。“三北”防护林带每亩地用于造林补助的钱只有3.75元，不及培育种苗十分之一的成本费，管护的钱一分没有。这是林业经济发展缓慢的重要原因之一。改革开放二十年来，我国农业结构发生了很大变化，牧业所占比重由1978年的15%提高到1997年的31.5%，渔业由1.6%提高到9.1%，分别增加了16.5和7.5个百分点，唯林业所占比重1978年和1997年都是3.4%， 一个百分点也没有增加。
水利建设是国家重点投资的产业之一，但与能源、交通、邮电通讯等基础产业相比，水利投资明显偏少。1991—1997年累计完成投资中，国家用于能源、交通、邮电通讯的投资分别是水利投资的11.4 倍、 6.85倍、3.2倍。中央投入不足，地方配套更差。洪湖大堤就是由于地方资金不配套，喊了十多年仍未加固，成为这次抗洪的一个薄弱环节。
（五）水利、生态等基础设施建设缺乏中长期资金，更缺乏法律保障。各国经济发展到一定阶段，为了加速基础设施建设，国家信贷和财政投入总盘子中都要有较大比例的中长期投入。世界银行长期贷款支持各国基础设施建设已取得公认的成就和经验。美国政府支持可罗拉多流域水利工程和田纳西流域工程就是利用长期债券和长期信贷资金来建设的，并且取得了良好的效果。目前，我国的基础设施建设中存在的主要问题是许多项目资金使用期限过短，长期性项目用短期性资金来运作，还款期内项目效益难以发挥，难以偿还借款本息。如果资金使用期限延长到20年、30年或40年以上，项目还是可以获得综合效益，按期还款的。实现如期回收，要对我国的水资源开发立法，以加强硬约束。美国1986年批准的《水资源开发法》对列入联邦水资源开发项目，地方机构（州、市）的分摊比例为：（1）防洪工程25%；（2）水力发电工程100%；（3）城镇供水工程100%；（4）农业供水工程35%；（5）旅游50%；（6）自来水厂50%；（7）改善鱼类和野生生物环境的措施25%。这些做法值得我国借鉴。
（六）从我国财政赤字和债务国际比较看，还有一定空间，只是长中短结构不尽合理。按照国际经验，发行水利债券集资，将是重要的资金来源。如美国水利工程集资的重要方式是发行以下几种债券：（1 ）一般义务债券。它是发行单位（州、 县或市政府） 以其信誉和收税权力作担保而发行的债券。发行这种债券需经选民三分之二多数投票通过才能发行。这种债券可靠性高，利率低。（2）收入债券。 此种债券是以某一企业的年收入作保证，用所得收入来偿还债务。如一座水电站或一座城镇供水设施，可用每年收入的电费或水费来偿还。但修建防洪工程或防治水污染工程就不能发行这种债券。收入债券的可靠性低，利率高。（3）抵押债券。 这种债券是用指定不动产的抵押权作担保的债券。债券应在10至20年内分期偿还。如不能按期偿还，持债券人有权把不动产出售以抵偿债务。这种债券可作为完成小型水利工程的一种集资方式。
1997年我国财政赤字占国内GNP的比重为1.55%， 远低于国际公认3%的警戒线；1997年中央政府债务余额占GNP的比重为8.1%， 也远远低于大多数国家的同一比重。我国增发长期国债仍有较大空间。国家金融建立长期贷款的空间更大。从长远看，随着经济的发展和改革的深入，国家财政逐步强大起来，还本付息的能力也会不断增强，只要筹措结构得当，如今后到一定年限可建立债务基金， 设置债务结构年限为15年、20年、30年等得当，就能有效实施债务错峰手段，避免债务危机。
三、对策建议
水旱灾害，特别是洪水泛滥，是中华民族的心腹之患，必须从根本上治理，才能为经济建设和人民生活，以及后代子孙提供一个安全稳定的生存环境。按照全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则，总的战略思路是：上游加快改善生态环境，干支流增建控制性工程，中下游加大固堤（包括海堤）、疏浚、城市防洪力度，逐步形成配套投入一综合治理一确保安全一可持续发展的良性运行机制。
（一）要从90年代以来频频发生水旱灾害的严酷事实中汲取教训，深刻认识生态环境同洪涝、干旱的关系，确立科学的可持续发展战略体系。要兼顾人口、资源、环境的关系，对已有的规划、政策和资源配置结构以及防洪抗旱措施进行评价，作出必要的调整和完善，建立健全科学可靠的可持续发展的战略、方针、政策体系和防灾减灾体系。
（二）灾后要尽快做好防疫和修复水毁工程及重建新家园的工作。根据历史上多次灾害的教训，大灾后有可能出现大疫，要特别注意，采取一切可能措施，防止大疫的发生。灾后在调查和总结的基础上，按蓄洪兼筹，以泄为主的防洪方针，正确处理治标本的关系和蓄泄的矛盾，对原有防洪规划要在重新进行评价的基础上做适当的调整，适当提高防洪标准，特别是城市防洪标准，尽快作好堤防加固和河道、湖泊的疏浚工作，切莫再搞低水平重复建设，对已冲垮的洲滩民垸，要尊重河势水流变化规律，研究平垸行洪，对平垸群众给予优惠政策，建议以工代赈，移民建镇，力争尽快让受灾地区的群众恢复正常的生产和生活，保持社会稳定。灾后要在全国掀起大搞农田水利建设的热潮，大搞水利工程建设，提高防洪抗灾的能力。
（三）大力开展植树造林、护林和兴建水土保持工程，从根本上改变江河中上游生态环境。从现在起用15年时间，要坚决遏制住生态环境恶化的趋势，坚决控制住人为的水土流失；再用15年的时间绿化一切可能绿化的荒山、荒漠，使我国的生态环境有一个明显的改观，治理水土流失的面积达到流失面积的60%以上，全国森林覆盖率达到20%以上。远期目标，到下个世纪中叶，全国森林覆盖率达26%，在全国建立起适应国民经济可持续发展的良性循环生态系统。
实现这一目标的关键是保护好现有森林、草场，加快造林种草步伐。当务之急是加大规模治理的力度，除了面上群众性的植树造林和加快十大防护林工程建设外，以长江、黄河两大流域和主要风沙区、草原区治理为重点，进一步规划建设大型的、综合的、跨省区的林业生态环境工程和水土保持综合治理工程。为此，建议：
1.封山育林、退耕还林、还牧、还湖。加快森工转产工作的步伐，变砍伐为种植、管护；对生态林区和深山老林的一些散居农民，要进一步搞好计划生育，严格控制人口增长；有条件的地方要有计划有步骤地进行迁移安置；对影响到蓄洪的湖区围垦的农田和违章建筑，要分批退耕还湖和拆除。
2.在推行以农户承包小流域治理的同时，实施租赁、股份合作等形式治理水土流失，继续推进四荒拍卖，加快小流域治理步伐；建立必要的监督、检查、验收制度，提高治理的质量。对治理难度大的区域，可以考虑利用军队减员和职工下岗的机会，组建专业的生态建设兵团，以规模化、集约化、科学化的方式，加速生态建设步伐。
3.加大以工代赈力度，扩大以工代赈范围。以以工代赈的方式，分期分批实施退田还湖、平垸行洪、移民建镇。
（四）加快研究和实施南水北调。我国既有顷刻之间酿成大祸的洪水灾害，又有对农业威胁极大的干旱。为了同时解决洪水和干旱问题，可以考虑一个更为宏大的方案，即湖北省水利厅去年提出的中线方案：从洞庭湖下游提水，经湖北－河南再引到华北、西北一带。这个方案可从长江调出2000亿立方以上的水量，既可缓解洪水危害，又可以在很大程度上解决北方生产、生活和改善生态环境缺水问题。此方案投入概算，比长江三峡少，比小浪底多。从全局和长远计，这笔钱值得花。建议中央责成有关部门立项研究。
（五）对江河渠道改造进行可行性研究。长江、黄河是中华民族的大动脉，但由于生态破坏，日积月累，相继成为顶在两岸群众头上的“悬江”、“悬河”，随时都有危险。随着泥沙沉淀，河床还要抬高，每逢大洪水又被迫不断加高堤坝，这显然不是长久之计。对此，近年来已有不少建议，包括疏浚河道、黄河郑州以下依原堤为一侧另筑一堤，实行人工改道等。建议组织专家进行调查论证，提出可行方案。
（六）千方百计加大水利建设和生态环境建设的投入力度。各级政府都要加大投入，按照事权财权的划分，把水利基础设施建设和生态环境建设的投入纳入各级财政预算，国家预算内的基本建设资金、财政资金、银行资金、国外资金的使用都要把水利建设和生态建设作为投入的重点，统筹安排，并在现有的基础上加大各渠道的投入。
1.建立中长期投入机制。按照基础设施建设的固有属性，即投资数额巨大、周期长、公益性的特点，建议：从 1998 年开始着手建立基础设施建设中长期投入机制，今后在国家信贷总盘子中调整存量和增量结构，中长期比例不应低于20%，逐步达到30%；国家发行财政债券要增加中长期比例，不应少于20%，以后再逐步增加到30%。以上各项资金新增部分，要优先保证水利基础设施和治理生态环境所需资金。今后，对各国政府和国际组织利用长期贷款支持中国的基础设施建设项目，我国政府不宜缩短内部还贷年限。
2.加大水利投入的力度。1991年江淮发洪水，江苏省痛定思痛，在全省设立“抗洪保安基金”， 动员全省人民为防洪安全筹集资金， 从1992年到1998年已在全省筹集6亿多元资金， 为城乡防洪和长江大堤修建“铜墙铁壁”提供了资金保障，为抵御1998年的特大洪灾发挥了巨大的作用。建议有条件的省市也应积极建立此项基金。1997年出台的国家水利基金渠道过于单一，筹集资金十分有限，需请国家计委、财政部、水利部等有部门研究，增加筹资渠道。要加大节水的投入力度，把节水作为兴国安邦重要举措。今后，要制定优惠政策，从资本市场上扩大对水利的投入，着力调整好两个结构：（1）调整好长、中、 短期债券的结构，增加长期债券比例；（2）按照国家的水利产业政策， 调整好国家、地方投资分摊量化结构比例。一般来说，国家的投入要重点保防洪和生态；水利的发电、航运、旅游等有效益的项目，以扩大长期债券和长期信贷，予以支持，走企业化、集团化的路子；水利用于灌溉，要逐步理顺水价，力争灌溉收回成本。鉴于综合治水需资巨大，地方治水任务繁重，可允许经济条件好的省市先期试点发行像国外一般义务债券形式的债券，一些水利企业发行收入债券，取得经验后再推广。
3.建立农业政策性保险补偿机制。农业保险体制的改革，要走以农民合作共济为基础，国家给予政策扶持和必要的资金投入，以农养农，以工补农的发展路子。在广泛发展农村保险合作的基础上，与现行的救灾、抗灾、防灾保险业务合并，设立国家农业保险公司。国家农业保险公司是旨在对农业风险较大的农村合作保险实行国家（中央和地方政府）的再保险，随着国家财力的增大，逐步加大对农业保险的扶持力度，以便更好地支持农业发展和保护农民利益，国家农业保险公司属政策性保险，以经营种养业和行蓄洪的险种为主，对享受政策性险种的投保者实行法定强制性保险，坚持保本微利原则。公司最初由国家财政部、人民银行出资组建，通过设置农业风险基金予以支持。公司由多部门参加组成董事会，监事会，实行民主管理，由人民银行和财政部领导。本研究强调指出的是：洪水保险是一个特殊的险种，要强调权力和义务的统一，除了强调设置全国性的、强制性的保险之外，还要和国家的救灾贷款等手段联系起来。
4.设立“国家生态环境保护工程建设基金”。基金主要来源要根据新财税改革方案，请财政部、国家计委等部门研究确定。今后，随着经济发展适当增加投入力度，并以立法的手段予以规范。当然，建立基金需要一个过程，但生态环境保护又是刻不容缓的事情，可考虑采取一些过渡措施。鉴于目前银行储蓄利率比较低，投资渠道又少，建议近几年利用国家财政发债支援重点建设手段，从1998年开始每年在原有发债规模的基础上，再增加200亿元的长期债券规模和资金， 专项用于“国家生态环境保护工程建设基金”的启动资金。
5.森林生态效益补偿基金，经过多年酝酿，各方已取得共识，并载入了《森林法》，建议尽快出台。
（七）正确处理主动防洪与被动防洪问题。主动防洪和被动防洪各有利弊。被动防洪损失大，但群众工作好做，是天灾不可挽回。主动蓄洪给群众带来的损失较小，但是主动蓄洪必须要有一定的财力做后盾，否则群众的工作十分难做。今后要考虑主动蓄洪，必须解决防洪的硬件和软件问题。硬件是指蓄洪区要有一定的安全建设；软件是国家要有事先研究周密的防洪预案和一些优惠政策。
（八）增强部队的抗洪救灾能力。解放军和武装警察部队在抗洪救灾中发挥了极其重要的作用。为了提高抗洪救灾工作的科技含量，提高官兵的专业化水平，可以考虑在有关专业部队中增设抗洪救灾训练科目，以应急需。地方上对民兵也要进行相应的训练。
1991—1998年洪涝灾害损失情况统计表
项目 受灾面积 成灾面积 受灾人口 死亡人口 倒塌房屋 粮食减产
年份 (万亩)(万亩)
(亿) (人) (万间)
(万吨)
1991 36894 21921 5113 498
1994 28288 172342.23 5340 349 2824
1995 21550 120012.38 3852 229 1969
1996 30800 183002.66 4827 542 3413
1998 38665 237702.30 3656 492
1991—1998年洪涝灾害失情况统计表
项目直接经济损失
年份(亿元)
1991 779
1994 1798
1995 1653
1996 2200
1998 2484
注：1998年为截至到9月5日的统计资料。
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