地方治理多元模式下的结构性创新，本文主要内容关键词为：结构性论文,地方论文,模式下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2013)06-0004-07
我国30多年来的体制改革，自下而上，由星星点点的创新片段组合成波澜壮阔的改革蓝图。一般来说，一切政治现象都首先来自地方，地方是国家繁荣发展的平台，是社会和谐稳定的前沿。对于像中国这样超大型的后发国家来说，地方治理对于国家整体现代化的重要意义更是不言而喻。在我国波澜壮阔的地方治理中，理念、机制、行为模式的差异性，构成了地方治理创新的多元格局。
一、我国地方治理的基本态势
当下，我国地方治理有多种形态。有理智型，即从客观现实条件出发，既充分估量中央政府所提供的政策资源，又务实地设计地方发展规划，循序渐进。这类治理成为现今地方治理的主流。有理想型，即以理想化的思维方式推进当地改革，既不考虑宏观层面的制度安排与原则精神，又不顾及辖区所处区位与发展阶段，政策无法落地生根，措施最终流于形式。有理解型，即迁就实际，被现象牵着鼻子走，最终导致治理进展缓慢。有争取型，指精于讨价还价，敢于与上级政府进行权益博弈，能为地方治理争取更为有利的制度空间和政策支持。②有争议型，即以效能追求为中心，在经济建设、环境改变等方面敢想、敢干、敢变，不怕争论，不怕议论，不计评论。这类改革的主要领导人个性化较强，往往导致不同的评价。有争功型，即为增长而增长，为晋升而发展[1](P1-11)，甚至不惜一切代价，不计一切成本，目的在于证明功绩。从某种角度上讲，这类治理没有完全代表公益理性。有争夺型，在对待资源问题上，不论是生产性资源还是发展性资源都处于你争我夺的状态之中，这类治理既可能有所作为，也可能负面效应丛生。有争斗型，即主政者在权力上明争暗斗，往往极易丧失治理的正确立场与方向，这类治理基本“国无宁日”，还可能产生恶果。有应付型，即治理没有章法，表面上勤政廉政，实则没有远见，敷衍塞责、无所事事，主要精力放在应付检查与“业绩”展现。有应急型，即把一般常态工作拖到非正常状态之下，以非常手段进行治理。③这不仅不能依法进行正常决策和管理，而且有可能人为制造不和谐。有被动型，即既不想积极抓住国家的利好政策，又不主动创造机会寻求突围，而是“等、靠、要”，这类治理往往会导致人疲政荒，使改革无法实质性推进。有懒惰型，即根本无心创新，即使面对有利条件也没有热情，坐视良机错失，甘居落后，无视人民权益的发展与保障，是典型的惰政与庸政。
从价值导向的角度看，可以将上述不同行为方式归纳为问题导向型、需求导向型、意志导向型三种。问题导向型治理的重点是依据地方治理中沉积的旧问题、出现的新问题，作为改革使命的侧重点。需求导向型治理是以民众的需求、社会的需求、时代的需求为切入点，引领治理的发展。意志导向型治理主要源于地方核心行动者的意志、领导班子的意志，乃至民众的意志，影响地方治理的价值取向，决定路径的选择。
客观来说，这些治理基本都属于局部性、技术性变革，没有深入体制内核。究其原因，一方面在于主政者即核心行动者的主导，往往源于其个人的能力、魄力与魅力，更直接的原因是囿于任期与考核机制以及“任期发展观”④的局限。主要表现为对制度空间的理解与把握，处置各项事务的胆识与眼光，以及决策能力、创新能力、竞争能力、组织能力、协调能力所产生的吸引力和向心力。核心行动者短期任内的个人风格一定程度上决定了改革价值判断、方法、策略上的差异。另一方面在于“双重交通规则”或“异体排斥”⑤的局限性。所谓“双重交通规则”就是指改革中说的与做的不一样，制度与实践误差，制度在执行中走样，命令强势、监督乏力。这种双重性一定程度覆盖了制度规范性，导致制度冗余与制度稀缺并存、制度成长与制度衰退共生。在制度冗余中凸显旧制度无法适应现实的累赘与负重，制度稀缺反映出新制度适应新情况的滞后与稀缺，制度成长附带着制度进步中的矛盾与悖论，制度衰退包含着旧制度消退中的顽固与缓慢。
任何社会的经济、政治、文化、社会制度，都以一定的方式来保持社会的活力，并以一定的内涵保持社会的平衡和稳定。所谓制度，西方著名新经济史学家和新制度经济学家道格拉斯·C.诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”，[2](P225-226)也就是说，制度由三个部分构成，即非正式约束、正式约束和实施机制。非正式约束，是人们在长期交往中无意识形成的，构成代代相传的文化的一部分。主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法则。它包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为。实施机制是最重要的。离开了实施机制，任何制度就形同虚设。[3](P20-28、61)
地方治理中多元模式与多重制度在改革中并存，两者各自存在、相互渗透、相互影响，致使我国地方治理成就与问题并存、辉煌与弊端共生。制度多元并存构成了我国地方治理中特有的制度空间，从客观上讲，地方核心行动者正是由于制度空间的存在，才得以有充分的余地发挥自主的功能和角色，推动治理进步并实现绩效最大化。问题是制度空间必须合乎逻辑，空间过大，会给核心行动者滥用权力提供方便，导致治理扭曲；空间过小，又会约束核心行动者的自主创新，导致治理低效。制度空间的大小无法人为掌控，而地方核心行动者的不同行为却深深打上了人格的印记，于是，解读地方核心行动者成为判断地方治理成效的一个很好的切入点。[4]但是，从长远的角度看，个人借用制度空间施展才能毕竟是过渡时期的特有现象。随着民主制度完善与法制健全，个人的作用将让位于组织的作用，推动地方治理发展的根本动力将是组织、组织系统与广大群众，在制度规范下，地方核心行动者只有正确运用制度才能有所作为。
二、我国地方治理结构性创新的内容
制度完善，需要整体性的外部条件，充分发挥地方治理积极功能，有效抑制负面影响并解决转型中的发展悖论，而不能指望多元模式的最终归一。但是，模式多样不能影响最大化发挥治理的积极性，这就需要对现有治理模式进行结构性创新。这个结构包含民意导入、关系调整、职能转变、技术理性以及核心行动者行为规范化。
民意导入是地方治理结构性创新的起点。改革开放以来，在以经济增长为核心的效率主义驱动下，社会危机不断积累，严重冲击着现有的社会秩序。由此，社会开始觉醒，大家普遍认识到，必须将过去经济发展的单向硬约束转变为经济发展和社会发展的双重硬约束。这种从单向到双向的大转身，需要把民意导入地方治理。“地方政府不仅仅是为中央国家服务的目的而设立的，更重要的是，从本质意义上来说，它是包含了地方民众所认为的民主生活交往方式的集大成者。”[5]导入民意就是尊重民意、以民意为本、以民意为向、以民意为地方治理的立足点与始发站。从以往的改革逻辑来看，对经济社会发展的单向硬约束，必然会导致对地方核心行动者的角色倚重，必然引发对地方公众主体性角色的偏离，再加上地方核心行动者与地方公众之间的对接困境，体制上某种缺位与机制上的某种断链，导致民众在参与公共事务中渠道不畅、障碍重重，尤其是民众在维护自身合法权益的政治沟通中往往步履维艰、成本高昂。之所以如此，关键是经济发展的单向硬指标覆盖了党的根本宗旨，尤其是这种单向性指标的居高临下与毋庸置疑的架势，严重淡化了人的价值与地位。当下，正值单向硬约束向双重硬约束转变之际，如何在发展社会与发展经济之间寻求平衡，其核心是以人民的意志为根本向度，以了解民意为根本路径，以人民的满意度为评价标准，从而明确人的地位、突出人的价值、满足人的需求、提升人格尊严。这是地方治理结构性创新的起点，从这个起点出发，在保护个人权利、尊重个人意志、维护个人自由的基础上，制约公共权力，完善制约公共权力的制度性结构，保证以人为本制度化并不断延续与创新。
关系调整是地方治理结构性创新的力点。所谓关系调整就是指通过权力关系的调整实现权力与权利关系的调整，目标是实现社会与政府之间关系的动态和谐。动态是一个历史性的概念，在不同的历史阶段上，社会与政府之间的和谐关系内容各不相同。在封建社会，封建主只要不将农民逼上绝路，社会关系也会在压迫与被压迫之间获得表面的和谐；在资本主义社会，资本家只要还给工人留有生存与繁衍的余地，社会关系也会在低水平上实现虚弱的和谐；在社会主义社会，人是社会的主人，社会关系应该体现本质的和谐。动态是一个变数，在当下改革的时代，体制关系在变、机制关系在变、结构关系也在变。但是，万变不离其宗，那就是权力关系重构要以权利关系理清、保障权利实现为前提。换句话说，就是通过权力关系合法性的调整来引导体制关系的合理性变化，并进而引导机制关系的有效性提升。权力结构关系的完善不能由体制关系取代，体制关系调整的核心就是在主体和谐的基础上，实行党政结构的合理划分，以法治的逻辑来确保政府权力结构合理，进而确保权力与权利关系的和谐。权利意味着公民个体的独立地位，它宣告公共权力来源于公民权利的真谛。在现代社会，不是法律赋予公民权利，而是公民权利产生法律；不是统治者造就法律，而是法律造就统治者。从这个角度讲，地方治理结构性创新需要高度关注国家与社会、公权力与私权利的关系调整。政府与社会关系调整的轴心是人，是对人格的尊重，是对人的生存环境与发展走向的预期。关系调整不仅要遵循政府与社会良性互动的规律，还要遵循法治与民主的逻辑，才能保证关系调整的力点不偏离方向。
职能转变是地方治理结构性创新的基点。在一个社会羸弱、市场有待进一步发育的国家，几千年特殊的行政文化形成了政府的特殊角色与特殊地位，高度重视政府的主导性作用几乎是发展中国家毋庸置疑的明智选择。多年改革的积累和他国发展的经验教训告诉我们，政府职能转变的基本依据，在于准确把握本国的发展实际，准确理解社会发展规律，准确衡量市场机制配置资源的成熟程度，准确界定公民社会发育的自主性、自治性的测量标准。这四个维角度规定了政府职能由无限性走向有限性的向度，限定了政府从阶段性、局部性介入市场、到实现市场替代、制度替代的角色跨度，进而通过引导社会管理创新、提供社会自主发育的理性制度平台，从善政走向善治。政府职能转变还需要有两个视角互补。纵向角度就是要区分政府职能的暂时性(如后发地区的政府招商引资)、持久性(如公共服务)、特殊性(如各地的绝对差异性)，不能笼统化、简单化、一刀切。横向角度就是梳理政府职能的类别，政府职能不是铁板一块，需要有区分、有甄别，有些职能将逐渐淡化、有些职能将继续强化、有些职能还只能特事特办、有些职能终将消亡。当市场发育到一定阶段、社会成熟到一定程度的时候，政府直接介入微观经济的职能必然被宏观调控所取代，政府直接管理社会的部分职能也必然被社会组织所取代。需要强调的是，政府职能转变是一个制度量变到制度质变的过程，制度化就意味着有预期和规划；职能转变也是一个法治进程，法治化就应该摈弃人格化与随机性。如果脱离了这两个基点，地方治理结构性创新将变得随波逐流、面目全非。
技术理性是地方治理结构性创新的支点。改革开放以来，伴随着市场经济的发展与科学技术的推进，计划经济时代的简单、单一、单线、单向的行政手段正被逐步淘汰，而形式多样、机制灵活、双向互动的技术手段正不断渗入地方治理的系统之中，使摩擦成本减少、治理成本降低。地方治理创新中的治理技术优化，推动政府管理方式优化、促进公共服务高效的转型。地方政府可以根据职责需要，采用市场机制、工商技术来提高治理效能。于是，政府工具民营化、政府付费市场化、合同外包规范化已成为政府的普遍技术，特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场、全面质量管理、目标管理、绩效管理、标杆管理、流程再造、信息技术等都工具被广为采用，这是地方治理结构性创新不可或缺的支点。正是由于技术理性的介入，地方治理的成效大大提升。但是，由于我国市场经济体制不很完善，相当一部分地方政府的施政行为和执政理念急功近利、目光短视，把经济建设简化为GDP增长，把工具理性取代价值理性，把操作技术上的进步，说成体制改革的成就，闭门造车、自吹自擂、自以为是、自我陶醉、迷失方向。另一方面，技术理性的局限性显而易见，不能过于扩大。否则，就会凸显其负面效应，可能诱发公民对治理的冷漠，侵蚀公民精神，消解公民情感，淡化地方治理承担的培育公民互信、互惠、妥协、包容的责任。因此，技术理性只是地方治理结构性创新的一种工具、一个支点而已，处于从属的地位。
地方核心行动者的行为规范化是地方治理结构性创新的重点。地方核心行动者在地方治理中的作用是应该肯定的，但是，夸大地方核心行动者的作用具有危险性。因为，个人优势无法与制度的优越性相比，这就需要在制度刚性他律与公共道德柔性自律的基础上，把核心地方行动者的自主能动性最大可能地纳入制度化、规范化的轨道上来。现实反复证明，我国地方核心行动者过于强势，民众对其影响力相当有限，制度对其制约也相当有限。一方面，地方核心行动者个人的主观能动性决定了地方社会发展的形式与进程，不同的个体素质差异，注定了各地治理样本的万花筒现象。另一方面，地方核心行动者无法脱离既有体制的依赖，几乎每一位地方主政者都会由于任期与考核的制约，反向助推现有体制的局限。在GDP主义的主导下，各地治理总会随着新一任“一把手”的思路变化而变化。这些新上任的主政者以自己的偏好来解读前任改革、不顾后人使命延续，既不会为上一届政府的治理失误买单，也不会给上一届政府的治理成绩加力，更不会为下届政府留有余地。我国相当多的地方治理都表现出非持续性、非连贯性，根本原因在于谁都无法完全摆脱体制这个指挥棒的逻辑。从社会发展规律来看，要使人的能动作用不随主观意志的变化而变化，关键在于将人的主观能动性纳入规范和制度的框架之中，才能将地方核心行动者的能动作用制度化、规范化，才能保证我国地方治理可持续发展。
地方治理结构性创新的五个方面内容是相互联系、相互支撑的整体。民意导入是地方治理多元模式优化的入口；关系重构是联接不同主体之间创新的结构性桥梁；职能转变为整体创新奠定基础；技术理性为地方治理有效性提供新的手段和方法；地方核心行动者的制度化、规范化是结构性创新的重点与关键。
三、我国地方治理结构性创新的价值
以民意导入、关系调整、职能转变、工具理性、核心行动者的结构性优化来实现地方治理结构性完善的基础价值、导向价值、本质价值，是我国地方整体治理的使命与走向。
所谓基础性价值主要是指与效率主义模式决裂。现有的地方治理基本上都没有脱离这种模式。其中突出表现为地方核心行动者面对收益预期的诱导，普遍呈现出自主能动性的最大化，不仅刺激了获取常规的、存量收益的兴趣，而且以超常规的方式创造了增量收益的成效。这种行为模式在促使地方经济获得超强发展的同时，也造成物本与人本紧张、效率与公平相悖。要使地方结构性创新呈现基础性价值，应在三个层面有所作为。第一，引导人们从浮躁走向平静。俗话说，群众看干部，干部看领导，在这里，主政者心态不变、追求不变、价值观不变，将会继续影响人们浮躁，继续丢失最基本的品格。有效之道首先必须抑制地方核心行动者在绩效考核中的机会主义短期行为，实现由经营者向管理者、争利者向服务者的角色转变。第二，推动政府从跨越式走向正常。大凡人类历史总有阶段性的飞速发展，但是，如果一直处于跨越式、超常规，是违背社会规律的，就像一个人那样，长期处于极限会直接缩短寿命。然而，改革中的地方政府通常夹带着赶超情结，形成了急于求成的思维习惯，忽视了社会基础的薄弱与落后，忽视了人的生活状况与水平，极容易诱发地方治理异化。因此，当务之急是扭转地方政府在治理中的企业化运作、产业化执法、效率化评判的“角色错位”与“行为错位”，实现服务本性的复归。第三，促使社会从困惑走向和谐。现在社会之所以矛盾重重、冲突不断，最根本的原因是公平原则缺失、正义精神丢失，对法律、法规的敬畏感流失，人们追求信仰与真理的热情消失。明明是物质在不断丰富，人们却不满足、不在乎，明明是社会在不断进步，人们却视而不见、漠不关心，而是全神贯注于物质的分配、资源的流向、待遇的高低、地位的落差，这样的社会怎么能够和谐？
所谓导向性价值主要是指民主进程。地方治理的过程就是地方政府与社会关系调适的过程，公民参与、社会协同的推进程度与公民权利实现的程度，是衡量民主发展的主要标准。在现实的公众参与中，主动性与自主性的表达缺乏与之相匹配的机制与渠道，公民往往只能成为改革成果的被动接受者，然而，公民参与地方公共事务的热情与兴趣越来越大，⑥他们的政治素质和公民意识都大大提高。现在的问题是如何推进社会与政府的二分，如何将个人权利的天赋性、第一性、原生性决定国家权力的从属性与派生性的原则确立与贯彻，并通过一系列规则使地方治理形成一种精神氛围，维持民主进程的步骤。第一步，理顺公民参与渠道，开通公民参与机制。第二步，真正实现公民的知情权、表达权和监督权。第三步，扩展公民参政议政的空间和领域。第四步，为公民社会的内源性因素创造条件。其中，最重要的是地方核心行动者角色转身与地位转变，实现个人回归组织，组织归于系统的制度安排。具体来说，就是地方核心行动者由地方党委“一把手”主政到党委班子集体领导转变，即由个体主导向集体领导转变。再变集体领导为群体参政，并进而向全体民主转变。组织归于系统是指由地方党委决策向地方党政互动，再由党政互动向党委领导、政府行政、人大督政、政协议政的系统参与转变。不同主体的分工协作和有机整合是实现系统民主化的组织保障。从系统到全民参与，意味着公民主人地位的回归，地方核心行动者则从命令者、决策者转为执行者，成为真正的公仆。
所谓本质性价值就是对法律的敬畏与服从。实现法律本质性价值是一个全局性、综合型的系统，单靠地域性的努力是无济于事的。市场经济的发展逻辑必然会出现异质性集团，当社会利益多元化格局形成的时候，利益的冲突、竞争和协调就不可避免。如何面对利益冲突？以国家利益为旗帜，用权力来疏导，其结果往往要以牺牲社会发展为代价；如果承认利益多元化，那就必须承认国家利益也是整个利益体系中的一个部分，那就必须将国家利益纳入整个利益协调机制中。靠什么来协调利益冲突？个人权威不能持续，人格魅力更不能持久，唯一的依靠就是法律，保证国家权力也受制于普遍利益协调机制的法律。历史的教训告诉我们，早期现代化发展的国家出现过很多“现代化断裂”，其原因是多种多样的，其中缺乏制约权力往往最容易葬送现代化成果。权力缺乏制约会直接导致腐败丛生，会不断侵害公民权利，并使政府的合法性不断磨损。法治的主要功能在于防止与束缚专横的权力，不论主政者在行使专横权力时的动机多么高尚，不管主政权者的人格是多么纯粹，其权力的行使最终都无法免于专横之虞。在我们这样超大型的发展中国家，由于本身缺乏法治的本土资源，在引进法治的过程中又突出了法的工具性，因而法治建设步履维艰，这与现代文明背道而驰。解开现代化可持续发展之谜的真正钥匙在于如何建立一套制约权力的他律机制，这需要法律秩序成为统帅社会秩序的主导地位，这更需要背后源远流长的法律文明，从而水到渠成。在法治社会中，民众必须守法，政府更必须守法。是否能够保证政府守法，是衡量法治社会的试金石。自古以来，由于政府手中握有权力，要政府守法总要比民众守法难度更大，也从这种意义上讲，政府守法比民众守法更重要。其中，法律对权力的制约、法律对权利的保障、法律对社会冲突与利益摩擦的控制与协调，构成法律的本质内涵。当下最关键的是将地方核心行动者从制度空间规约到制度规范中，关进法治的笼子。
治理是一个从传统社会向现代社会转身的变革系统，也是从现代社会向后现代社会转身的推进系统，其中，地方治理内容丰富、形式多样，但实质相同、走向一样。地方治理不是某一个或几个单项指标的变化，而是全局性的、结构性的变革，它涉及与传统模式决裂、与民主政治相依、与法治建设相连，都是旨在实现地方治理创新价值的基础性、导向性、本质性优化，也是实现“中国梦”的战略性行为，走向和谐与善治的历史性脚步。
注释：
①所谓核心行动者，是指在治理过程中已经被正式制度纳入权力体系的核心成员，他们依托正式组织，通过运用正式规则，对管辖场域内享有主导话语权与根本主宰权，是制度变迁的支配力量。由于他们控制相当数量的财税资源、权力资源和文化资源，因而可以通过指令号召、魅力感染、风格鼓舞乃至奖罚鞭策，推动地方政治与行政系统共同发挥集体功能，合力面对地方发展与创新。见：沈荣华.昆明样本：地方治理创新与思考[M].北京：清华大学出版社，2013.
②中央的差异性政策赋予便是地方政府主动博弈争取的结果。熊万胜.基层自主性何以可能[J].社会学研究，2010(3).
③在维稳成为压倒发展的刚性考核指标的情况下，现今不少地方政府一定程度上都存在着这样的状态。参见清华大学社会学系社会发展研究课题组：《走向社会重建之路》，《战略与管理》2010年第9、10合编本。
④引自《青年参考》2013年4月18日刊登新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年文章《异化的GDP是“中国梦”的最大敌人》。
⑤单项改革或局部改革的最大弊端，是所谓的“双重交通规则”或如波兰经济学家泽林斯基(J．G．Zielinski)所说的“异体排斥”问题。我们设想在英国进行交通改革，如果交通规则上不是将所有的机动车辆从靠左行改为靠右行，仅仅让出租汽车右行而其余车辆依然左行，那么撞车是不可避免的。同样，行政协调与市场协调是两种截然不同的资源配置方式，不改变命令经济的基本框架而只引入市场经济的个别因素，那么这些因素就有可能因“异体排斥”而难以存活。见：吴敬琏、刘吉瑞.论竞争性市场体制[M].广州：广东经济出版社，1998：125、141.
⑥尼彻莱斯(Nicholas Rees)等人从地方政府的影响度(impact of government)、政治能感(feelings of political efficacy)和政治容忍度(political tolerance)三个方面来测试改革开放20年以来经济发展对上海、江苏和浙江三地的农民政治意识的影响。结果发现，大多数人，包括一些受教育程度较低的农民，都明显感到自己的日常生活收到政府越来越大的影响；就政治效感来说，三地的农民都在政治意识、政治自信和政治兴趣方面有较明显的提高；就政治容忍度来说，三地都非常高，超过半数的人能够容忍不同的观点。Yan Lai Wang,Nicholas Rees and Bernadette and Reosso-O’Callaghan,Economic Change and Political Development in China:Findings from a public opinion survey,Journal of Contemporary China (2004),13(39),May,pp.203-222.
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