我国科技档案管理体制与机制存在的问题_档案管理论文

我国科技档案管理体制机制的现存问题，本文主要内容关键词为：管理体制论文,机制论文,我国论文,档案论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      DOI：10.16065/j.cnki.issn1002-1620.2016.02.003

      为了解当前我国科技档案工作在体制、机制和制度层面的诸多问题，中国科协“我国科技档案管理体制机制及存在问题研究”课题组对国家档案局、中国科学技术信息研究所、中国科学院档案馆、国家自然科学基金委员会、航空工业档案馆、清华大学、中国人民大学等单位进行了调研，与其科技档案管理负责人和业务骨干座谈；对中国工程院关桥院士、科技档案管理学重要开创者之一王传宇教授、著名科技档案管理专家霍振礼研究员等进行了深度访谈。[1]本文即是在上述调研访谈基础上形成的报告。

      1 科技档案管理思想意识落后

      1.1 整体档案意识薄弱

      近年来，越来越多的单位领导和科技工作者认识到，科技档案是科技工作的依据、工具和成果，是重要的信息资源和知识资产，是国家和社会的宝贵财富。但是，仍有不少单位的领导和工作人员的科技档案意识薄弱，管理科技档案纯属应付国家档案法规和上级要求。如中国科学技术信息研究所副所长张建民研究员所言，在实际工作中对于科技档案管理，大家往往是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。清华大学档案馆薛四新博士认为，由于档案宣传教育不够，尤其是档案法规制度培训仅局限于档案系统内部人员，使得科研项目成员档案意识薄弱。值得注意的是，据中航工业档案馆工作人员反映，现在基层的研究机构和科技工作者都比较重视科技档案，因为他们切实感觉到工作中离不开档案，反倒是国家层面和单位高层领导对科技档案没有那么重视。薛四新博士也认为：“关键是顶层(国家有关部门)要重视。”

      1.2 档案观念未与时俱进

      一是重收集保管轻开发利用。科技档案只有通过开发利用才能实现其重要价值。管理科技档案的最终目的也是为了服务于科技生产管理活动，服务于科技生产者、科技管理者。但是，现实工作中仍有许多档案部门和档案人员仍囿于传统的“重藏轻用”观念，将主要工作精力置于科技档案的收集保管而非科技档案的开发利用上。关桥院士说，“科技档案和科研人员是隔离开的”，档案人员主要是保存档案，而缺乏利用服务的意识。

      二是重纸质档案轻电子档案。随着信息化进程不断加强，现在科技生产活动中大量产生的是电子档案。但是，仍有相当一部分人死守“纸质档案观”，认为电子档案真实性无法保障，不承认电子档案。不少档案部门和档案人员一味地要求科技工作者将电子档案打印成纸质档案归档，增加了科技工作者的工作量，引起他们的反感。事实上，现代科技生产过程中形成的大量电子档案(如视频、多媒体文件、三维设计图、数据库等)是根本无法打印的。即使是将能打印的电子档案打印出来，因其纸张数量和体积惊人，也缺乏人力和库房管理。例如，将一架运七飞机的全部设计图纸打印下来的纸张体积，相当于这架飞机本身的体积。国家和各单位哪有如此多的资源来保管这些巨量的纸质档案呢？还有不少信息化水平很高的单位提出，公司的信息化水平完全可以实现“全电子化”，但我国档案法规缺乏对电子档案的完全认同，上级档案部门也不敢给予政策支持。

      三是重结果档案轻过程档案。受“档案凭证观”影响，在科技档案工作中，各单位往往十分重视对科技生产、管理中依据性文件(如科研项目的申报书、任务书、合同书等)和结果性文件(如科研项目的结项申请书、结项批准书、最终工作报告、最终研究报告等)的收集归档；而忽视对过程性文件(如科研工作日志、阶段报告、进展报告、实验数据、数据计算中间性材料等)的收集归档。其实，档案不仅是凭证，也是信息、知识。过程性档案记录了科学研究的思路、步骤、方法，包含了科技创新的经验和教训，是极其重要的信息和知识资源。例如，中国科学院档案馆常务副馆长潘亚男说，中国科学院各个研究所虽说是完成了科技档案工作，其实“主要是对头、尾保障(开题和结项档案)，而中间过程的档案则较难以收集，且内容多为科研项目的管理材料，而真正的技术性档案只占到10%左右。”中航工业档案馆馆长助理戴先明说：“科研过程中形成很多实验数据，成功的、失败的实验数据都具有保存价值，但是档案部门往往只保存最终结果，很多过程性的和背景性的实验数据都被忽略了。”某知名高校科研处负责同志说：“科研处只管与科研管理相关的文件”，而不管技术性文件。因而，国家和各单位大量最有价值的过程性、技术性科技档案，并没有被有效地管理和充分地利用。

      1.3 “科技档案”概念的淡化

      我国科技档案工作始于20世纪50、60年代，在1980年《科学技术档案工作条例》颁布之后进入快速发展阶段。但是，进入20世纪90年代后，随着计划经济体制向市场经济体制的过渡和现代企业制度的建立，企业开始成为科技创新的主体。尤其是1998年国务院机构改革，撤销了几乎所有的专业经济主管部门(电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会等)，组建了许多新的中央企业，如中国航空航天工业总公司、中国船舶工业总公司、中国石化集团公司等。这样一来，原有的科技档案专业主管机关大都变成企业。在此背景之下，自1995年全国首届企业档案工作会议之后，“企业档案”概念日益凸现，而“科技档案”概念逐渐淡化。

      在全球新科技革命方兴未艾、国家加快科技创新体系建设的今天，淡化“科技档案”概念极不合宜。而且，“科技档案”概念的淡化，使得各单位开展科技档案管理、对科技档案工作进行监督管理在名义上显得不够“名正言顺”和“理直气壮”。霍振礼研究员对此深感担忧，他认为“科技档案”概念的淡化不利于我国科技档案事业的发展。

      2 科技档案管理法规标准缺失

      2.1 专门的科技档案法规制度建设滞后

      我国科技档案工作领域最重要的法律依据是《科学技术档案工作条例》。该条例于1980年12月9日经国务院批准，由国家经委、国家建委、国家科委和国家档案局发布，属于行政法规。现在过去三十多年，科技档案工作的内外环境发生了巨大变化，该条例内容存在许多不合适、不合理之处，需要进行修订。但是，据国家档案局法规政策司有关负责同志介绍，该条例近期内没有修订计划，因为该条例修订后，很难提到经国务院批准达到行政法规的层次。

      国家自然科学基金委员会办公厅同志介绍，国家自然科学基金委员会有意制订《国家自然科学基金档案管理办法》，但由于国家层面的《科学技术档案工作条例》没有修订，所以此办法一直无法出台。除《科学技术档案工作条例》之外，其他与科技档案管理紧密的部门规章、规范性文件，如《科学技术研究档案管理暂行规定》(国档发[1987]6号)、《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》(1988年财政部、国家档案局发布)、《开发利用科技档案所创经济效益计算方法的规定(试行)》(1994年国家档案局发布)，也大都颁布时间久远，亟待修订。

      值得注意的是，由于“科技档案”概念的淡化，自1994年以后国家档案局再未出台任何专门针对科技档案(题名中包括“科技档案”或“科学技术档案”)的法规制度。尽管近年来国家档案局和相关部门陆续出台一系列有关企业档案(其主要组成部分是科技档案)、工程建设档案(科技档案中一大类)的法规制度，但专门针对党政机关和事业单位的科技档案或科研项目档案的法规制度少之又少，仅有《测绘科学技术档案管理规定》(2004年国家测绘局发布)、《中国科学院科研课题档案建档规范》(2005年中国科学院发布)、《水利科学技术档案管理规定》(水办[2010]80号)、《中国地震局科技档案管理办法》(2011年中国地震局发布)等少数几部。

      再例如，科技部有10个国家级科技计划，每年国家投入巨资资助成千上万的各类科研项目，但至今没有一部《国家科技计划项目档案管理办法》。国家自然科学基金每年投入200多亿元、资助3万多项科研课题，但至今没有出台一部《国家自然科学基金项目档案管理办法》。

      此外，作为科技档案法规制度上位层次的档案法规制度也未健全。近年来，许多基层档案部门工作人员呼吁，尽快再次修订1996年修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)，一方面提高档案违法行为的处罚效力，另一方面适应电子档案兴起的要求。但是，由于各种原因，《档案法》修订一直未能取得实质性进展。

      2.2 未纳入整个科技管理法规制度体系之中

      科技档案是科技管理的重要产物，也是科技管理的重要依据。科技档案管理作为科技管理的基础性工作和重要组成部分，应该纳入到整个科技管理体系之中。相应地，有关科技档案管理的要求，也应该纳入到整个科技管理法规制度体系中。但是，课题组查阅各种重要的科技管理法规制度发现，这些法规制度中对科技档案管理提出具体、明确要求的条文少之又少。

      以科技部现有的10个国家级科技计划管理办法为例，仅《国家高技术研究发展计划(863计划)管理办法》《国家科技攻关计划管理办法》提出了建档要求，多数未作相应规定；有5个管理办法提出建立项目数据库系统，“实现资料共享”，但这些要求比较笼统，没有明确相关部门和人员的责任，缺乏相应考核与奖惩措施，如表1所示。

      而国家自然科学基金委员会发布的8个项目管理办法，只在《国家自然科学基金项目管理规定(试行)》中十分含糊地提到一句“基金项目立项、申请、评审、执行和管理中凡涉及国家科技保密、知识产权和科技档案管理等问题，按国家和自然科学基金委有关规定执行。”而其他7个具体的项目管理办法中没有一个条款提及“档案”两字，如表2所示。

      

      如潘世萍所言，“在《国家科技计划项目管理暂行办法》和各计划项目的管理办法中，大多没有出现与项目档案管理相配套的条款，其结果是致使相应的档案法规形同虚设，各项项目档案管理的要求无法得到真正的落实。”[2]

      

      2.3 科技档案管理标准不健全不协调

      目前我国专门针对科技档案管理的国家标准、行业标准较少，远远没有涵盖科技档案管理的各个环节(尤其是长期保存、开发利用环节)，没有涵盖各行各类的科技档案管理(目前仅建筑、核电两个行业的标准较多)。在科研项目档案管理方面，仅有的一个国家标准《科学技术研究课题档案管理规范》(DA/T2-92)还是1992年制定的。中国科学院2006年制定了《中国科学院科研课题档案建档规范》，其他一些单位也制定了自己的类似的单位或行业标准，而这些标准之间又互不统一。国家自然科学基金委员会工作人员认为，标准缺失使得科技档案管理无规可循；而标准不统一又给科技档案的接收、整理(尤其是电子档案的接收)带来极大的麻烦。标准的不健全和不协调，也给科技档案资源的整合共享造成巨大障碍。

      3 科技档案工作监督管理力度小

      3.1 各级档案行政管理机关的监督管理作用弱化

      自20世纪90年代以来，国家档案局和地方各级档案局将档案业务监督管理的重点置于各级国家综合档案馆的档案工作(主要是历史档案、党政机关移交进馆的文书档案)、党政机关的档案工作(主要是文书档案)上，而对科技档案、企业档案及其他专门档案工作的监督管理有所弱化。

      在经济市场体制和现代企业制度之下，政企分开，企业依法自主经营、自负盈亏，各级档案行政管理部门不能像过去主要依靠行政手段对企业档案工作进行监督管理。尤其是2009年中央企业档案工作会议之后，按照“出资人管理”的原则，国家档案局将对中央企业档案工作的直接指导、监督、检查职能移交给国务院国资委。这样，国家档案局和地方各级档案局进一步弱化了对国有企业档案工作的监督管理。至于非国有企业档案工作，各级档案行政管理部门更多是指导、服务，监督、检查的力度更小。课题组所调研的一些科技档案管理部门对国家档案局弱化科技档案工作的监督管理感到有些失望。由于各级档案行政管理部门对科技档案工作监督管理的弱化，使我国传统“条块结合”的科技档案宏观管理体制的“块”难以为继。

      3.2 各专业主管机关的监督管理力度削弱

      1980年《科学技术档案工作条例》第二十七条规定，“科技档案工作必须按专业实行统一管理。国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府所属的各专业主管机关，应当建立相应的档案机构，加强对所属企业、事业单位科技档案工作的领导。”据此规定，1998年国务院机构改革之前，电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会等工业专业主管机关，大都设有专门的档案机构，对本系统下属各单位科技档案工作进行监督管理。1998年国务院机构改革之后，这些专业主管机关被撤销，大都转制为中央企业。相应地，因失去国家行政监管职能，其档案机构对下属各单位的科技档案工作监督管理力度被弱化。

      一些专业主管机关转制为企业后，在相当长一段时间内没有明确总部档案机构对下属单位档案工作的指导、监督、检查职能。还有一些专业主管机关转制后，甚至撤销了原有档案馆。例如，化学工业部撤销后，化工档案馆也被撤销，其档案交由中国石油和化学工业联合会保管。即便是像中航工业、中国科学院这样成建制地保留或建立专门档案机构(航空工业档案馆、中国科学院档案馆)的单位，也因专门档案机构层级较低(往往是第三层)、职责规定不明确，导致其对下属单位档案工作开展监督管理的力度有限。宝钢集团作为中国钢铁行业的航空母舰，其档案机构为公司的“中央研究院情报中心档案室”，属于公司第四层级的机构。这种第四层级的档案管理机构又如何能对集团下属数十个机构和上百家子公司的档案工作进行有效的监督管理？

      薛四新博士也反映，除了国防科工委对军工科研项目档案管理进行检查验收外，无论是国家档案局或北京市档案局，还是教育部都从未对清华大学的档案工作进行过指导、监督和检查。国家自然科学基金委员会到依托单位(项目承担单位)调研时发现，一些小单位基本没有档案工作，但国家自然科学基金委员会对此并没有(无权)采取一定的约束措施。由于各专业主管机关对科技档案工作监督管理的弱化，使之原有的“条块结合”的科技档案宏观管理体制的“条”难以为继。

      4 科技档案管理的纳入与验收制度未健全

      4.1 “三纳入”“四参加”“四同步”未落实

      早在20世纪60年，我国科技档案工作者就在实践中总结出了“三纳入”“四参加”“四同步”制度。这一制度被实践检验是行之有效的，而且是被《科学技术档案工作条例》《科学技术研究档案管理暂行规定》《国有企业文件材料归档办法》等法规规章确定的制度。但是，在课题组的调研中，一些基层单位反映由于档案部门在本单位中话语权弱，现在“三纳入”“四参加”“四同步”制度并没有很好地贯彻执行。根据薛四新博士2010年的调查，84.62%的高校科研项目结题、鉴定、验收、评审阶段没有档案馆(室)人员参加；86.82%的高校档案馆对科研项目进展中的文件管理并没有进行跟踪、指导、积累(院系兼职档案员只是事后催要)。许多高校的科研项目档案管理制度很健全，“三纳入”“四参加”“四同步”也是很好的制度，但这些制度都没有落实执行。

      4.2 科研项目档案验收制度未建立

      在工程建设领域，2006年国家档案局、国家发展和改革委员会对各级政府投资主管部门组织或委托组织进行竣工验收的固定资产投资项目制定了《重大建设项目档案验收办法》(档发[2006]2号)。2007年国防科工委和国家档案局颁布了《国防科技工业固定资产投资项目档案验收办法》(科工办[2007]161号)，档案验收被列入项目最终总体验收前的5个专项验收(档案验收、消防验收、劳动安全验收、职业卫生验收、环境保护验收)之一。在实际工作中，这一制度落实执行较好，有效地实现了对重大建设项目档案的监管。

      但是，在科学研究领域，科研项目档案验收制度却并未建立。科技部主管的10个国家科技计划，以及国家自然科学基金等重要科研项目在进行验收时，只注重最终研究成果的验收、财务审计验收，没有将档案验收纳入项目验收范畴，从而无法对项目承担单位的科研项目档案管理进行真正有效的监管。某知名高校档案馆工作人员介绍，除了国防科工局严格执行科研项目档案验收之外，仅教育部曾于2013年、2014年到该校进行过两次科研项目档案验收，且都没有通过，而该校每年承担数量众多的重大科研项目，都没有开展科研项目档案验收。

      正如张爱霞、沈玉兰所言，《国家科技计划管理暂行规定》《国家科技计划项目管理暂行办法》“没有对科技计划项目档案提出明确、具体的要求，在项目合同文本中没有相应的归档条款；没有将档案验收纳入项目验收环节；在计划项目各阶段的鉴定评估中，缺少对项目档案的同步检查和监督，在项目验收中，几乎没有档案专业人员进行档案专项验收或参与验收。”[3]地方的科研项目档案管理制度亦是如此。例如，《北京市科技计划项目管理办法》虽然对项目管理性档案提出了要求，但对于项目研发过程中形成的技术性档案并没有提出明确的管理要求，也没有作为项目验收的一个必要条件。

      5 科技档案收集归档难度大

      在课题组调研中，基层档案工作者普遍反映当前的工作难题之一是，科技档案收集难，科技文件材料归档不全，科技档案分散于各个部门、项目组或科技工作者个人手中。据关桥院士介绍，中航工业某研究所“最原始的资料多存于院士的铁皮柜中”。按薛四新博士2010年的调查，有28.6%的高校档案馆从未接收过科研课题档案。某知名高校的科研经费、科研项目每年都在增长，而归档的档案数量却在逐年减少。某基金委员会保存的许多科研项目档案的内容、材料不齐全，甚至连最基本的项目申请书都缺失。科技档案收集归档难主要有以下三方面的原因。

      5.1 科技工作者不愿意归档移交

      大部分科技工作者或担心自己的知识产权被他人侵害，或企图将职务发明技术成果据为己有。为此，他们在科研项目完成之后，将科研项目的核心内容，如实验方法、实验数据、工艺参数、关键设计图纸、技术诀窍等留在手中，不愿意提供出来或者有意提供虚假数据。而档案工作人员又缺乏相关领域的知识，无法有效确定归档文件材料的完整性和真实性。所以，某知名高校档案馆收集的科研档案主要是文书类的，如合同、任务书等，过程性材料和核心技术材料都收不上来。

      5.2 科技档案项目主持人负责制未贯彻

      当前，科技研发、生产主要采取项目制。项目组以项目经理或项目主持人为核心，其成员往往来自不同部门甚至外单位，而且时有变动。为保证科技文件材料归档的完整性和准确性，《科学技术档案工作条例》《科学技术研究档案管理暂行办法》《高等学校档案管理办法》等，都不同程度地要求实行项目主持人负责制。但是，实际工作中，由于档案部门话语权小、制度监督执行力差，使得这一制度没有得到很好的贯彻落实。所以，许多科技档案散存于项目成员手中。

      5.3 缺乏归档接收电子档案的条件

      当前，绝大多数科研、生产活动都是基于计算机系统，产生的科技档案也大都是电子形式的，而且许多电子档案(例如三维设计图、PDM数据、模拟实验数据等)对其生成系统依赖性很强。一方面，档案部门缺乏合格的数字档案馆(室)系统及相应人才、技术来接收这些电子档案；另一方面，许多电子档案脱离原有的生成系统归入数字档案馆(室)系统后，无法识读与利用。所以，许多单位档案部门对这些重要的电子档案只能任由科研、生产部门和人员自行保管。

      6 科技档案开发利用程度低

      6.1 科技档案解密开放难

      科技档案开发利用程度低一直为科技部门和科技工作者所诟病。其主要原因之一即科技档案解密开放难。由于我国保密法规制度不健全、责任追究机制不合理，许多单位和科技工作者出于自我保护的需要，不管具体科技文件是否包含秘密事项信息，只要所在单位属于涉密单位、只要所承担的项目属于涉密项目，一概标为“秘密”“机密”或“绝密”，而且往往没有注明保密期限，从而使得许多科技档案从一产生起即处于“密不示人”的状态。如潘亚男所言，“有些项目本身涉密，但其购买的设备则是通用的，这些设备也因其项目的原因被定了密级，无法正常利用。有些项目档案，因其承担部门涉密，却使得整个项目档案都成了涉密档案。”

      科技档案被定密之后，很少启动解密程序。尤其是当科技档案移交档案部门后，档案部门并没有解密权。若需利用涉密档案，须找到形成和移交科技档案的部门先进行解密，然后才能提供利用。而且，往往是当有科技工作者因工作需要提出要查阅某份科技档案时，才被动地开始启动这份科技档案的解密程序，走完整个程序往往需要好几个月，大大影响了科技档案的有效利用。关桥院士认为：“涉及保密的大多存档。但问题是档案馆对于很多已超过保密时限的档案不能及时公开，主要是无人对其进行鉴定。”潘亚男说：“档案部门无定密权和解密权，只能根据保密部门制定的相关制度去执行”；“目前是有人定密，解密却无人跟踪，这些涉密档案不解密就无法利用”；“档案密级原则上是谁定密谁解密，但具体工作中有些带番号的单位当年定了密级，20年后需要解密这些档案时却找不到这些单位，使得这些该解密的档案一直拖着不能公开利用。”某知名高校档案馆尽管每年都开展解密工作，但也存在因找不到科研项目负责人而导致科研档案无法解密的情况，因为该高校的科研档案是不能自动解密的。中航工业档案馆高大岭馆长坦承：“由于怕承担责任，现在许多企业中的(科技档案)解密工作基本上无法开展。”

      6.2 档案部门服务能力差

      科技档案开发利用程度低的主要原因之二是科技档案管理部门的主动服务意识差、管理基础工作薄弱、服务方式单一、服务手段落后。例如，去某基金委员会查阅科研项目档案(只向该项目的依托单位或项目组提供利用)，须持所在单位介绍信或其他证明，经该基金委员会相关学部的相应处长批准后，再到办公厅文电档案处查阅。文电档案处不直接接待利用者，而有些学部根本不愿意理会利用者。再如，某中央科研院所档案馆自2001年建馆至今，尚未建立数字档案馆系统，只提供纸质档案的现场查阅，无法在线提供电子档案服务。吉林省研究机构中，仅36%的单位对其科技档案进行编研开发，64%的立档单位没有进行。[4]

      关桥院士认为：“目前来说，档案利用效率是比较低下的，大部分尚处于保存阶段，未进入利用状态。原因之一是档案人员缺乏内容整理的基础，使得原本作为知识积累阶段的档案未能发挥出应有作用。”

      7 科技档案资源整合共享困难

      科技档案工作的最终目标是实现科技档案资源共享利用。但是，无论是从国家层面来看，还是从机构或项目层面来看，科技档案都处于极度分散保存的状态。

      7.1 国家层面的科技档案资源分散保存

      从国家层面来看，科技档案资源分散保管于各个系统各个单位。由于我国存在科技部、国家自然科学基金委员会、中国科学院、中国科学技术协会、国防科工局和众多(履行一定专业主管职责的)中央企业等科技主管部门，这些科技主管部门之间互不隶属，各自规划、组织科学研究生产活动，各自管理本系统形成的数量惊人的科技档案。按我国档案法规制度规定，中央和国家机关的档案保存20年之后，应向中央档案馆移交。但是，据课题组了解，除2006年接收过国家自然科学基金委员会的3万多卷科研项目档案之外，因馆藏空间和管理压力，中央档案馆一直没有也不愿意接受中央和国家机关的科技档案，而只接收文书档案。例如，科技部的国家科技项目档案，中央档案馆就不愿意也没有接收。如此一来，这些科技档案就分散于各科技主管部门保存。

      7.2 机构层面的科技档案资源分散保存

      中央企业下设成百上千个子公司、分公司或其他分支机构，这些下属单位都形成了大量的科技档案。但是，除中国航空工业集团公司、中国船舶重工集团公司、国家电网公司等少数几家中央企业在总部建有专门档案馆，集中保管下属单位的重要科技档案之外，绝大多数中央企业(如五矿集团、中粮集团、中国建筑、中国电建等)总部的档案室只保存总部的文书档案，至于科技档案则由下属单位各自保管。

      即使是在一个机构内部，科技主管部门也只保存科技项目申请立项、检查验收、评奖评优“首尾环节”的管理性档案；而数量更多、价值更大的与科学研究生产活动直接相关的工作计划、日志、阶段报告、进展报告、数据计算中间性材料、实验数据、计算机数据、补充实验材料等过程性的技术性档案，分散保存于成百上千个项目承担单位手中。

      7.3 跨机构合作大型科技项目的档案未集中

      科技档案具有成套性的特点，即围绕一个项目、产品型号等形成的全部科技档案应该是一个完整的体系。以前，一个项目或一个型号的产品往往由一个单位负责研发生产。但是，现代科技越来越复杂庞大，跨学科综合研究和跨机构合作研究成为重要趋势，而且科技研发生产模块化程度越来越高，一个大型的科技项目或产品往往被分成众多子项目、子系统、零部件，由数十家乃至上百家单位分别承担。而且这些单位包括企业、科研机构、高校等不同性质的机构，分属于不同系统。各单位在承担子项目、子系统、零部件过程中产生大量的科技档案，项目完成之后这些档案仍保存于本单位且只对本单位提供利用。然而，没有法规制度、合同协议明确要求将这些项目移交给项目或产品的牵头单位或委托单位集中保管。如中航工业档案馆馆长助理戴先明所说：“现在很多科研项目都是多个单位参与，但是谁牵头、谁来管理(科技档案)都没有规定。科工局只对固定资产进行检查和验收，很多项目主管部门也不管(科技档案)。”这样一来，一个大型科技项目或产品的科技档案就分散于上百家单位，科技档案资源整合很困难。

      7.4 科技档案所有权不明影响整合共享

      党政机关的档案归国家所有，属于公共档案，最终要移交给相应的国家综合档案馆。至于事业单位的档案，从法理上来说，也归国家所有，属于公共档案。但实际工作中，相当一部分事业单位的档案，未纳入国家综合档案馆进馆范围，仍由形成单位自行保管。至于国有企业的档案，由于本企业的经济利益需要和国家综合档案馆的库房压力，其档案也保存于本企业，未移交国家综合档案馆(只有少数具有代表性国有企业档案进馆)。

      由国家财政资助的科技项目所形成的档案，从法理上来说，也应属于国家所有。但是，国家各类科技计划管理办法一般只要求项目承担单位提供最终研究成果，并未明确规定项目研究过程中档案的归属权，也没有要求将与最终研究成果相关的档案提交项目主管部门。而且，科技部2000年发布的《关于加强与科技有关的知识产权和管理工作的若干意见》提出：“除以保证重大国家利益、国家安全和社会公共利益为目的，并由科技计划项目主管部门与承担单位在合同中明确约定外，执行国家科技计划项目所形成科技成果的知识产权，可以由承担单位所有。”2002年科技部、财政部联合颁布的《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》第一条指出，“科研项目研究成果及其形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，国家授予科研项目承担单位。项目承担单位可以依法自主决定实施、许可他们实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益。同时，在特定情况下，国家根据需要保留无偿使用、开发、使之有效利用和获取收益的权利。”由于科技档案是知识产权的载体，所以人们通常认为，科技项目工作过程形成的科技档案也应由国家交给科技项目承担单位保管。

      不仅各项科技管理法规制度中没有明确规定科技档案的所有权与归属，而且在各类科技项目协议书中对科技档案的所有权与归属也没有作出明确约定。如此一来，默认科技档案由谁产生即由谁所有，各单位出于维护自身利益考虑，往往不愿意提供自己保存的科技档案供其他单位和个人利用、供全社会共享。即便在一个企业集团中，科技档案所有权也存在争议。独资(或全资)子企业的档案所有权和管理好说，属于母公司；但控股企业尤其是参股企业，其档案所有权和管理权如何界定，就是一个问题。科技档案所有权不明，整合共享就存在法律上的困难。

      8 科技档案管理组织队伍建设落后

      8.1 科技档案组织机构不健全

      科技档案作为一项专门的复杂工作，需要专门的组织机构和工作人员来负责，需要建立组织保障和人才保障。1998年国务院机构改革、专业经济主管机关转制为企业之后，中央企业中保留和新建了核工业档案馆、船舶重工技术档案馆、航天档案馆、航空工业档案馆、中国兵器工业档案馆、三峡档案馆、机械工业档案馆、招商局档案馆、国家电网档案馆、中国化工档案馆等10个档案馆。而其他许多企业由于档案意识薄弱，加上精简机构和人员的需要，没有建立专门的档案机构、配备充足的档案人员。例如，包括五矿集团、中粮集团等中央企业的总部，仅在办公厅档案保密处设有1～2人专职或兼职负责档案工作，负责总部的文书档案管理，根本无力负责下属单位的科技档案工作监督管理。

      高校、医院、科研系统亦是如此。例如，根据《高等学校档案管理办法》规定，“国务院教育行政部门主管全国高校档案工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作。”但在实际工作中，各级教育行政部门仅在办公厅(室)设1～2人专职或兼职负责档案工作，根本无力开展对下属高校科技档案工作的监督管理。某基金委员会目前保存了10万多卷科研项目档案，而且每年要新增3万个项目的档案，但只有1个人的档案管理编制。

      薛四新博士认为，由于科研任务来源多元化(科研项目种类繁多)、跨组织协作性研究增加、科研工作信息化、科研周期加长，科技档案管理复杂度增加，任务量增多，但科技档案管理人员却在减少。

      8.2 科技档案人才队伍无保障

      长期以来，由于我国没有建立档案职业资格制度，没有设立档案职业准入门槛，档案岗位往往是各单位安排“老”“弱”“病”“残”职工和关系户的首要选择。近年来，这一现象虽有改观，但由于岗位薪酬低、缺乏职业上升通道，科技档案管理队伍仍是整体素质偏低。例如，某中央科研单位给档案馆专门配备了23个事业编制。但问题是人才进来后却留不住，档案人员几年内纷纷跳槽。其主要原因是档案人员难以走职称道路，只能走职员道路，职业通道很窄。同样的毕业生，三五年后，档案学专业的毕业生可能还停留在原来的位置，但别的专业学生却已经升了很多级了，这样就会出现问题，档案职业道路走不通，从而影响了科技档案人才队伍的稳定。

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