我国省直管县（市）研究中的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,我国论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，随着市场秩序的扩展和社会结构的深刻演变，我国各级政府的权力格局、政府职能、行政流程与运行机制也正悄然发生结构性变迁，通过权力下移，扩大基层政府的自主权，建构更为有效的地方治理模式，已成为现代公共管理的重要理念，特别是市制在发展过程中日渐凸显出其与社会发展的不适应症状。在此背景下，我国地方行政性纵向分权改革风生水起，蔚然成风，取得了重要进展，催生了一批有代表意义和典型特征的分权模式。学界对“省管县”的关注亦水涨船高，持续升温。纵观目前社会各界特别是学、媒两界关于本问题的相关研究，“省直管县”、“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念的误读与混用现象较为普遍，改革模式、改革省份归属、改革的省份数量等重要基础信息缺乏准确、规范的厘定，给本领域的研究与实践造成诸多不便和影响。本文特以此为出发点，对相关概念进行辨正与界定，对相关改革模式进行建构与划分，对相关基本要素进行集成与分类梳理，以增强研究的针对性与准确性，增益本领域的纵深研究。
一、“省直管县(市)”及相关概念
与“省管县(市)”相关的概念有“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等4个。受改革实践与理论研究时间不长等因素影响，目前学媒两界在学术研究与公共表达中存在较为严重的概念误读与混用现象，如将“强县扩权”等同于“财政省直管”或“省管县(市)”；或对“省直管县”、“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念不予区分，一律统称为“省管县”等等。我们认为，这种简单的理解方法虽然有利于“省管县”问题的公共化与大众传播，但由于其更多的是出于学术“时尚化”的效用目标，很容易造成概念间的混淆，给该问题的精细化、针对性研究带来实质性困扰，因此对上述核心概念进行严格界定与区分具有相当的重要性与紧迫性。
从本真意义上来说，我们认为，“省直管县(市)”可作广义与狭义两种界定。广义的“省直管县(市)”是作为一个相对集合的概念来使用的，它是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县(市)体制及与之相关的管理活动的总和，包括“行政省直管”与“财政省直管”两个方面；狭义的“省直管县(市)”是将它与“行政体制省直管县(市)”视为同一个概念，因为，一旦实行了行政体制的“省管县”则意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均一并由省直接管理到县(市)，实现了省直管县的终极目标。“财政省直管县(市)”则是指在财政体制上实行由省直接管理县(市)的体制及与之相关的管理活动。“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县(市)的改革。“扩权强县”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予所有县(市)的改革。由上可知，“省直管县(市)”与“行政体制省直管县”、“财政省直管县(市)”、“强县扩权”、“扩权强县”等个概念之间的区别是显而易见的。因此，在具体的论述与运用中，应根据不同的内容，准确予以选用。
从体制变革的程度上来说，上述五者之间的差异也较大。“省直管县(市)”中的“行政省直管县(市)”与“财政省直管县(市)”是在改变现有行政体制的前提下进行的变革；而“强县扩权”或“扩权强县”改革是在现有体制的框架下进行的行政性分权行为，不直接涉及行政体制的改变，后两者的变革程度要比前者弱很多。其中，“省直管县(市)”或“行政省直管”相对于“财政省直管”而言，由于其涉及整个体制的省直接对县，因此其变革程度又比“财政省直管”要高；而“扩权强县”与“强县扩权”二者之间，由于前者以所有的县(市)为放权对象，后者仅以经济强县为放权对象，因此前者的变革程度比之后者又更高。五者之间的变革程度构成了从左到右，逐级加强的能级结构(见图1)，在此结构中，下一层级的改革与变迁均构成为上一层级的增量。
图1：五概念间体制变革程度示意图
二、“省管县(市)”改革模式及所涉省份
目前学媒两界因缺乏对“省直管县(市)”具体改革模式的全面、深入、精确梳理，造成在改革省份类型的认识上存在诸多偏差。本文通过全面的文献筛查与实证调查认为，截至目前，我国“省直管县(市)”的改革形成的模式有“行政体制省直管县(市)模式”、“县(市)正职领导行政省直管县(市)+财政体制省直管县(市)+强县扩权模式”、“财政体制省直管县(市)+强县扩权模式”、“财政省直管县(市)+扩权强县模式”、“财政体制省直管县(市)模式”、“强县扩权模式”与“扩权强县模式”等7种，涉及的省份(含4个直辖市)为25个，占全国省(自治区、直辖市)总数的80.6％。其中，实行“行政体制省直管县(市)模式”(模式一)的省(直辖市)为5个；实行“县(市)正职领导行政省直管+财政省直管+强县扩权模式”(模式二)的省份为1个；实行“财政体制省直管县(市)+强县扩权模式”(模式三)的省份为5个；实行“财政体制省直管县(市)+扩权强县模式”(模式四)的省份为1个；实行“财政体制省直管县(市)模式”(模式五)的省份为3个；实行“强县扩权模式”(模式六)的省份为7个；实行“扩权强县模式”(模式七)的省份为3个。如果从综合角度进行统计，则可知：我国实行单一分权模式的省(直辖市)为18个；实行复合分权模式的省份为6个；实行“行政省直管县(市)”的省份有5个(若包含浙江省的“准行政体制省直管”则为6个)；实行“财政省管县”的省份有15个；实行“强县扩权”的省份有13个；实行“扩权强县”的省份有5个。具体情况见表1。
三、“省直管县(市)”各模式所涉县(市)数目及覆盖面
当前我国对于“省直管县(市)”改革所涉及的县(市)数目的厘定亦较为模糊，或语焉不详或出入明显。本文根据各有关省《关于加快县域经济发展的若干意见》、《关于扩大部分县(市)经济社会管理权限试点工作的通知》、《关于实行省直管县财政体制改革的通知》等规范性文件及有关官方资料，通过广谱分析与全面统计整理后得出：截至目前，我国“省直管县(市)”改革所涉的县(市)总数为1014个(市辖区除外)，占全国县(市)总量的50.2％；其中“行政省直管县(市)模式”(模式一)涉及的县(市)为47个；“县(市)党政正职领导行政省直管+财政省直管县(市)+强县扩权模式”(模式二)所涉及的县(市)为53个；“财政省直管县(市)+强县扩权模式”(模式三)所涉及的县(市)为235个；“财政省直管县(市)+扩权强县模式”(模式四)所涉及的县(市)为41个；“财政省直管县(市)模式”(模式五)所涉及的县(市)为169个；“强县扩权模式”(模式六)所涉及的县(市)为272个；“扩权强县模式”(模式七)所涉及的县(市)为197个。如果作进一步的分解可知：实行“行政省直管”的县(市)为47个(若含浙江省的“准行政省直管”则为100个)；实行“财政省直管”的县(市)为486个；实行“强县扩权”改革的县(市)为422个；实行“扩权强县”改革的县(市)为238个；实行单一改革模式的县(市)有685个(注：“模式一”作单一模式处理)；实行复合改革模式的县(市)有329个，具体情况见表2。
四、“省直管县(市)”改革的时间、批次
准确把握各有关省的“省直管县(市)”改革的时间、改革的步骤、改革的批次与历次改革涉及的县(市)数，对于全面了解省直管县(市)改革的发展脉络、清晰掌握改革的实施进度、有效促进改革的进一步深入，均具有重要的意义与工具性作用。根据各有关省的官方规范性文件及相关资料分析可知：第一，从时间上来说，新中国的“省直管县(市)”改革肇始于1949年北京、上海、天津直辖市的设立，后历经1953年浙江在除宁波外的其它全部县(市)实行党政正职与财政省直管体制，1988年海南建省，1992年浙江“强县扩权”系列改革和1997年重庆直辖，以及2003年至今，19个省份在“浙江模式”激励下，陆续进行的“强县扩权”、“财政省直管”、“扩权强县”等改革，时间历时近60年(相关情况见表3)。第二，从改革的批次与步骤上来说，4个直辖市与海南省采取了一次到位的方式，其它20省则根据各自情况采取了循序渐进的方式分批、分层次扎实推进。其中，浙江从1953年至2006年分5个批次渐次进行，在其带动下，2003年全国有3个省进行了相关改革；2004年有9个省进行了改革；2005年有6个省进行了改革；2006年3个省进行了改革；2007年有7个省进行了改革；2008年有1个省进行了改革；2009年有3个省进行了改革，各省具体改革时间、改革批次及所涉县(市)数量见(表3)。在以上的改革中，最具有创新意义与实践价值的是浙江省。“该省自1953年开始至今(除了“文革”后期的几年外)，一直实行省直接对县的财政体制和省管县(市)党政正职的组织体制”。①1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，在一些省区把原本实行“省管县”财政体制先后改成“地(市)管县”财政体制的情况下，浙江“顶住压力，从自身实际出发，坚持并不断完善省管县的财政体制”②，并随后采取了一系列“强县扩权”措施，对其体制进行了多次优化，形成了事实上的省直接管理县(市)的地方政府治理结构。“可以说，浙江省这种事实上的省管县体制以及‘强县扩权’的成功实践，将很有可能对整个中国21世纪中前期的行政管理体制改革取向产生重大影响和起到积极推动作用。”③同时，这也澄清了一些学者错误地将1992年作为浙江“省管县”改革时间初始年的观点，以及将浙江的“省管县”改革视为“国家有计划试点”的勉强判断。事实上，浙江的省直管县(市)体制的形成，在很大程度上是一种国家正式制度之“意外”，是浙江省各级地方政府努力维护与精心培育的结果。
五、“省直管县(市)”体制绩效评价标准
当前对于“省直管县(市)”体制绩效的评估，特别是对“强县扩权”、“扩权强县”、“财政省直管”、“行政省直管”改革的试点县(市)取得的成绩，存在过分拔高、过于夸大的倾向，不利于客观、理性地认识与推进省管县的改革。我们认为，试点县成绩的取得，不能一味简单地将其完全归功于省直管县体制的实施。首先，各县(市)即使不实行省管县的改革，也仍然要向前发展，只是发展的快慢问题；其次，目前相当的试点县(市)在试点过程中，各级政府部门出于“培育典型”与“支持改革”的内在激励，往往能够使其获得来自各方面的、超越省直管县体制本身能够带来的体制“红利”与资源支持，从而可能造成试点绩效的失真。因此，在对“省直管县(市)”体制绩效进行评估的过程中，应注意剔除那些“非体制收益”因素，在“裸体制”基础上，重点分析地市一级对县域经济的发展所造成的阻碍，运用“始—终对比分析法”、“始—中对比分析法”、“有—无对比法”等进行“前—后对比”、“投射—实施对比”、“控制对象—实验对象对比”等，求得准确的绩效函数。
当然，在绩效的评估中，也要防止出现矫枉过正的趋向，特别是要注意剔除那些在任何体制下都会存在的共性问题或国家大体制带来的公共问题，而不能将其作为矮化“省管体制绩效”的理由，因此，对省直管县(市)改革取得的成绩要进行理性的分析，既不能估计过高也不能估计过低。从实质意义上来说，省直管县(市)体制改革对减少行政层级、提高行政效率、降低县域经济发展的交易成本、促进城乡协调发展等均具有极为重要的现实作用，已成为我国行政体制改革的必然方向与路径依赖，但在实践中，要因地制宜地采取分类实施措施，防止“一刀切”与“一哄而上”，充分发挥出该体制应有的绩效来。
注释：
①卓勇良：《“省管县”改革的浙江案例》，见《21世纪经济报道》2007年8月7日。
②何显明：《顺势而为：浙江地方政府创新实践的演进逻辑》，浙江大学出版社2008年版，第200-210页。
③卓勇良：《省管县体制与强县扩权——改革开放30年浙江制度创新在中国的重要实践》，见《中华读书报》2008年10月1日。