协调共同与特殊利益——WTO对发展中国家的差别与优惠待遇，本文主要内容关键词为：优惠待遇论文,发展中国家论文,差别论文,利益论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
WTO逐步实现全球贸易自由化的宗旨，反映了世界各国包括发展中国家在内的共同利益。但是，在如何实现这个宗旨或共同利益的过程中，采取何种具体法律规则以协调不同经济发展水平各国家间的差异上，包括给发展中国家以“有差别，更优惠”的待遇上，还远未做到公平公理，这尤其表现在保护或兼顾发展中国家利益方面。这是WTO多边贸易体制中一个根本性问题，也是贯彻于今后WTO贸易谈判中的一个重大课题。
发达国家的主导地位
在WTO成员中，按经济和贸易状况，有发达国家与发展中国家之分，发达国家虽数目不占多数，但不论从经济实力、科技水平、进出口数额和法律环境上，均占据优势或主导地位。这是必须承认的客观现实。
发展中国家作为成员方，在WTO中占大多数，但在多边贸易框架内的地位则显然居于弱势，不论从经济规模与实力和科技力量，还是在国际贸易中的数额比重，均足以说明这一点。据1997年统计，占全世界人口1/5的48个最不发达国家的国际贸易额，仅占全球贸易额的0.03%，而超级大国美国却占到15%以上。另据联合国贸发会议2002年8月12日公布的报告，发达国家的一个跨国公司的经济实力，相当或超过一个中等发展中国家，例如，排名第45位的美国埃克森石油公司的经济实力就高过巴基斯坦；排名第47位的美国通用汽车公司实力高过秘鲁与阿尔及利亚。在全球贸易中，发达国家虽只占1/5左右，但贸易额却占2/3以上；而发展中国家包括中国（占国际贸易额5%左右）在内却只占1/3。当然，这决不是说发展中国家在WTO体制中只能充当配角，无足轻重。恰恰相反，他们应为自身利益而联合抗争，争得更合理的待遇与权利，并逐渐壮大，改变其经济和贸易上的劣势处境。
从规范国际贸易行为上说，现行的WTO多边贸易整套法律，主要是从发达国家之间传统的双边贸易条约中继承与演化出来的。因此，反应在WTO的法律规则上，首先要保护的是发达国家的利益，所有决策和立法要经过他们同意或认可后才得以有效实施和运转。而WTO所有对发展中国家的特殊规定，基本上是经发展中国家坚持斗争才写进去的。
发达国家这种优势必然会反映为他们在WTO决策体制上和立法活动中的主导地位。远在GATT时期，对这个组织决策机制的一国一票，按多数票表决通过来作决定的办法，就有过一系列的讨论、探索，并酝酿变革。首先，美国认为，占世界贸易额近2/3的美、欧、日、加等贸易大国与贸易额不足0.2%的中小发展中国家有同等决策权力是不合理的。就实际运作而论，所有重要国际组织中都以不同形式，给予大国在决策问题上以较大权力。例如，联合国机构中，按一国一票原则通过决议的“联合国大会”，其决议只具建议价值而无法律约束力，而日常决策主要机构的安理会却采取“大国一致”原则，即美、英、法、俄、中等五个常任理事国拥有否决权，只要他们中有一国反对，就不能作出拟议中的决定。又如国际货币基金组织，则按成员国认交的基金份额，实行“加权表决”制。到1995年4月，美、日、德、法、英五国的投票权约占40%。欧盟的表决权也有差别，欧共体时英法德意各10票，西班牙8票、荷比等国5票，丹麦、爱尔兰等国3票。相比之下GATT/WTO实行什么办法为好亦成问题。美国提出过各种办法，均不理想。最后在实践中达成“共识”（Consensus，或译“协商一致”）的方式。《建立WTO协定》第9条规定：“WTO将继续GATT1947所遵循的以共识作决策的做法。”并在注释中为“共识”下定义为，“在就所拟事项作决定会议上，只要与会成员方无人正式提出反对，就视为……以共识做出决定。”这就是说，缺席、弃权、不表态均不妨碍决定的做出。GATT运行40多年中几乎所有决议都是以“共识”作出的。共识虽然给予了任何成员方以否决权，但实际上却是一种对大国有利的程序规则。正如著名WTO专家美国杰克森教授就批准乌拉圭回合法律文件在美国国会作证时所指出：“这种‘共识’做法对那些对这个决策难以表态的国家，用沉默来表示尊重与该决定有重大利益的国家。因此，共识做法本身包含着对经济实力的尊重”。对那些与本国利益并无大碍，为避免得罪大国的国家代表来说，只要保持沉默即可。尽管如此，在GATT时期还设置了另一个“保险系数”，倡议每年举行一次“7个工业化国家首脑会议”，专门讨论国际经贸事项，这实际上将GATT决策权移交给GATT机构之外的7国峰会(Summit)。
正确估计并协调WTO体制中发达国家与发展中国家的共同利益和特殊利益，是一项复杂的系统工程，现状远未尽如人意。
人类近半个多世纪的历史证明：WTO多边贸易体制（以及国际货币基金组织和世界银行）是在现实生活中唯一能行得通、站得住的调整国际经济秩序的条约框架。任何试图抛开或替换它而另起炉灶的想法，都是一相情愿或不切实际，徒劳无益的。真正的问题在于：在WTO框架下如何处理或调整好发达国家与发展中国家之间的关系。这种关系有利害矛盾、冲突和对立，而又包含着合作、协调与共处。历史轨迹说明，正确的道路只能是在WTO体制基础上前进。在WTO法制里既要有共同和统一的规则，又能充分反映出发展中国家的利益与特殊性，逐步演化出一套符合发展中国家利益的具体规则。
发展中国家的联合抗争
WTO体制中现有对发展中国家的特殊规定，是近半个世纪发展中国家联合抗争的成果。1948年的23个GATT缔约方中虽尚无“发展中国家”这个概念，但实际属于发展中国家有8个；而GATT条款中反映发展中国家特殊利益的只有一条，即第18条，标题为“对经济发展政府援助”。该条款给予发展中国家以限制外国进口的较宽松标准，但其程序则繁琐。直到1970年以前，GATT是一个标准的“富国俱乐部”，并作出过严重损害发展中国家利益的系列《纺织品协定》，把发展中国家占优势地位的纺织品贸易排除在GATT正常规则之外，另外实行“配额制”。后来西方殖民体系解体，60年代大批新独立的第三世界国家登上国际舞台，其中一批发展中国家经GATT第26条（即宗主国推荐）而成为GATT缔约方。经过他们联合抗争，在GATT条款中新增添了第四部分“贸易与发展”，共36、37、38三条。这些被称作“尽力做到”条款，虽比较好地表述了发展中国家的特殊利益，可惜全都是用劝说性语言写成的，并无强制法律约束力。这三个条款中的标准性语言如“牢记本协定的基本目标是提高生活水平并逐步发展所有缔约方的经济，欠发达各缔约方实现这个目标尤为紧迫。”（第36条）“除非有令人信服的理由……使之无法实施外，发达缔约方应最大限度地实行下列规定”（第37条第1款引言）。有人说这些条款是“软法”，但从来没有或很少为专家组判案时引用来证明其法律效力。
10年后，经由发展中国家占据优势地位的联合国贸易与发展会议(UNCTAD)讨论酝酿，尤其其当时在任的秘书长的一句名言：“在经济实力不平等的国家之间，实行最惠国平等原则，实际上意味着歧视国际社会中的弱国”，方导致出台了要求发达国家给从发展中国家进口的某些产品以比最惠国税率还低的特惠税率，通称作“普遍特惠制”(Generalized System of Preferences,GSP)。从1970年开始实行的GSP，标志着发展中国家抗争的第二个胜仗。但这个有限度的胜利在法律上还不稳定，由于给发展中国家的特惠制违反了最惠国原则，必须经过按GATT第25条第5款由GATT2/3多数票作出“免除（发达国家的最惠国）义务”(Waiver)的“特批”才能实行。1970年GATT为GSP作出的“特批”，为期只有10年。直到1979年东京回合，才产生了正式规定这种制度的法律文件：《有差别与更优惠待遇，对等以及发展中国家充分参与》，通称“授权条款”，即授给发达国家以违反最惠国义务的权力，来给发展中国家“特惠”。不难看出，这里的主动权全然掌握在当事的发达国家手中，给与不给，给哪个国家的哪种产品，按照什么条件给等等，全由该发达国家说了算。就其实际适用的情况而论，一般只给发展中国家中那些该发达国家不生产或产量很少的缺门产品以特惠。并且制定十分苛刻的原产地规则，以致该原产地规则又被称作获得特惠的“资格”规则。众所周知，乌拉圭回合专门有个《原产地规则协定》，它其实是个仅适用于最惠国方面的规则，在该协定“附件2”就专门有个“关于特惠制原产地规则的共同声明”，其中就包含普惠制原产地规则。再者，随着关税减让的发展，特惠税率价值也必然降低。对于发达国家来说，对给发展中国家的这种“有差别和更优惠”待遇总是耿耿于怀，说什么它必然会产生“搭便车”(Freeriding)，即发展中国家多享权利少尽义务。
上述东京回合的“授权条款”文件，还拖了一个尾巴，在它的最后一段（第7段）表述说：“欠发达缔约方期望：他们作贡献的能力，谈判减让的能力，或者说在总协定规定与程序下作出与发达国家协调一致行动的能力，会随着他们经济不断发展和贸易地位的改善而得到增强，因此他们期待着在总协定权利与义务的框架里作出更充分的参与”。美国等发达国家一贯把这段话称作“毕业条款”，即发展中国家是会随着经济发展逐步强大起来而“毕业”，去掉“发展中国家”资格。这也给WTO体制中的发展中国家的概念本身以相当的模糊性和不稳定性。由此也形成了WTO体制中，有别于联合国对发展中国家“独特的动态型标准”，这种标准在中国加入WTO谈判过程中，在《中国加入世贸组织工作组报告》中，有相当典型的反映。
乌拉圭回合的成果
乌拉圭回合多边贸易谈判达成的是一揽子协议，以WTO纳入服务贸易与知识产权等发展中国家弱项为筹码，发展中国家步步为营不仅制定了纺织品与“灰色区”回归WTO正常规则等多项协定，而且在WTO所有协定中都专门列入给发展中国家以有差别的特殊规定条款。应该说，这是发展中国家联合抗争取得的第三次胜利。
概括地说，这类特殊规定条款有两种类型：占多数的是一种仅在程序上设置过渡期，使发展中国家得以延缓适用该协定规则。例如《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)第65条规定，该协定对发展中国家延缓5年适用，个别情况下可再推迟5年；对最不发达国家推迟10年适用。又如，《海关估价协定》在它的第20条中规定，推迟5年对发展中国家的适用。另一种占少数的是在实体法规则方面，作出适合于发展中国家的调整。其中比较典型的代表是《反补贴协定》（SCM协定）。在第27条“发展中国家成员方的特殊与差别待遇”第1款里明文规定：“补贴在发展中国家的经济发展项目中发挥着重要作用”。这为对发展中国家网开一面提供了理论根据。对于SCM协定的核心条款，即规定严格禁止“出口补贴”的第3条，第27条在第2款中规定说：“第3条第1款(a)项规定的禁止”，不适用于发展中国家成员，并将发展中国家分为三个层次：
1.联合国指定的最不发达国家。
2.按世界银行数据国民生产总值人均不到1000美元的下列20个国家：玻利维亚，喀麦隆，刚果（布），科特迪瓦，多米尼加共和国，埃及，加纳，危地马拉，圭亚那，印度，印度尼西亚，肯尼亚，摩洛哥，尼加拉瓜，尼日利亚，巴基斯坦，菲律宾，塞内加尔，期里兰卡和津巴布韦。
3.除上列以外的“其他发展中国家”。
对第1、2两个层次的成员方，全然不适用第3条(a)项禁止的补贴；对第3个层次成员方则8年内不适用；而凡属第2个层次的成员方一旦人均超过1000美元时，则改归入第3个层次即“其他发展中国家”。
再者，对这种“不适用”又规定了一个限度，即第27条第5款：一个发展中国家的任何产品，只要达到具有出口竞争能力者，则应在2年内逐步取消出口补贴。而对什么为“具备出口竞争能力”，第6款则进一步规定了标准，即：“该产品连续两年内在该产品世界贸易总额中占比3.25%以上”。
当然，SCM协定第27条共15款，其它还有更详细的规定，仅从以上不难看出：该条特殊与差别规定有明确法理根据和实体法规则，突破了一般只就程序（如过渡期）作文章的局限。发展中国家与发达国家之间在经济和贸易方面的差距，不仅表现为国民生产人均平均值等数量方面，还包括科技水平和社会管理以及法制环境等方面。因此，他们接受在以发达国家经贸为依据的WTO规则上，应该具有自己的特点，适应发展过程带来的种种特殊条件，一古脑地照搬并不能起到促进其经济发展的效应。对他们来说，过早地实行贸易自由化，并纳入世界经济一体化的行列，不一定很有利，乃至反而有害。WTO总干事素帕猜先生，在最近发表的一篇文章中指出：“问题并非接不接受市场自由化，融不融入世界市场，而是以何种速度，在多大程度上融入世界市场。对于世界很多贫穷国家来说，没有足够的经济、管理、法律和技术基础条件，快速地一体化，将导致不良后果”（载2002年10月24日美国《国际先驱论坛报》）。从这个意义上讲，WTO现有的仅给发展中国家3年、5年过渡期的做法，实际上是一种敷衍行动，并未触及发展中国家以贸易促发展涉及的许多实体法规则。当然，经验积累需要一个过程，但承认上述现实而认真地加以总结，并不断改进，才是根本大计。只有这样，才能把对发展中国家的特殊规定，纳入正道，结出丰硕的果实。SCM协定只不过是沿此轨迹开了个头。
从多哈开始的新一轮千年谈判回合，确定了“以贸易促发展”作为谈判的指导思想，人们期待着能有更多SCM协定第27条的模式出台，甚至比第27条更切合发展中国家实际情况的实体法规则出台。只有这样，才能从根本上解决WTO对发展中国家差别与特殊待遇的问题。同时，为了分层次享有不尽相同的待遇，SCM协定破例地点出20个发展中国家的名字，这给“发展中国家”以相对稳定的概念。它与前述1979年东京回合“授权条款”文件有较大不同。
如何正确估计并协调好WTO体制中发达国家与发展中国家的共同利益与特殊利益，并用法律规定体现或表达出来，是一项复杂的系统工程。从某种意义上说，还需要积累经验。现状还远不能令人满意，今后任重而道远。
中国加入世贸组织并未能获得完全的发展中国家地位。用《中国加入世贸组织工作组报告》中的话来说：“工作组有些成员表示，鉴于中国经济规模巨大，增长很快以及过渡性质，在确定中国援引发展中国家成员方可使用《WTO协定》中过渡期和其他特殊规定的需要方面，应采取务实态度。对每个协定与中国情况应予仔细考虑并作出特殊处理。”就前述SCM协定中第27条规定而论，对中国就未适用第27条规定，《中国加入世贸组织议定书》第10条“补贴”的第3款指出：“自加入时起，中国应取消属SCM协定第3条范围的补贴项目。”
《中国加入世贸组织工作组报告》显然是按上述东京回合“毕业条款”对发展中国家的动态型概念，来对待中国的。形象些说，若把中国比作一条龙，按《中国加入世贸组织议定书》的描绘，似乎龙头已冲破WTO的“发展中国家”的界限，而龙身大部分仍在该界限以内。
其实，中国作为最大的发展中国家是一个客观事实，这不是“工作组有些成员”所能改变的。当然，从另一方面说，由于我国改革开放以来，经济和贸易都有快速增长。据报载，联合国贸发会议公布的2000年全球百名经济体实力排行榜，我国的国民生产总值已达10800亿美元，超出意大利与加拿大。另据国家统计局预计，2002年年底，我国国民生产总值人均值可达1000美元。再者，从占全球国际贸易的百分比来说，我国也已达5%，超过加拿大，而位列美国、欧盟、日本之后，居第四位。我国加入世贸组织后，国内外都已有人提议，中国应参加7国（若包括俄罗斯应为8国）峰会。不论作为经济贸易大国，还是最大发展中国家，中国参加该峰会均属理所当然。总之，今后中国在WTO体制的立法与各项活动中，仍会坚决站在发展中国家一边，把中国利益同发展中国家的利益结合起来，而为之奋斗。