试论国家信息技术政策需求及其内容框架，本文主要内容关键词为：信息技术论文,试论论文,框架论文,需求论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G201[文献标识码]A[文章编号]1003-2797（2003）05-0006-03
1 国家信息技术政策需求分析
国家信息技术政策需求的形成与信息技术应用的日益广泛密不可分。信息技术特别是信息网络技术对社会经济的发展产生了重大的影响，为发展社会生产力开辟了新的途径。联合国大学美国理事会（AU/UNU）曾组织了“千年工程”的研究，并于1999年6月发表了“全球未来15个机遇”的报告，其中机遇之一就是由信息技术革命推动的信息化。根据国家信息化测评中心的一项研究报告显示，2000年，我国国家信息化指数（NIQ）为38.46，其中信息技术应用指数最高，达到65.89[1]。这表明，信息技术应用发展较快，对经济结构调整和传统产业的改造开始发挥重要作用，成为拉动信息化水平提高的主要因素。但与此同时，我们也注意到，随着信息技术的创新和应用，信息领域的社会关系开始变得多样化和复杂化，这些关系常常因人力的不正当作用而被扭曲，产生矛盾和冲突。我国目前在信息技术领域主要面临着以下一些问题：
（1）数字鸿沟问题。信息技术的发展给人类带来了无尽的财富，尤其是给发达国家带来了巨大的经济利益，但同时，也使社会原有的稳定状态丧失，并朝着以新技术为基础的新的稳定状态转变。在转变过程中，信息福利的区域差异日益扩大，全球开发和拥有信息新技术的国家获得的信息福利远远高于仅仅消费信息新技术产品的国家。信息技术的发展对人类社会最典型的影响表现在：发达国家与广大发展中国家在信息技术创新以及利用信息技术进行信息获取、处理、储存、传递和利用上的差距迅速扩大，产生两极分化。这种巨大的落差，就是所谓的“数字鸿沟”，其程度大大超过了世界上的贫富差距。全球高收入国家（约占全球人口18％）的人均GDP为最低收入国家（约占全球人口20％）的人均GDP的100倍，而按信息化指标（如人均计算机数、人均上网人数）衡量的差距则高达500倍以上。目前，美国一国拥有的计算机数为全世界其他国家的总和；世界上95％的因特网用户集中在不到5％的人口中；因特网网页中有81％是英文的，中文只占了不到1％的比例；世界大型数据库中有70％设在美国；纽约一个城市拥有的网络主机数超过了全部拉丁美洲和加勒比海国家的总和[2]。目前，由信息技术开发和应用而导致的巨大数字鸿沟正呈现扩大化的趋势。
（2）信息技术引进、开发和标准化问题。现代信息技术内容复杂，开发成本高、难度大，对应用环境有较高的要求。对于某个国家或地区的特定历史时期，一种信息技术，究竟是引进合适，还是开发合适？如果选择信息技术引进，那么引进什么？从何处引进？怎么引进？先引进什么后引进什么？如果选择信息技术开发，那么开发什么？怎么开发？先开发什么后开发什么？此外，绝大多数对象技术的应用对经济和社会的影响具有两面性，即正面的影响和负面的影响都不容忽视。如何正确评估和把握对象技术？如何预测一种对象技术的潜力及应用后可能产生的后果？如何防止对象技术开发或引进中的盲目性以及最大限度地节省现有的存量资源？所有这些，都对信息政策提出了强烈的需求。就信息技术标准而言，它不仅支撑着人类信息活动的质量和能力，而且它的非关税壁垒效应还是影响国家竞争优势的至关重要的因素。尤其是信息技术标准战略和信息技术专利战略的有机融合，会使国家的竞争地位发生革命性的变化。正因如此，许多信息强国纷纷推行信息技术标准化发展战略。但是信息技术标准化实践是一项艰苦细致的工作，对于中国这样的发展中国家，如何使所提出的标准为国际社会承认，成为IT行业的通行标准？如何将已经被认可的信息技术标准与专利工作及其他相关工作紧密地结合起来，通过创造行业技术壁垒优势来赢得竞争优势？所有这些，都对信息技术政策提出了强烈的需求。
（3）信息基础设施建设问题。信息技术涉及计算机技术、通信技术、光声记录技术、多媒体技术、网络技术以及其他与信息相关的技术，属于现代社会高新技术的范畴。不论是信息技术的创新和开发，还是信息技术的推广和利用，都离不开基础设施的支持。信息基础设施建设往往投资巨大，近期效益体现不明显，但对人类信息活动的长远发展会产生重大影响。正因如此，许多国家不遗余力地加强信息基础设施的投入和建设。例如，韩国将信息基础设施建设视为关系信息社会经济发展和竞争成败的重要因素，早在1993年就制定了建设国家超高速信息通信网的计划。1999年3月，韩国信息通信部发表了一份题为《21世纪网络韩国》的报告，将面向知识社会的信息基础设施的强化、充分利用信息基础设施促使国家生产率的提高及培育信息基础设施基础上的新业务，作为韩国未来四年中致力突破的三个领域[3]。目前，我国信息基础设施尤其是信息网络基础设施不仅比较薄弱，而且重复建设的现象也比较严重，亟待国家从政策上予以协调。此外，我国在信息技术领域对政策的需求还有很多，如在信息技术人才的培养和选拔、信息技术活动中的利益分配、信息产权、信息安全、国家主权和利益、国际关系等方面，都亟待从政策高度做出回答，从而形成了对国家信息技术政策日益紧迫的需求。中国加入WTO后，根据WTO的有关要求，中国社会各界，尤其是IT领域必须直面《信息技术协议》，严格履行承诺，即在2005年之前，取消半导体、计算机、通信设备以及半导体设备的关税，这势必使我国当前的国家信息技术政策需求比以往任何时候都表现得更为迫切。正如美国学者波拉特（M.U.Porat）所说的，现代信息技术引起的经济社会的摩擦有一部分可以根据市场原理得以解决，有一些靠市场无法解决，需要政府信息政策的调整，以争取合理开发利用信息技术的主动地位，维护自身利益和主权。波拉特还以能源部门、粮食和农业部门、健康和医疗部门、住宅和建设部门、运输部门、批发和零售部门为例，对这些部门信息技术应用中的各种信息政策需求进行了分析[4]。由此可见，在信息技术一日千里的时代，以政策手段归正现有的不良信息技术应用行为十分迫切，这是人类步入信息时代后的共同呼声。
2 国家信息技术政策的内容框架
信息技术的不断创新、开发和应用，迫使国家不得不以一种新的观点去关注和重视用于控制信息技术的政策，特别是在内容框架上进行战略性的规划和设计。
规划和设计国家信息技术政策内容框架的基本出发点和指导思想，可简要地归结为确保国家信息技术政策能够在发展和应用信息技术的过程中协调社会各方面的利益关系，追求国家范围内的信息福利最大化。现代信息技术发展速度快，更新周期短，影响范围广泛，双刃效应显著。如何在复杂多变的社会环境中准确把握信息技术的动向并及时制定信息技术发展战略，如何有效地解决信息技术发展所带来的信息安全、信息有序化、信息标准化等问题，都是国家信息技术政策的核心内容。国家信息技术政策应力图解决信息技术创新、开发和应用中出现的种种问题。当然，任何政策都应具有导向性和前瞻性，国家信息技术政策也不例外。为满足这种要求，国家信息技术政策不仅应解决现实信息技术活动中已出现的问题，而且应具有预防和控制将来可能出现的问题的能力。基于此，在构建国家信息技术政策内容框架时，应着重思考以下几个方面：
（1）是否与国家信息政策的总体目标和其他分支领域相协调？
（2）是否体现了信息技术本身的内在发展特点和规律？
（3）是否体现了各信息技术活动主体的政策需求？
（4）是否可以在国家范围内产生政策效益，取得最大化的信息福利？
（5）是否可以满足信息技术发展的未来需要？
（6）是否反映了信息技术当前存在的一些核心政策问题，并且能够有效地解决这些问题。
国家信息技术政策内容框架可从多种角度构建。例如：按作用目的不同，可分为保护性政策、防范性政策、发展性政策；按作用形式不同，可分为鼓励性政策，限制性政策；按生命周期不同，可分为长期政策、中期政策、短期政策；按所期望达到的目标的大小不同，可分为总政策、分政策、宏观政策、微观政策；按所处的地位不同，可分为主体性政策，配套性政策。可以看出，信息政策所涉及的范围是十分广泛的，几乎涵盖了与信息和信息活动有关的一切领域。总的基本原则是，国家信息技术政策应能够从不同的层面和角度，来调节信息领域发生的各种社会关系，解决各种信息矛盾。
（1）信息基础设施政策。在信息基础设施建设中，从宏观上看，主要是强调资源共享，避免重复建设所带来的不经济性。信息基础设施建设一般投入很大，而我国仍然是发展中国家，实际投入到信息基础设施上的资金十分有限。在这样的情况下，从政策上强调信息基础设施（特别是公用通信网）的资源共享，避免重复建设是十分必要的。从美国、日本等国的经验来看，单一的政府投入一般远远不能满足信息基础设施建设资金投入的需要，因此，有必要从政策上对信息基础设施的运营和运行机制进行全面引导，并引入和培育市场竞争机制。此外，实现国际联网，以及国内网间互联互通和三网（通信网、计算机网和有线电视网）合一，必然会涉及利益（含产权）分配、安全保护、技术方案选择等方面的问题，这也亟待国家从政策上予以引导和调节。我国政府从20世纪90年代开始并一直持续至今的电信领域的改革，就是这方面最突出的体现。
（2）信息技术的开发和引进政策。信息技术的开发和引进两条途径并非在任何情况下都可以互相替代。从我国目前的实际情况来看，引进和消化外来信息技术是主流，但从国家安全和主权的战略高度来看，国家必须逐步从政策上加以引导和调节，包括扶持若干个具有国际竞争力的信息技术研发和生产企业，鼓励其开展信息技术的自主创新和开发活动，形成具有自主知识产权的信息技术产品。
（3）信息技术标准化政策。信息技术标准化是一项有序的活动，一般包括标准项目下达、资料准备（方案论证）、标准草案起草和送审、审批和发布为正式标准等几个环节[5]。由于标准本身所具有的特殊功用，在信息技术标准生成过程的每个环节中，都可能会涉及到不同利益主体之间的冲突，因此，国家信息技术政策有必要对信息技术标准的生成过程加以正确的引导。此外，在实施过程中，也会涉及到违反信息技术标准（特别是某些强制性标准）的行为，国家除了可以通过《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国标准化法实施条例》对违法行为予以处罚外，政策上的宣传和引导亦显得十分必要。
（4）信息技术利益分配和平衡政策。信息技术本身具有中立性质，但信息技术在应用过程中并不能避免利益分配不公问题和数字鸿沟问题的发生。例如，信息技术的应用完全突破了传统的信息获取模式，使信息的复制和扩散变得轻而易举，国家信息技术政策应当针对这一问题，注意信息生产者、传播者和使用者之间的利益分配和平衡。又如，在缩小数字鸿沟、为发展中国家和地区创造数字机遇方面，我国面临着双重数字鸿沟：一是与发达国家之间存在着数字鸿沟。如美国平均每万人计算机拥有量是我国内地的55倍；我国是世界上人口最多的国家，但因特网用户数只相当于美国的1/8；在信息化投入方面，美国是我国的45倍。二是我国东西部之间、城乡之间以及不同人群之间存在着数字鸿沟。据国家统计局国际统计信息中心的研究，我国信息化水平最强地区的信息化水平约为最弱地区的5倍；在因特网普及应用方面，东西部因特网普及率之比为197∶32，北京、上海、广州三地的因特网用户数占全国的62.33％，而排名靠后的10个省市加起来才占4.36％；在因特网用户构成方面，只有0.3％的用户为农民，85％的用户为35岁以下的年轻人[6]。因此，国家信息技术政策理所当然地应该在缩小数字鸿沟以及为发展中国家和地区创造数字机遇方面担当重任，发挥积极作用。
（5）信息技术人才的培养和选拔政策。信息技术人才具有层次性，从其技术拥有情况来看，包括高级人才、中级人才和一般性人才三种基本类型。国家信息技术政策应涉及信息技术人才的培训、资格认定、考核晋升、选拔任用及管理与评估等问题。
（6）其他方面。主要包括信息技术的安全、产权、国家主权和利益、国际关系、信息技术同其他技术的协调与融合等方面。