从美国大学科研经费的间接成本管理看政府与大学的关系，本文主要内容关键词为：成本管理论文,美国大学论文,科研经费论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1001-4519（2007）03-0083-10
为揭示影响大学发展的复杂要素及其相互关系，笔者曾提出一个解释高等教育在政府、市场、社会等多种要素作用下，自主运作与发展的宏观框架①，也曾经以美国为例，具体分析研究型大学在国家科技研发中的重要地位与作用②。上述研究使笔者意识到，现代大学特别是研究型大学，既是高资源依赖型组织，又是强自主发展型机构，这种特性使大学特别是研究型大学与政府、市场及社会等相关要素之间的关系非常复杂微妙。一方面大学越来越依赖于政府、市场、社会等为其提供发展的资源与动力，另一方面，大学业已形成的组织力量、学术声望及其社会影响力也使其具备维护自身利益，在实现大学特定功能与目标的过程中和其他力量相博弈的能力。
本研究将从政府与大学的关系入手，以美国联邦政府拨给研究型大学的科研经费管理问题为案例，揭示科研经费作为现代研究型大学发展的重要资源，在政府和大学层面是如何被配置、运用和管理的。研究特别关注的问题是，出自联邦政府但带有市场运作特色的大学科研经费的间接成本制度是如何形成并发展的；联邦政府如何通过间接成本管理的政策工具，支持并调控大学的科研活动，而大学特别是研究型大学又如何通过间接成本的获得方式，争取更多联邦经费，提高科研生产力，加强教学与科研的结合，增强自身实力和影响的。
美国大学联合会前任主席罗森茨韦格曾指出，大学科研经费的间接成本是美国高等教育界最为神秘的议题，它能对平和与理性的人们激发起超凡的热情。③ 主席的话使我们不得不问，大学科研经费的间接成本到底指的是什么，其对美国研究型大学的发展、对规范政府与大学的关系有着怎样的影响，对科研实力不断增强的中国研究型大学有何借鉴意义？
一、间接成本制度概述
在美国，联邦政府是高校科技研发活动的最大赞助者，不仅资助具体科研项目的实际费用，还为大学报销因为承担科研项目而发生的各种相关费用，后者通常称之为大学科研活动的“间接成本”。这种颇具特色的科研经费管理方法就是间接成本补偿制度，它起源于二战时期的偶然，在战后联邦政府大规模资助高校的过程中逐渐制度化，并深深影响到现代市场经济体制下的政府与大学关系。
1.基本概念
美国大学承担联邦科研项目所发生的费用及财务问题的法律依据是行政管理和预算局（Office of Management and Budget,OMB）制定并发布的A—21通告（Circulars A—21）④，正式名称为“教育机构成本准则”（Cost Principles for Educational Institutions）。这一文件详细规定了高校承担联邦科研项目所必须遵从的成本计算原则，包括成本的确定、分配、追踪、报告等多个环节，涵盖了科研项目资助、科研项目合同和其他协议。
直接成本（Direct Costs）主要指科研项目实施过程中人员与设备等方面的直接支出，具有明确特定的用途，用于支持某一科研项目、教学活动或其他活动。直接成本包括科学家的薪金和研究团队成员的工资，项目实施过程中的材料和补给，旅行费用，项目相关的设备，以及转包合同。
间接成本（Indirect Costs）指大学因承担联邦科研项目而发生的相关费用，主要包括行政管理费用和学校设施折旧维修等支出，因此也称作设施和管理成本（Facilities and Administration Costs,F&A Costs）。⑤ 间接成本按照不同的功能需求可以分成十大类别。设施成本包括建筑物和设备的折旧，使用津贴，（建筑物以及设备的）债务利息，运行和维护费，图书馆支出。管理成本包括一般性行政费用，院系行政费用，科研项目管理费用，学生管理和服务费用，以及其他费用。每个类别又称为一个成本集合（Cost Pool）。
直接成本修正总额（Modified total direct costs,MTDC）是计算间接成本的基础，在直接成本总额中减去设备成本和资本支出，学费减免、租金、奖学金、超过25000美元的转包合同。间接成本比率（Indirect Cost Rate）是间接成本与直接成本修正总额（MTDC）的比例。对高校而言，具体项目涉及的间接成本很难精确计算并加以分配，因此一般将间接成本汇总来计算高校的间接成本比率。如果一所高校的间接成本比率为50％，这意味着学校设施和管理成本是直接成本修正总额的50％，而不是高校获取联邦科研经费总额的50％。
A—21通告规定了多种形式的间接成本比率。预定比率（predetermined rates）是以过去一个时间段，通常为一个财年的会计数据为基础，根据预期变化做出调整，谈判双方达成一致的比率，用以未来2—4年的间接成本分配。多数高校倾向于运用预定比率来确定间接成本，因其可以减少谈判过程本身的成本，并使得谈判双方更加准确地制定预算。此外还有固定比率等形式。
2.从科研项目合同看间接成本
A—21通告对这些概念的界定非常清晰，对每一份高校科研项目资助协议都有约束力，具体的资助协议也能反映出科研项目成本的类别和相关计算方式。斯坦福大学前任校长肯尼迪在《学术责任》一书中，剖析了一个科研项目申请过程的案例，给上述情况做出清晰解释。⑥ 此案例的科研项目经费申请如表1所示：
如表1所示，各种人员经费、差旅费、耗材费、出版费合计构成了直接成本修正总额为87，250美元。B教授所在大学的间接成本比率为65％，计算间接成本为87，250×65％=56，713美元，再加上设备费60，000美元，则实际拨款为87，250+56，713+60，000=203，963美元。在这个案例中，间接成本占全部经费的27.81％。通过这个案例可以看出，具体科研项目的间接成本计算依赖于两个部分：直接成本修正总额与高校间接成本比率。直接成本修正总额由科研项目的实际情况决定，能够明确加以判断和统计。而一个具体科研项目的间接成本很难加以精确测量，无法对每个项目都设定一个比率。因此高校一般实施统一的科研管理，在所有科研项目经费总和的基础上来设定间接成本比率，从而对所有项目实施统一比率，测算一个具体的科研项目可以对学校贡献多少经费。
3.从高校科研管理看间接成本
间接成本比率的计算与设定是科研经费管理的重点，通常由主管科研事务的部门负责，对财年期间的各项开支进行统计，按照A—21通告的规定对间接成本进行分类，在每类成本集合中统计，哪些用于教学，哪些用于科研。在成本核算中，“大学把对资助性研究有贡献的每一个方面都列入‘成本目标’，且对每一个成本目标进行专门研究，研究的目的在于确定学校财务活动的多少是与研究工作有关的，有多少是与教学工作有关的”⑦。最后将所有因科研活动而发生的成本合计，除以直接成本修正总额，得出高校总体的间接成本比率。成本会计核算在统计操作上具有一定的灵活性，与高校财政收入密切相关，因此受到大学的高度重视。
以华盛顿州立大学的间接成本分析为例，可以看到在高校科研管理层次上是如何界定各类间接成本并加以分配的过程（如表2所示）。
这份成本明细是以上年度的财务审计报告为基础，考察每一笔支出的用途，按照A—21通告对各项支出归类汇总，依据直接成本修正总额计算而得出各类成本比例，进一步汇总就得到了全校的间接成本比率。以建筑物类别为例，由于因科研目的而产生的费用可以列入A—21通告规定的类别，因此学校要对每一栋建筑物的维护支出进行分析，将因科研目的而产生的费用提出，总和就是大学在这一年中用于支持科研而产生的建筑物成本。
高校得出间接成本比率后需要与联邦机构进行谈判，得到确认后就可以得到联邦政府支付的间接成本补偿。高校首先要按照A—21附件C的标准格式填写谈判申请书，包括每项成本集合的详细清单，说明集合的组成和分配。其他还需提交的重要文件包括经过审计的财务决算报告，用以显示并说明申请书与决算报告之间的经费分配差异的对账单，确保所有开支都是可列支成本的确认函（A certificate of F&A costs），按照通告A—133所规定而完成的财年审计报告。此外还需说明申请书所使用的方法与A—21标准方法之间的偏差，如果某一成本类别跟往年相比有显著变化也需说明。⑧
4.从联邦科研管理看间接成本
高校完成申请书后就可以向相关联邦机构提交谈判申请。代表联邦政府与高校谈判的机构是卫生部或国防部，两个有管辖权的机构在制度上各有其风格和做法。绝大多数高校与卫生部进行谈判，也有少数高校，如斯坦福大学和麻省理工学院与国防部谈判。谈判确定的间接成本比率应被所有联邦机构所接受，也适用于高校的所有联邦资助科研项目。
关于联邦政府的科研管理，仅以卫生部为例，卫生部内专设有成本分配处（Division of Cost Allocation,DCA），在收到高校申请书的6个月内与学校完成谈判，期间该部门要根据历年审议情况进行趋势分析，检查成本会计准则是否得到落实等，必要时会举行现场审核，最后达成间接成本比率协议。不同大学获得的间接成本补偿很不相同，私立大学普遍高于公立大学，表3列出了几所美国研究型大学近年的间接成本比率，可以看出这种区别。
综上所述可以看到，联邦政府管理间接成本的相关政策已经发展到比较成熟的阶段，已经成为大学和相关政府机构的日常工作。但是间接成本制度并非生来如此，是半个多世纪不断完善与改进的结果。在这一过程中它曾经发生过怎样的变化？它是如何适应高校的实际情况并满足联邦政府的要求的？它的存在对美国高校的科研工作及整体发展产生了什么作用？对政府与大学的关系又有什么影响？为了更好地理解和把握其实质，有必要对其发展历程进行回顾。
二、间接成本制度的形成与变迁
1.间接成本制度的起源和早期发展
二战时期美国政府成立了科学研究与发展局（Office of Scientific Research and Development,OSRD），与大学签订协议开展军事科技研发，遵循“不营利不损失”（no-profit-no-loss）的原则报销科研项目的全部成本，同时大学也不能从承担项目中牟利。但是高校在履行科研合同时会产生一般管理费用，这笔费用应该怎样处理？政府同意补偿。1942年4月，海军部发布了“决定政府合同成本的原则解释”（Explanation of Principles for Determination of Costs under Government Contracts），用以指导军方的企业采购合同。科研发展局以此为参照，为每份大额合同设定一个间接成本比率。⑨ 实践证明，科学研究与发展局的学术合同是合适的，它既保护了政府利益不受损失，同时也让绝大多数大学感到满意，在国家需要和大学发展之间取得了平衡。
战后海军研究局继承了科研发展局的合同制度。但是随着项目不断增多，为每份合同设定一个间接成本比率已经成为不可能的任务。1947年，海军研究局发布了“政府与教育机构间研发合同成本确定的原则解释”（Explanation of Principles for Determination of Costs under Government Research and Development Contracts with Educational Institution）。这份通常称之为“蓝皮书”的文件承认，教育机构与商业企业在组织上和规划上都具有显著区别，因此需要采用不同的会计方法，根据大学的年度财务报告所反映的实际成本来确定报销比率。“蓝皮书”最早明确了政府资助大学科研项目的成本会计原则，只要能确定是因科研项目而发生的成本就可以得到报销。
从战时的科研发展局到战后的海军研究局，军方背景的资助模式始终以合同为基础，这是一种招标采购的合同关系，直接模仿了企业承担的军工合同。企业军工合同其性质更多属于开发活动，产品直观可查，可以适用普遍会计原则。但是大学从事的更多是基础性研究，采用合同采购的资助方式并不适宜，因为基础研究成果的边界不易确定，成本会计原则并不完全适用。所以罗森茨韦格认为，间接成本相关的问题天生地无法解决⑩，这是从间接成本制度的起源做出的判断。
随着国家卫生研究院逐渐成为高校科研的最大赞助机构，卫生部（11） 逐渐成为绝大多数高校的间接成本谈判机构。卫生部的资助以项目津贴方式为主，简单而言就是“赠款”，是对项目承担者的一种补助，不对研究结果有明确而具体的要求，项目承担者也不能从项目中获利。卫生部最初并不想支付大学的间接成本，旋即发现大学的反映普遍消极，才认可了海军研究局的间接成本原则，但在实践中设定了间接成本报销的封顶上限，从1950年到1965年，从8％逐渐上升到20％（12），实质上是要求大学分担科研项目的间接成本。
2.从A—21通告的修订看间接成本制度的变迁
1958年，预算署（13） 正式发布了A—21通告，按照“蓝皮书”的指导原则，明确区分了直接成本和间接成本，规定了大学的会计责任、文档要求和一致性标准。通告A—21在联邦层面建立起政府资助大学科研项目的成本会计原则，形成了间接成本制度的法律基础，明确了由卫生部和国防部代表联邦与大学谈判，谈判结果适用于大学所有科研项目，结束了不同联邦机构各自谈判的局面。
1966年的国会拨款法案撤销了间接成本上限的硬性规定，联邦政府开始在事实上报销高校科研项目的全部间接成本。此后间接成本比率开始攀升，从1966年的14％增长到1979年的36.4％。（14）
1979年，A—21通告采纳了直接成本修正总额的概念，从而统一了间接成本比率的计算基础。1982年，A—21通告再次修订，允许高校在间接成本中报销建筑物和研究设施的债务利息，意味着高校可以使用无息贷款进行建设。这对于私立大学是一个非常重要的改变，从而引发了主要私立研究型大学的建筑热潮，也使得私立研究型大学更加依赖间接成本政策，更加容易受到攻击。（15） 当时在国会和政府机构已有重新设置间接成本上限的呼声，但在大学的强烈反对下未能实现。（16）
1986年，行政管理和预算局修订了A—21通告，为院系管理成本设置了3.6％的上限，而当时的平均水准是5.5—6％。（17） 1991年，A—21通告设置了26％的管理费用上限，其目的在于防止经费的滥用，同时规定了更多的不可列支项目。
1993年，间接成本被区分为两大类：设施成本和管理成本。1996年，间接成本正式更名为“设施与管理成本”；增加了四条成本会计原则，并要求所有接受联邦科研资助超过2500万美元的高校必须填写披露成本会计实务的公开声明（Disclosure Statement,DS—2）。（18） 这些修订显著增加了对高校科研的审计力度。
1998年，A—21通告增加了公用事业成本调整（Utility Costs Adjustment）的规定。公用事业成本主要指电力、供暖、空调和通风的费用。研究设施往往要比其他建筑消耗更多的公用事业成本，一些大学具体研究了公用事业成本的补偿问题。根据这些研究成果，A—21通告允许66所大学获得额外的公用事业成本补偿，数量是直接成本修正总额的1.3％。从2002年其他高校也可以申请补偿。
2000年，行政管理和预算局规定了高校提交间接成本项目书的标准格式，作为附录收入A—21通告。（19）
2006年1月1日起，A—21通告正式收录于《美国联邦法规》。联邦法规的主题2为“资助与协议” （Grants and Agreements），第2章为“行政管理和预算局的通告和指南”（Office of Management and Budget Circulars and Guidance），第220小节为“教育机构成本准则”（Cost Principles for Educational Institutions），即A—21通告。（20） A—21通告在收录进联邦法规时略有改动。
A—21通告自诞生之日起到现在，基本精神始终未变，坚持应用普遍接受的会计准则对联邦资助的大学科研项目实施统一的成本会计核算。但是在具体内容上变化很大，先后经历了十余次重要修订，具体条目逐渐完善，从简单的原则演化为操作指南。这种变迁不仅仅是一项制度自我完善的过程，也是大学、社会团体、政府、国会等多方力量不断博弈、讨价还价的结果。从这种变迁中，我们可以更好地认识美国政府和大学关系的演进。
三、从间接成本制度透视政府—大学关系的演变
1.伙伴关系：1945-1979年
在历史传统上美国联邦政府很少涉及科学研发活动，也很少介入大学事务。二战彻底改变了联邦政府与大学的关系，正如曾任美国总统科学顾问的普赖斯教授指出的，“在布什、科南特和康普顿的把握下，政府的合同变成了一种新形式的联邦主义（Federalism by Contract）”（21）。合同制科研资助方式是一种巧妙的制度安排，间接成本制度在其中扮演重要角色，使国家需要和大学自治达成了平衡。
就间接成本而言，在联邦政府的立场上看，大学科研活动不但是国家利益所在，也是大学自身的使命，大学应该分担科研的费用，不能要求报销全部间接成本。从大学的角度来看，尽管从主观上乐于分担科研项目成本，但在二战后美国高等教育规模不断扩大，大学财务状况普遍紧张，实际上已经无力独自承担科研间接成本，联邦政府加大补贴势所必然。所以在20世纪50—60年代，间接成本制度没有引起很多争议。1966年国会拨款撤销封顶限制，标志着这一时期的间接成本报销制度实际上是一种“全成本补偿”（Full Cost Reimbursement）（22），这种做法不但有力促进了大学科研，也对大学的整体发展起到坚实支撑作用。很多学者将战后25年视作高等教育的黄金时代，将政府—大学关系描述为伙伴关系，原因不仅仅在于联邦政府资助高校科研项目，也包括运用间接成本制度来支持高校自身的发展。
20世纪70年代联邦科研经费增长开始放缓，间接成本仍然稳定而持续地增长，并未引起很多争议。
2.购买订货：1980-1990年
20世纪80年代以来，联邦政府依然支持大学的科研事业，但是研究型大学与联邦政府之间夸大的“伙伴关系”，在各自利益的冲击下，在政府命令与大学自治之间极度紧张的关系中，已经消失。（23） 80年代初期的里根政府开支浩繁，财政赤字猛增，尽管承诺支持基础研究，执行机构却希望尽可能以较少成本支持更多项目。在这样的背景下，节节攀升的间接成本就显得格外引人注目，相关讨论也日益增多。
1983年，国家卫生研究院计划在来年支付90％的间接成本（24），这自然引起大学的反对。在一些大学领导者们看来，间接成本谈判由政府和大学的专家们负责，更多属于技术问题，而国家卫生研究院的单方面行为使问题性质发生了改变，间接成本开始演化成为一个政治问题（25）。国会对政府机构的武断行为十分反感，驳回了预算请求，并要求美国审计署（General Accounting Office,GAO）对间接成本问题进行调研。
1984年审计署发表了《确保NIH科研项目间接成本合理增长：一个困难的问题》（26）。报告发现，国家卫生研究院资助项目的间接成本比率在1982年已经上升到平均30％左右，一些高校的间接成本比率年度变化较大，却没有相应的说明。报告批评了卫生部的审计工作，在五年半的时间里仅仅审计了50份间接成本报告，而每年接受资助的高校数量在700所左右，这导致间接成本谈判中无法应用审计结果。报告建议行政管理和预算局修改A—21通告，为间接成本设置固定的允许范畴，特别是院系管理费用要有封顶。这份报告基本反映了联邦机构的立场，直接导致了A—21通告在1986年对院系管理成本做出封顶限制。
1986年，国家卫生研究院为了削减预算，试图将间接成本中的管理成本限制在26％，这会对杰出的私立研究型大学产生很大影响。美国大学联合会与政府关系理事会等大学团体试图与预算局进行沟通。然而，这些大学的管理者们却失望地发现，预算局已将大学科研项目视作普通的政府采购行为，而采购原则就是只要质量过得去就选择出价最低的投标人。至于科研项目在什么大学完成，根本就不是政府所关心的事情了。罗森茨韦格回忆说，他们在极度震惊的状态下离开了预算局，并深深感叹此时的联邦政府距离布什、科南特等人的战后理想是何其遥远。（27）
所幸国会增加了国家卫生研究院的拨款，并驳回了限制间接成本的要求。但这已充分提醒大学校长们，联邦政府限制间接成本的动机并非是对现行资助体制的热心改革，而是为了减轻预算压力，即使对研究型大学造成损害也在所不惜。正如罗森茨韦格所描述的，“‘购买订货’这个词才是政府和研究型大学之间交易的更好描述。联邦政府并不是大学的一个伙伴，相信它是伙伴将招致有害的政策和深深的幻想”（28）。
为了应对这种局面，美国大学联合会成立委员会对大学科研活动的间接成本进行了调研，发表了《联邦资助高校科研的间接成本》。（29） 报告指出，管理成本在公立或私立高校都保持相对一致的份额，因此它不是间接成本攀升的主要因素。报告建议，可以将间接成本明确区分为管理成本和设施成本。管理成本可以设置合理的限额，从而促进高校提高效率，也使间接成本谈判更加简化。设施成本则应根据实际增长的情况加以报销。大学联合会的报告主要代表了美国研究型大学特别是私立研究型大学的观点，在当时产生很大影响，并于90年代被A—21通告所采纳。
3.问责制：1990-2000年
20世纪90年代，有关间接成本制度的争论愈演愈烈，已经不仅仅局限于政府和大学，还引起了社会舆论的广泛关切，突出表现为斯坦福大学在间接成本审计上发生的一场风波。
1990年6月，海军研究局负责斯坦福大学间接成本谈判的代表比德尔向外界透露，斯坦福大学有滥用间接成本的情况，引起了众议员丁格尔的注意，他派遣包括审计署人员在内的工作组，进驻斯坦福大学开展有关间接成本的调查，时间长达5个月之久。
工作组的初步调查结果显示，斯坦福大学使用科研经费报销游艇的折旧，并购买鲜花装扮校长的居所等。（30） 调查引起了社会的广泛关注，众多媒体介入报道，对斯坦福的形象产生了不利影响。更为严重的是，在丁格尔主持召开了听证会之后，74％的间接成本比率被取消，执行55.5％的临时比率，赔偿政府220万美元，并最终导致斯坦福校长唐纳德·肯尼迪的辞职。（31） 几年后，肯尼迪回忆了这段往事，否认了几乎所有指控，却也承认（报销花卉及家具费用）“这种做法在技术上是可行的，但是它本身并不适当（32）”。同时也使肯尼迪认识到，大学需要努力使外界了解大学的间接成本问题，也要拒绝政府对学术研究施加过多的控制和对大学事务施加过多影响。（33）
斯坦福事件使大学与联邦资助机构的关系出现了一个很大转折，直接导致A—21通告在1991年设置了26％的管理成本封顶限制。有关间接成本的争论过去基本发生在大学与预算局、卫生部之间，国会通常扮演大学保护者的形象，而斯坦福事件却是国会议员亲自过问的典型，说明间接成本制度在当时已经引发了大学—政府—国会等多方面关系的失衡，大学处于特别不利的位置。
20世纪90年代，A—21通告多次修订，相关制度约束愈加严密，计算方法日趋标准。联邦政府运用多种会计和审计方法加强了对科研经费的控制，高校自由调控间接成本的空间越来越小，而相应的问责制却在不断加大，对大学的财务活动产生了直接影响。政府关系理事会调查了14所有代表性的研究型大学在1998年间接成本比率，与1987年相比在设施和管理两方面成本都在减少。（34） 兰德公司的研究表明，大学实际获得的间接成本报销只有70—90％，大学已经显著地分担了联邦资助科研项目的间接成本。（35）
90年代末期有关间接成本制度的争论逐渐平息，间接成本制度取得了新的平衡。同时也有学者关注着相关问题，提出了进一步改进现行间接成本制度的建议。诺尔教授认为，可以在同一类型大学之间实施统一的间接成本基准（indirect cost benchmark），即选取若干所有代表性的大学进行成本审计，确定间接成本比率后应用于所有同类大学。这种做法的好处是，大学获得间接成本补偿的数额将由科研经费的直接成本来决定，而与大学实际发生的间接成本相脱离，从而使大学不必费力进行成本核算，也不必去努力证明其间接成本的真实与合理。（36） 这也许预示着未来间接成本制度的进一步变革。
四、结论
间接成本制度首先是美国联邦政府对研究型大学的一种补贴措施。根据不同测算方法，间接成本在总体上约占联邦科研经费的25％—30％。（37） 根据美国国家科学基金会的统计，2003年联邦资助大学科研经费247.3亿美元，排名前100的大学得到了全部经费的80％。（38） 按此推算这些大学获得了约50—60亿美元间接成本补贴。巨额的间接成本为美国研究型大学的发展提供了充分的财政基础。
间接成本制度还是美国联邦政府间接介入研究型大学管理的一个政策工具。其变迁直接反映了联邦政府对大学认识及影响方式上的加强。正如克拉克·科尔所言，随着资助的增加，“联邦政府对大学的诸多影响接踵而来，而且这些影响是巨大的。它们以微妙的、缓慢积累的和彬彬有礼的方式使得自己显得愈加有力”（39）。战后二十余年中，联邦政府运用间接成本制度有力地支持着大学的科研活动，体现出一种不计回报的伙伴关系。到了20世纪80年代，联邦政府对大学可能存在的滥用间接成本的现象充满警惕，不再信任大学的自律性。间接成本制度从单纯的技术问题演化为政治问题，不仅仅是联邦政府与大学之间的磋商，国会也开始深深介入其中。
间接成本制度也是大学特别是研究型大学保护自身利益、加强学校建设、扩大社会影响的重要平台。虽然大学自洪堡改革起即把研究作为自己的重要使命之一，但是以项目从事科研（programmed research）却是近半个多世纪才发展起来的方式。这种方式极大提升了大学在国家发展中的重要作用，但也使大学发展更加依赖于国家（政府）资源的投入。在间接成本制度形成与改进的过程中，我们可以清晰看到大学特别是研究型大学为维护自身利益所做的各种努力，研究型大学团体，如美国大学联合会等也通过调研、游说等多种方式，反映大学声音，影响政府相关政策的制定。
现代研究型大学已不仅仅是知识密集型的“才智之城”（the city of intellect），而且是吸引巨额资金活动的“新型经济中心”（new economic centers），还是具有无限多样性的“变化之城”（a city of infinite variety）。（40） 这使得政府与大学关系变得更加密切而复杂。美国大学联邦科研经费间接成本管理制度的生成过程，可以在一定程度上揭示，双方从分离走向合作，并在博弈中寻求共识、明确责任、建立平衡的过程。
注释：
①史静寰.构建解释高等教育变迁的整体框架[J].清华大学教育研究，2006，（3）：19—25.
②赵可，史静寰.研究型大学在美国科技研发中的地位与作用[J].高等教育研究，2006，（9）：96—103.
③Robert M,Rosenzweig." The Politics of Indirect Costs," in Council on Governmental Relations 50th Anniversary:1948—1998 ( Washington:Council on Governmental Relations,1998) ,1.
④http://www.whitehouse.gov/omb/circulars/a021/a21_2004.htm，与《美国联邦法规》2006年版略有不同，参见http://www.access.gpo.gov/su_docs/fedreg/a050831c.html.
⑤1996年5月，行政管理和预算局修订了A—21通告，将“间接成本”更名为“设施和管理成本”，二者的含义相同，可以相互替代使用，通常也称之为“overhead”。本文主要使用“间接成本”一词。
⑥唐纳德·肯尼迪.学术责任[M].阎凤桥等译.北京：新华出版社，2002.203—204.
⑦唐纳德·肯尼迪.学术责任[M].阎凤桥等译.北京：新华出版社，2002.204.
⑧Division of Cost Allocation," Review Guide for Long Form University F&A Cost Proposals," http://rates.psc.gov/fms/dca/lfrevugdl.pdf,2001:5.
⑨Irvin,Stewart.Organizing Scientific Research for War.Boston:Arno Press,1980:208—213
⑩Robert M.Rosenzweig." The Politics of Indirect Costs" ,Council on Governmental Relations 50th Anniversary:1948—1998,Washington:Council on Governmental Relations,1998
（11）卫生部全称为卫生、教育和福利部（Department of Health,Education,and Welfare,DHEW），国家卫生研究院是其组成部分。1979年教育办公室被剥离并单独成立了教育部，卫生部也更名为卫生与公众服务部。
（12）Kenneth T.Brown," Indirect Costs of Federally Supported Research," Science 4493( 1981) :411—418.
（13）预算署（Bureau of Budget,BOB），是行政管理和预算局的前身，1970年更为现名。
（14）Kenneth T.Brown," Indirect Costs of Federally Supported Research," Science 4493( 1981) :411—418.
（15）Robert M,Rosenzweig." The Politics of Indirect Costs," in Council on Governmental Relations 50th Anniversary:1948—1998 ( Washington:Council on Governmental Relations,1998) ,1.
（16）Barbara J.Culliton," David Packard Tackles OMB on Indirect Costs," Science 4748( 1986) :315.
（17）Colin Norman," OMB Floats New Indirect Cost Plan," Science 4757( 1986) :1494—1495.
（18）http://www.whitehouse.gov/omb/grants/a21—appx_b.pdf
（19）http://www.whitehouse.gov/omb/grants/a21—appx_c.pdf
（20）Federal Register 168( 2005) :51881.
（21）Price,D.K." The Scientific Establishment," Science 3522 ( 1962) :1099—1106.
（22）诺尔.研究大学面临的挑战[M].周敏毅译.桂林：广西师范大学出版社，1999.104—105.
（23）伯顿·克拉克.探究的场所：现代大学的科研和研究生教育[M].王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.177.
（24）Barbara J.Culliton,NIH Seeks Reduction in " Indirect Costs," Science 4614（ 1983) :929—930.
（25）Robert M,Rosenzweig." The Politics of Indirect Costs," in Council on Governmental Relations 50th Anniversary:1948—1998 ( Washington:Council on Governmental Relations,1998) ,5—6.
（26）GAO.Assuring Reasonableness Of Rising Indirect Costs On NIH Research Grants--A Difficult Problem.HRD—84—3,Washington DC,March 16,1984 http://archive.gao.gov/d5t1/123711.pdf.
（27）Robert M,Rosenzweig." The Politics of Indirect Costs," in Council on Governmental Relations 50th Anniversary:1948—1998 ( Washington:Council on Governmental Relations,1998) ,7.
（28）伯顿·克拉克.探究的场所：现代大学的科研和研究生教育[M].王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.178.
（29）Cornelius Pings.Indirect Costs Associated with Federal Support of Research on University Campuses( AAU,1988) .未能见到原文。报告的概要内容转引自Marcia Barinaga." John Dingell Takes on Stanford," Science 4995( 1991),734—737.
（30）Marcia Barinaga." Stanford Sails Into a Storm," Science 4988( 1990) ,1651.
（31）Andrew Lawler." Stanford,Navy Resolve Indirect Costs," Science 5185( 1994) ,535.
（32）唐纳德·肯尼迪.学术责任[M].阎凤桥等译.北京：新华出版社，2002.211.
（33）唐纳德·肯尼迪.学术责任[M].阎凤桥等译.北京：新华出版社，2002.216.
（34）Council on Governmental Relations.Factors that Influence Facilities & Administrative Cost Rates at Research Intensive Universities,Washington:COGR,1998.http://www.cogr.edu/docs/VariancesReport.htm
（35）Charles A.Goldman,T.Williams.Paying for University Research Facilities and Administration ( Washington,D.C.:RAND Corporation,2000) .
（36）诺尔.研究大学面临的挑战[M].周敏毅译.桂林：广西师范大学出版社，1999.132—133
（37）Charles A.Goldman,T.Williams.Paying for University Research Facilities and Administration( Washington,D.C.:RAND Corporation,2000)；诺尔.研究大学面临的挑战[M].周敏毅译.桂林：广西师范大学出版社，1999.105.
（38）National Science Board.Science and Engineering Indicators 2006 ( Arlington,VA:National Science Foundation,2006) ,5—11,5—17.
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（40）Steven Brint.The Future of the City of Intellect ( Stanford:Stanford University Press,2002) ,x—xxii.
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