我国政府始终坚持把解决好三农问题作为所有工作的首重，不断推进三农工作的理论创新、实践创新、制度创新，取得很多历史性成就，对农村的认知也从城乡二元逐步深入到：农村与城市是内在关联、有机融合、生息与共的复杂系统，不应以行政级别区分地位，如果农村增强综合治理、得到系统修复、实现乡村振兴，则国家整体的调节平衡能力、正向循环能力也将获得提升。
习近平总书记强调：“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。”作为三农问题发展之遵循，建设之抓手的村庄规划，经历不断的发展后，现已进入国土空间规划这一新的阶段，能够准确把握新背景下的村庄规划工作要点具有重要意义。
1. 村庄规划既往工作重点及反思
以河北省为例，在20世纪七八十年代，改革开放初期，家庭联产承包责任制推行后的农村经济迅速发展，农房建设相应增加，农民的住房条件得到明显改善。但这时处于农村规划空白期，无序扩张、侵占耕地的现象开始发生，到了九十年代以后，我国城镇化进程加速，除了前述问题，还出现大拆大建、千村一面等问题。为此，1993年，国家相继出台《村庄和集镇规划建设管理条例》、《村镇规划标准》等文件，使村庄规划有了原则性规定，并被纳入到规划建设管理体系中[[[].陈雪,彭立宁. 沐浴卌载改革风,喜见村庄蝶变生——浅谈改革开放40周年河北省村庄规划编制历程[J]. 居舍,2019,(09):86+95.]]。这个时期的规划主要以村镇体系规划编制为主，少数具有特色或痛点、有先进性意识的地区开展了村庄规划工作。比如作为晋察冀军区司令部旧址所在地的河北保定阜平在1991年编制的《阜平县城南庄新村建设规划》，在对当地现状和主要问题进行分析后，对村庄道路、住宅、公共设施、公共绿地、工程规划等进行了合理的规划布局，并提出对革命老区“纪念性用地保护”的相应内容；又如河北石家庄灵寿在1996年编制的《灵寿县南燕川营里村规划》，为解决进城务工人员的逐年增多，村庄空心化日渐突出的问题，从珍惜土地的角度，提出充分利用村内闲置地，处理好旧房改造与新房建设的关系的规划方案。
进入21世纪，村庄规划的相关政策和理论都有了长足发展，村庄规划编制也由点及面的推广开来。2005年中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出扎实推进社会主义新农村建设的要求；2006年河北省建设厅制定了《河北省新农村建设村庄规划编制导则》；2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施，确立了村庄规划的法定地位；2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》首次提出了建设美丽乡村的战略方针，各地迅速贯彻落实中央指示精神；同年，河北省委省政府发布《关于实施农村面貌改造提升行动的意见》，在至2015年的三年间，对全省近50000个行政村编制农村面貌改造提升规划；在2016年至2018年的三年间，河北省委省政府发布《关于加快推进美丽乡村建设的意见》，继续推进美丽乡村建设工作，在建设4000个精品村的基础上，更积极探索跨行政村的集中连片美丽乡村建设新思路，打造重点片区100个。
河北省美丽乡村政策下的村庄规划编制采取了总体规划与专项规划相结合的模式，其中总体规划包括村域规划和村庄建设规划；专项规划包含饮水安全、道路硬化、垃圾处理、厕所改造、村庄绿化、民居改造、污水处理、土地整理、公共墓地建设、厨房改造和秸秆处理、新能源利用、村民服务中心建设、标语广告整治、村庄标志设计、传统文化保护开发等，涵括了提升村庄人居生活条件和配套设施水平的多方面内容。
经过上述工作，村庄有了完整的规划编制成果做为开展各项后续工作的依据，规划编制单位收集了大量村庄基础资料和数据，基层干部和村民对自身的优劣势和保护及发展路径有了比较清晰的认知，地方政府积累了基础设施建设和产业打造的实践经验。
但在各方面都具有积极的收获的同时，客观来看，一些问题和矛盾仍旧存在，比如乡村景观意象缺乏特色，趋于同质；乡村产业模式仍较为粗放，难以实现转型升级；一些改造与农民意愿相违，造成建设实施难；人地关系管理力度不足，造成现实发展与规划目标脱节等等。
2. 政策演变必要性分析及历程
造成前述问题的原因主要有二：
一方面，从城乡规划编制工作本身来看，开展规划编制需要对当地的自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律深入了解、融会贯通，但既往规划编制工作的开展受有限时间、有限资源的约束，影响了从复杂问题的现状到美好图景的未来之路的高效性和科学性。
另一方面，表象背后的深层原因在于，以发展规划、城乡规划和各类基础设施专项规划为代表的开发导向型规划与以土地利用规划、环境保护规划、林草地和保护区规划等为代表的保护导向型规划之间，存在性质冲突[[[].左为,唐燕,陈冰晶. 新时期国土空间规划的基础逻辑关系思辨[J]. 规划师,2019,v.35;No.289(13):5-13.]]和主管机构多头的问题。
为了从根本上改善这一情况， 2014 年起，国家就启动了四部委联合推动的部分市县“多规合一”试点工作，围绕空间规划改革进行积极探索；2018年十九届三中全会做出开展国家机构改革的决定，组建自然资源部，形成整合国土空间用途管制和生态保护修复等职责的管理主体，之后立刻组织部分省市开展国家空间规划体系重塑期的先行先试工作。通过这一系列中央主导、试点反馈、上下互动寻求共识的努力，取得形式多样、内容丰富的试点成果，并从中逐步提炼、优化、完善了国土空间规划的核心内容[[[].袁媛,何冬华. 国土空间规划编制内容的“取”与“舍”——基于国家、部委对市县空间规划编制要求的分析[J]. 规划师,2019,v.35;No.289(13):14-20.]]；2019 年中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国新时代国土空间规划体系的正式确立；2019 年6月自然资源部出台了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，国土空间规划编制工作正式开始。
在新时代国土空间规划基础制度初步建立的同时，推进农村发展的脚步也从未放慢。2018年中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，将乡村振兴提到“解决新时代我国社会主要矛盾、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”的新高度[[[].中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[J]. 中华人民共和国国务院公报,2018,No.1616(05):4-16.]]；2019年1月中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确了村庄规划在重要性、总体要求、划分类型、统筹发展、村民主体、社会参与和工作机制等七方面的内容[[[].中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见[J]. 中华人民共和国农业农村部公报,2019,No.185(02):21-23.]]；2019年6月自然资源部办公厅先后印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》、《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，明确了村庄规划是乡村地区开发保护与治理的抓手，要求结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，集中力量编制“多规合一”的实用性村庄规划，有条件、有需求的村庄应编尽编[[[].自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》[J]. 城市规划通讯,2019,No.884(12):5-6.]]。
3. 新背景下村庄规划工作的重点问题
如何理解和把握国土空间规划新背景下的村庄规划，可以主要从价值取向的理念层面和指导实践的技术层面择要点进行切入。
3.1观念层面
3.1.1空间要素的位序
与过去改革开放四十年国家抓经济增长的工作重心相比，迈入生态文明新时代，根据稀缺程度，国土空间要素的位序应是生态空间优先，农业空间次之，在此基础上再合理布局城镇空间。
我国城镇化的进程虽然为农民个体提供了进入工业、服务业的机会，技能和收入得到提升，但是对于农村整体来说，城镇化就是农村的三大经济发展要素（土地、资金和劳动力）流向城镇的过程，结果导致了城市发展而农村疲弱。[[[].董志海,孙青林,李铭. 从生产田园走向宜居家园——对国土空间规划支撑乡村振兴的思考[J]. 小城镇建设,2019,v.37;No.366(11):31-38.
]]这源于农村经济模式问题，当其相对单一，只以农业和养殖业为主时，在城乡经济直接竞争的状态下，为获取更多收入，农村要投入过量化肥和饲料进行催产，这无法带来经济水平的大幅提升，却带来耕地土壤重金属污染、土壤板结、盐碱化等后果，据 2010 年《第一次全国污染源普查公报》结果显示，农业面源污染已成为我国污染物排放的最主要形式。
只有格局从单一经济水平比较提升到国土空间规划的高度，才能跳出上面的恶性循环，发现在传统的农副产品之外，乡村优质的自然空间、与城市迥异生活方式也可以形成城乡产品交换关系，这也是“绿水青山就是金山银山”的思路逻辑。
因此，国家将生态文明建设放在“五位一体”总体布局中的突出地位是必然要求，文化、社会、经济、政治的安全有效发展都以生态为基础，村庄规划也需在观念上明确这一点。
3.1.2全面统筹的目标
以往涉及乡村的规划数量上并不乏少，其中影响最大的就是土地利用总体规划和城市总体规划，但是二者都是单一主题：土地利用总体规划是为了贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，强调的是基本农田如何保护、建设用地指标如何控制、土地利用年度计划如何管理、高标准农田如何建设等等，但土地各项指标得到严谨控制并不能实现促进乡村综合发展；城市总体规划强调的是优化村庄建设、促进城乡公共服务的效率与平等，但面对广大非建设用地性质的田园空间基本上处于束手无策的境地。
与以往相对单一发展目标的规划不同，国土空间规划是全要素、全空间、全过程的规划，兼顾保护与发展，兼顾各类空间要素的统筹协同，起到协调推进“四个全面”战略布局的作用，以建立“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展”的国土空间格局为目标。
3.1.3以人民为中心的取向
村庄规划编制过程要进一步强化政府引导能力，确立村民主体地位，创新技术支持（大数据、情景模拟分析、动态信息维护等），鼓励社会协同和公众参与（大专院校和规划设计机构下乡提供志愿服务、规划师下乡蹲点，建立驻村、驻镇规划师制度，熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与等），更好实现规划作为向社会提供公共服务和协调各类主体利益的实用性平台本质，建设有创造力、竞争力和凝聚力的乡村空间，吸引农民工返乡生活、城镇居民进乡旅游、新型产业下乡创业，实现“生态-生活-生产”的闭环正向循环与螺旋上升。
3.2技术层面
3.2.1三调数据的基础
村庄规划应采用第三次全国国土调查成果数据为工作底数底图基础，依据上位国土空间规划，结合基础测绘和地理国情监测成果，收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、文化、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面等基础数据和资料，以及相关规划成果、审批数据，利用大数据等手段加强基础数据分析。
3.2.2三条基本控制线的梳理
三线即生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，这是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，其重要性次序与国土空间要素的位序一致。在确定三线的过程中，应实事求是解决历史遗留问题，协调解决划定矛盾，做到边界不交叉、空间不重叠、功能不冲突，其他各类线性基础设施应尽量并线、科学预留廊道，做好与三条控制线的协调衔接并为未来发展留有空间。三线确定后即成为统一空间管控体系的主要抓手，成为协调上下、统筹部门的核心，成为不同层级的空间规划相互衔接的重要纽带。
3.2.3规划指标体系的量化
规划指标体系是规划目标的具体量化，与目标内容对应，形成了前后关联的逻辑结构。规划编制单位应充分理解每个指标所附着的政策内涵、调控意图、实践效用和管理要求，做到上位规划战略意图与当地实际现状和发展需求的结合。
规划指标体系按性质可分为约束性指标（规划期内不得突破或必须实现的指标，包括生态保护红线面积、用水总量、林地保有量、基本草原面积、湿地面积、自然岸线保有率、耕地保有量、城乡建设用地规模、单位GDP使用建设用地\水下降率）、预期性指标（规划期内要努力实现或不突破的指标，包括新增生态修复面积、规模化畜禽养殖用地、海水养殖用海区面积、国土开发强度、“1\2\3小时”交通圈人口覆盖率、公路与铁路网密度）。
作为土地使用和空间要素具体安排的国土空间规划指标体系，更注重战略性、结构性及政策导向性，可以既保障国家战略框架的落实，又保障高速发展阶段各地不断变化的多元需求，以弹并举的应对国土空间功能的复杂性。
4. 结语
综上所述，在新时代背景下的村庄规划是“多规合一”的实用性规划，应深入研读学习国家国土空间规划相关文件和先进地区的工作经验，在观念上打破“土规”、“城规”既往模式，探索多要素紧约束下的规划方案，统筹城乡发展空间，优化乡村发展布局，分类推进乡村发展，实现“建设美丽中国、打造生态文明”的宏伟蓝图。
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参考文献：
[].陈雪,彭立宁. 沐浴卌载改革风,喜见村庄蝶变生——浅谈改革开放40周年河北省村庄规划编制历程[J]. 居舍,2019,(09):86+95.
[].左为,唐燕,陈冰晶. 新时期国土空间规划的基础逻辑关系思辨[J]. 规划师,2019,v.35;No.289(13):5-13.
[].袁媛,何冬华. 国土空间规划编制内容的“取”与“舍”——基于国家、部委对市县空间规划编制要求的分析[J]. 规划师,2019,v.35;No.289(13):14-20.
[].中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[J]. 中华人民共和国国务院公报,2018,No.1616(05):4-16.
[].中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见[J]. 中华人民共和国农业农村部公报,2019,No.185(02):21-23.
[].自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》[J]. 城市规划通讯,2019,No.884(12):5-6.
[].董志海,孙青林,李铭. 从生产田园走向宜居家园——对国土空间规划支撑乡村振兴的思考[J]. 小城镇建设,2019,v.37;No.366(11):31-38.
论文作者:郑理文,刘禹汐
论文发表刊物:《城镇建设》2020年2月4期
论文发表时间:2020/4/23
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