九十年代美国基础教育的“私校公助”，本文主要内容关键词为：美国论文,基础教育论文,私校公助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国的现代基础教育制度由公立学校和私立学校组成。与公立学校相比，私立学校的最大特征便是脱离政府行政干预的办学权及管理权的独立和教育财政的自主。这一特征保证了美国私立学校发展的独特生存空间，尤其是其中的教会学校更是在宗教方面满足着学生及家长的特别需求。美国宪法“政教分离”的原则在法律上禁止了联邦及地方政府对私立学校的财政资助，即“私校公助”。但进入九十年代，“私校公助”却成了人们广泛关注和议论的话题，并在实际中得到一定实施。
一、九十年代美国“私校公助”的表现
九十年代美国的“私校公助”主要体现在以下几个方面：（1 ）实施包括私立学校在内的“教育凭证”计划；（2 ）向私立及教会学校提供IDEA资助与服务；（3）向私立及教会学校提供TitleI 项目资助与服务；（4）为学生家长的教育储蓄和私校学费提供免税方案。
1.实施包括私立学校在内的“教育凭证”（Voucher）计划
私校教育凭证是“私校公助”的一种主要形式，它是将政府资金以“凭证”方式发放给学生家长，用以作为他们选择就读私校的学费补助。目前，在美国包含“私校公助”的教育凭证计划纷繁复杂，这里我们仅介绍具有代表性的四种，以了解教育凭证“私校公助”的实质。
（1）Chubb和Moe的“奖学金计划”
教育凭证计划开始出现于八十年代里根政府时期，但最初只限于公立学校的使用。九十年代初美国的两位学者John Chubb和Terry Moe （1990）在他们的《政治、市场与美国学校》（Politics,Markets andAmerica's Schools ）一书中设计了具体的与教育凭证有相似性质的“奖学金计划”，该项计划明确建议私立学校也可参与择校计划，州政府应以“奖学金”形式向私校提供支持。Chubb和Moe的奖学金计划并非只是“单纯的市场结构”。（注：Jeffrey R.Henig,Rethinking School Choice,p.90,Published by Princeton University Press,1994.）他们建议州政府要向贫困学生提供补助；学区要为学业困难的学生提供更多的奖学金；禁止学生的父母用自己的基金为自己的孩子提供奖学金。Chubb和Moe的主张一经问世，便立即在理论上引起了政界及社会其它各界的广泛关注与重视，并且对布什总统的教育凭证教育政策也产生了重要影响。
（2）布什总统的教育凭证政策主张
1998年布什政府在推行美国基础教育改革政策中明确支持包括公立、私立和教会学校在内的教育选择“教育凭证计划”。1991年布什总统的“美国2000年计划”就包括教育凭证计划。（注：Education USA 1992,10,26.）在“GI BILL for Children”中，布什提出教育凭证的具体计划，即为低收入家庭的儿童提供均额为1000美元的教育资助，以帮助他们实施可以在公立、私立及教会学校间的自由择校。这一教育凭证计划的出现立即引起了社会公众的强烈反响，美国的新闻报刊称布什总统“拉响了私校教育凭证这枚定时炸弹”。（ 注： Education
USA 1992,1,6.）1992年6月15日，布什将GI Bill提交国会，但遭到由民主党控制的国会的坚决否决。在1992年的总统选举中，布什继续坚持公立、私立及教会学校均可参加的择校计划，在1993年的教育财政预算中，他将32.3亿美元用以实施包括私校及教会学校的凭证计划。而民主党候选人克林顿则表示坚决反对将公共税款用于私校的教育凭证，只支持公立学校的择校。竞选中两党对“私校公助”的不同教育政策及主张，更激起社会各界对“私校公助”的讨论，“私校公助”逐渐成为美国九十年代教育的一个热门话题。
（3）Milwaukee的教育凭证——第一个私校教育凭证实践计划
Chubb及Moe和布什总统的教育凭证计划仅是一种理论及政策的主张，在教育凭证的实践中走到前列的是一些州的学区。其中， Milwaukee的教育凭证是第一个将私校纳入计划之列的实践计划。
1989年3月威斯康辛州议会通过了Milwaukee市的教育凭证计划。该教育凭证计划的主要内容是：在1990—1991年学年，州政府为1000名左右的低收入家庭（其家庭收入不超过贫穷水准的75%）的孩子提供就读非宗教私立学校的教育凭证支持，金额为2500美元，同时还为这些学生提供交通工具和方便，该计划于1990年9月正式实施，1000 名学生获得凭证资助就读私校。1991年9月又有500名学生进入6所私立学校。 1992年3月，威斯康辛州议会决定继续支持私立学校凭证计划。
1995年，Milwaukee又提出一个扩大的新计划， 该计划试图说服议会允许择校父母将政府提供的教育凭证支付给教会学校。但在9月， 威斯康辛州议会否决了这一扩大的新计划。目前，原来的部分私校参与的凭证计划仍在实施之中。
（4）Ohio及Vermont的教育凭证计划——包括教会学校在内的教育凭证计划
虽然Milwaukee 试图将教会学校纳入教育凭证的扩大新计划遭致否决，但在Ohio州和Vermont， 包括教会学校在内的教育凭证计划却获通过。1995年Ohio州通过了用公共税款来支持儿童进入私立教会学校的教育凭证计划相关法案。该计划为Cleveland学区的1500 名低收入家庭的儿童提供均额为2250美元的凭证支持，以帮助他们能够在Cleveland 城区内外的私立及教会学校择校就读。在Cleveland， 教会学校占私立学校的绝大多数。尽管这一计划遭到公立学校教师团体的坚决反对，但由于有州立法的支持，该计划得以实施。（注：Education USA 1996,1,2.）
同年九月在Vermont的Chittenden 也进行了关于将教育凭证用于教会学校的“最后摊牌”，虽然存在坚决反对意见，但也获得州立法支持。Chittenden是Vermont九十个城镇之一，1996 学年它从州政府得到的教育拨款为17万美元。由于在Chittende 没有足够的学生就读公立中学，Chittenden便决定用州公共经费给每名进入私立及教会学校的学生提供均额为5700美元的凭证支持。1996年有1994名学生获该项教育凭证的资助。
从上述四种具有代表性的教育凭证计划中，我们可以看到在美国以凭证方式向私立及教会学校提供公款支持的理论构想、政策主张及实践计划。
2.向私立及教会学校提供IDEA项目资助与服务
IDEA 即美国的“残疾者教育法案”（the Individuals withDisabilities Education Act），它以法律形式保证所有3～21 岁的残疾者都能接受免费的、 政府拨款支付的公立教育（FAPE —afree,appropriate public education）。FAPE 要求为残疾者提供必要的诊断服务（diagnostic
services ）及个人教育项目（IEP —individualized Education program）。现在美国教育部每年为IDEA下的特殊教育拨款3.2亿美元，而在1982～1983年该项经费仅为1.175亿美元。（注：Education USA 1997,2,24;1997,6,2.）进入九十年代， 随着择校就读私立及教会学校残疾儿童的增多，学生家长便向学区及州教育委员会提出要求，争取同样享受IDEA所规定的公费诊断服务和IEP。 这涉及两个问题，一是公立学校的老师去为私校及教会学校残疾学生上课辅导；二是联邦的IDEA经费要支付给私立或教会学校。围绕着学区是否应将公立学校的IDEA经费支付给私立及教会学校，近十年间美国发生了多起诉讼案件。
1993 年美国最高法庭（US Supreme Court ）在Soberest V.Catalina Foothills学区是否应为一名教会学校的聋哑学生提供个别语言指导的裁决中判定，公立学校应为这名学生提供该项服务。
随后几年，美国在向教会学校提供IDEA服务及资金的问题上，出现了几例很有影响的诉讼案件。它们是：印第安那学区的一名家长，要求学区为他们就读教会学校的有听力障碍的女儿提供全日制辅导而非目前的定期指导，他们的女儿从三年级由公立学校转入教会学校；纽约学区一名有精神障碍的学生Colleen Russman的父母， 要求学区为他们的孩子提供全日制的看护（a full—time aide ）和一名定期的指导人员（a part—time instructor）； 维吉尼亚和爱荷华的两名就读私立教会学校的残疾学生要求同样IDEA公费支持的诉讼案例。（注： Education USA 1996,5,6;1996,7,1.）
这一系列就读私校、教会学校的残疾学生家长所提起的关于IDEA资助与教育服务的案件，引起了州政府、学区及法院在该问题上的争议与混乱。而且，这些案件所代表的学生家长呼声也引起了公立学校人士的强烈不满。全国学校委员会协会（NBSA）致函美国高级法院，告诫：如果公立学校必须为择校就读私立及教会学校的残疾学生提供服务，那么学区的预算将处于崩溃，甚至认为“私校的IDEA服务将使学区破产”（注：Education USA 1997,2,24.）。公立学校人士认为，在这些案例中，家长们所提的服务费用昂贵而且不符合IDEA的规定与要求。
针对上述争议，美国第7和第10 Circuit Court曾经作出规定， 允许学区及公立学校视自己学区的IDEA教育水平向私立教会学校提供一定的IDEA服务。克林顿政府也在1997年6月4日颁布了IDEA修正案来解决这一问题。修正案明确指出公立学校为那些就读私立教会学校的残疾学生仅应提供适当比例的联邦特殊教育经费，并且，在残疾儿童就读私立教会学校的入学上也增设了要求。如，它要求如果父母要将孩子从公立学校转至私立教会学校， 必须在此之前向学校提交10天的观察报告。 （注：Education USA 1997,6,16;1997,12,1.）这项新的IDEA法案虽然限制了对私立教会学校的财政支持额度，但仍同意一定程度上的“私校公助”。不过在实际情形中，它仍然未能完全解决在这一问题上的各方分岐，关于私立教会学校IDEA服务的争议仍在继续。
3.向私立和教会学校提供TitleI资金与服务
与私校IDEA服务非常类似的另一个争议是，联邦政府的TitleI资金与服务是否可以用于私立教会学校。TitleI是联邦政府主要为“需改进学生”（improvised students）的辅导教育而设置的项目。早在 1985年，就出现了是否可以将TitleI服务用于私立教会学校的争议。1995年6月5日美国教育部宣布了一项新的TitleI资助规定，允许学区根据私立学校“需改进”学生的注册数，给予私立学以适当的TitleI经费。此项政策变动，引起了公立学校人士的强烈反应。“大城市学校委员会”（the Council of the Great City Schools ）和“美国学校管理协会”（the American Association of School Administrations）认为，这一举措是让私立学校“吮吸”公立学校的钱。他们在给教育部长Rely的信函中，以Philadelphia学区为例来阐述这一“吮吸”程度的严重性。在Philadelphia有1.8万名“需改进学生”就读私校及教会学校， 按新的资助规定将有16%的TitleI资金从公立学校消失。公立学校人士表示这是一个不公平的资金分配“双轨”方案（dual system）。 因为公立学校的TitleI 资金分配是以学生的贫困率为依据， 而私立学校的TitleI资金却是以学生的实际需求为依据。他们强调这一建立在不同标准和程序上的资助分配方案， 是一个十分成问题的政策。 （ 注：Education USA 1996,6,19.）尽管有公立学校人士的强烈反对，但联邦政府通过TitleI向私立及教会学校提供公共资金支持的政策并没有改变。1997年美国最高法院（US.Supreme Court）又作出最新决定，公立学校教师可以在教会学校提供TitleI服务，从而解除了长达12年的该项禁令。
从上述事实中，我们可以看到虽然美国政教分离的宪法修正案仍为“私校公助”的反对者们提供了最有说服力的理由，然而在政府的各种具体的教育资助项目中，“私校公助”的空间却已是越开越大。
4.为就读私校的学生家长提供免税方案（taxcredit）
在美国，非公立学校的学生家长支付昂贵的私校或教会学校费用的同时，根据法规还要另外为公立教育纳税，这无疑使私校学生家长承担了双份的教育财政责任。因此，在九十年代，为更好推进公立、私立及教会学校间的自由择校，美国政府采取了一项教育税减免（ Education tax credit）政策来减轻私校学生家长的负担。虽然， 减税政策并不是政府直接拨款给私立学校和教会学校，但在实质上，这项政策是将政府公共税款的减少部分“转变”为学生家长的钱，而间接地向私立学校提供了公款补助。
1997年，美国参议院表决了一项新的教育政策，旨在支持那些为支付其子女私立学校学费而存款的家庭。该项免税计划的最初设想是为那些13～16岁的儿童家长提供一定数额的免税，以鼓励他们为自己孩子的中等后教育而储蓄。后来的修正计划为，政府给学生家长作为K—12 岁私立学校学费的教育储蓄提供500美元的减税优惠。（注：Education USA 1997,7,14.）1999年，参议院再次表决关于教育储蓄免税的提案，许多温和派民主党人也都支持教育储蓄免税，在其它政治派别中，由于得到参议院的支持，保守派也表示将利用各州和地方税收政策来支持政府拨款减轻私校负担，进行“私校公助”。但克林顿总统反对这一提案。有分析家认为，这将可能进一步引发全国性论争，从而成为美国未来教育政策的征兆。（注：《教育情报参考》1999，3，25，第15页。）
二、“私校公助”的原因、争议与影响
1.“私校公助”的兴起原因
在了解美国九十年代“私校公助”的种种表现之后，一个问题会由此而生——为什么九十年代的美国会产生如此广泛的支持私校公助的“新思想”，出现如此众多的“私校公助”形式？笔者认为有如下一些原因：
（1）新联邦主义和“私营化”的政治经济政策背景
九十年代美国“私校公助”的出现，是其新联邦主义和“私营化”政治经济政策在教育领域基础教育改革中的一种表现。
二战之后，美国在相当一段历史时期实施强化国家干预的政策，从而保证了美国现代发展史上的一个经济高速发展时期（1939—1969）。但七十至八十年代初，美国爆发的结构性经济危机，使“大政府、小市场、高税收、高福利”国家干预的政治经济政策受到质疑。里根政府用新联邦主义和私营化政策（privatization）对美国的政治、 经济政策作了全面、充分地调整。 （注： Jeffrey R. Henig, Rethinking School Choice,p84—85,Publishied by Princeton University Press,1994.）新联邦主义的目标是将联邦政府的权力分散至州及地方政府。与新联邦主义相一致的改革计划是：紧缩货币、抑制通货膨胀、减少政府对经济的行政干预，进行税制和减税改革、收缩社会福利等等。私营化政策的目标是减少政府的行政控制与干预，增进市场因素与机制。在相应的私营化计划中，改革倾向于在社会的诸多领域，如经济领域和公共领域，尤其是福利、卫生、教育等公共领域，政府有必要改革过去的制度及财政支持方式，强调在以市场—私营化的新制度及方式下，提供市场竞争的空间和动力。1987年联邦政府成立了“总统私营化委员会”（the president's commission on privatization）。1988年3月委员会颁布了关于私营化改革的报告。报告强调宪法保证下的公民权利的重要性，并保证任何向私立机构的授助制度将不会违背宪法有关宗教的条款。（注：Privatization and Educational Choice p.30 —31,StMartin's Press,Inc.1989.）可以说，新联邦主义和私营化政策打破了自五十年代以来的美国政治经济政策旧模式，提供了一种新的政治经济政策方向。到九十年代，代表新联邦主义与私营化的政策主张，在美国已得到充分肯定和实施。
在此新的政治经济背景下，美国教育政策中最突出的变化是重新考虑各级政府在教育中的作用及政府对教育的财政支持方式。在基础教育改革中，政府一方面通过立法、拨款等方式对美国教育的目标、课程标准、教育质量等加大影响，另一方面又将学校办学权、经营权以特许学校、公校私营等方式灵活还权于社会；在教育财政方面更是一定程度上开放了对私校的支持。在1988年，“总统私营委员会”的报告就曾建议“私立学校应该参加为父母所提供的教育选择的联邦政府项目”。布什总统在他的基础教育改革政策中就一再申明对私校的支持。他强调，这是减少政府对学校教育的垄断，打破政府对公立学校的庇护，使公立学校、私立学校和教会学校进行竞争的根本方法。由此，可以看出“私校公助”的确折射出新联邦主义及私营化政策平衡政府权力和引进市场机制的两大目标。
（2）公立学校教育质量下降与“教育选择”扩大的教育现实
“私校公助”在九十年代美国的大量出现，在很大程度上还与公立学校教育质量下降及“教育选择”扩大所导致的学生就读私校日益增多的教育现实有着十分密切的关系。
美国公立学校教育失败是不争的事实。中小学生阅读能力普遍较差，数学成绩居于工业国家之尾，学校中帮派林立，毒品、枪枝在校园里见惯不怪。新近发生的科罗拉多州中学校园枪击惨案，更是美国公立学校严重问题的又一次大暴露。尽管近些年政府为公校投入大量经费、增设教师，缩小班级规模，但家长们认为公立学校的教学水准仍然未能达到他们的要求，择私校而读的学生人数仍逐年增加。因为，“各私立学校能提供高水准、安全校区与校风良好的教育”。1996年9月， 美国教育改革中心（Center for Education Reform ）发表了“美国人教育态度的全国调查”（National Survey of American's Attitude Toward Education），调查结果表明了民众对公校的失望和对就读私校选择的普遍支持。在“您是否认为公立学校教育质量需要提高”一问中，只有6%的人满意公校质量，其中只有7%的黑人，6 %的白人认为公立学校教育不需改进；党派中，也只有2%的民主党人、9%的共和党人对公校质量表示满意。而在“您是否赞成实施教育税减免，并以奖学金形式支持家长在公立、私立及教会学校择校就读”一问中，只有23%的人强烈反对，而高达73%的人表示坚决支持，其中90%的黑人、71%的白人和78%其它种族人持明确的赞同态度；党派中，77%的民主党人、67%的共和党表示了支持的态度。教育改革中心主席Aleen指出， 这一结果“表明了教育改革动力的实质，这些人都不是要捣毁公立教育的激进分子，他们只是普通的公民……他们看到了需要改变的建设性需要”。（注：Education USA 1996,9,23.）的确，正如Aleen所言， 问卷结果所代表的民众的普遍教育需求正是教育改革动力的本质，必须“将家长当作顾客看待，而不是将家长视为前来打扰学校的害虫或无知者”，（注：《洛杉矶世界日报》1997，10，12。）因为“与其它行业一样，推动教育的力量来自消费者而不是生产者”。（注：《参考消息》1995，7，26。）因此，可以认为九十年代美国的“私校公助”正是人们日益增多的选择私校就读现实的一种必然结果。
2.“私校公助”所引发的争议
（1）“私校公助”是否违背宪法“政教分离”的原则
“私校公助”所引发的最根本的政治争议是：它是否违背了美国宪法所规定的“政教分离”的原则。“私校公助”的反对者坚持认为实行私校公助，无论是为私立教会学校提供资金资助还是项目服务，都是将公共税款以一定形式支持教会学校，这无论如何是对宪法的践踏。另外，反对者们还担心，“私校公助”还可能导致要求公立学校允许朗读圣经和进行祈祷等宗教要求的出现。
对此，“私校公助”的支持者反驳说，无论是资金还是项目服务都是政府提供给学生及家长而不是私立教会学校；而且即使这些资金与服务都用于教会学校，但它们也都是与宗教无关的“中立”（Neutral ）计划，决不会导致某种宗教的倾向。
（2）“私校公助”是否是对公立学校制度的破坏
“私校公助”引起的另一个争议是，“私校公助”是否毁坏了公立学校制度。公立学校的支持者对“私校公助”持强烈的反对态度，他们认为公立学校是美国教育及社会的基石，“私校公助”导致的公共税款流向私立学校将破坏公立学校的生存与发展。在一次涉及到私校凭证计划的听证会上，美国NSBA（the National School Boards Association）的执行主席Anne Bryant 在声辩中指出：为什么反对将公共税款资助于私校，是因为这些年一直没有足够的公共资金提供给公立学校。如果同意私校凭证计划，那将打开公共税款流向私立学校之门，这只能迫使公立学校浪费更多的教育经费来对此进行诉讼，维护自身的生存。（注：Education USA 1996,7,29.）赖利部长在表示反对私校凭证计划时，也强调虽然公立学校存在问题，但不是放弃它，而是更需要重视它、改进它。
“私校公助”的支持者则持相反意见。他们认为推进教育凭证，允许向私立及教会学校提供项目资金及服务，只是要求向政府经营学校的“独占权”挑战，是进行现行学校制度的改进与重建，而不是要将公立学校结束。正如共和党议员Bob Inglis在听证会上所言，“它带来的是竞争，知道吗？它夺走了你们的垄断，所以你们不能继续生产D 分的学生， 而这正是它（指私校凭证计划）要从你们那所带走的”。 （注：Education USA 1996,7,29.）
（3）“私校公助”是否会影响私立学校的自主发展
在关于“私校公助”的争议中，有部分人士担心私校公助将损害私立学校自身的独立发展。因为接受了政府的一定资金，就不可避免地要接受一定限制与标准，而这破坏了私立学校的生存空间。另外，接受凭证计划的学生可能会使私校班级人数增多、学生背景复杂化，从而导致私校教育质量下降，引起目前私校学生家长的不满。但可能目前“私校公助”所引起的此项变化还不明显，故这一方面的争议远不及前两项争论那样激烈。
3.“私校公助”对基础教育的影响
综上所述，尽管“私校公助”目前在美国还未在实施中广泛普及，然而就它所引起的激烈政治争议和广泛社会讨论而言，它带给基础教育的影响是相当震撼的。
首先，“私校公助”在观念上带来了人们对“什么是公立”和“什么是私立”的重新思考，甚至有理论人士明确提出了“公立学校的重新定义”（Redefining Public Schools）。他们指出，“传统上， 我们主要是通过所有权来划定，公立学校由政府开办与管理，私立学校由教会组织或私营企业来开办。而现在我们将更多地依据目的和最终的责任来定义。任何学校只要它服务于公共利益并对公共机构承担最终的责任，在这一定义之下它便可以贴上‘公立’的标签”。“重新定义公立学校的最重要的结果是，许多目前我们认为是私立的学校将被称之为公立，而且也许还并不牺牲它们的独立与自治”。这并不是要“收缩”（shrink）公立学校，而是相反，要在实质上“扩展”（expand）公立学校。这一新思想曾经为布什政府所采用。布什在1992年1 月的哥伦比亚演讲中阐明到，“无论一所学校是由私人教育者、宗教组织还是地方政府所开办，只要是服务于公众并对公共机构负责，它就将提供公共教育”。（注： Jeffrey R.Henig,Rethinking School Choice,p93 — 95,Publishied by Princeton University Press,1994.）可以说，从这一立场来阐述支持私立学校的理由是一个全新的视角，它冲破了传统公、私立学校之间截然相隔的壁垒。
其次，除观念的冲击外，“私校公助”所带来的影响还表现为对基础教育制度的建设上。笔者认为，有必要将“私校公助”与“公校私营”作相关的分析。“公校私营”是将公立学校办学权、经营权开放于企业、团体及个人，“私校公助”则是将公共税款适当投入私立教育机构，“权”与“钱”在公、私立学校与公、私立机构间的一定程度上的自由流动与转移，正是美国基础教育制度重建目标中“竞争机制”的体现。因此，笔者认为，“私校公助”与“公校私营”在本质上是教育择校一市场化改革同一结果的两个方面，它们从不同的方向建设着美国基础教育的新机制与新体系。