按照公共财政的要求转变理财观念，本文主要内容关键词为：公共财政论文,观念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立公共财政是我国改革发展到建立社会主义市场经济体系阶段，适应以市场机制作为社会资源配置的基本机制和转变政府职能的客观要求。关于计划经济财政与公共财政的区别，本人在其它文章中作过专门的分析。从实践的角度讲，我认为从计划经济财政到市场经济下的公共财政，绝不是换个名词或仅仅调整一下支出范围，而是涉及到财政工作思路和理财观念的转变。本文拟从以下三个方面作一些探讨。
（一）要分清市场行为和非市场行为，转变计划经济下财政统包大揽的做法，按照市场经济的要求，科学地界定政府与市场的活动边界，调整财政分配范围。
从理论上说，计划经济是以否定市场机制的作用为前提，以计划机制作为社会资源配置的基本的、甚至是唯一的机制，以国家计划统揽经济活动的全局。因而在社会实践中，社会新增的可支配的财力都集中到财政预算，所以，国家财政只能是统包大揽的供给型财政。但市场经济下资源配置方式变化了。企业成为市场主体，必须具有按市场要求自主配置资源的财权和财力，否则，市场就不能在资源配置中起基础性作用，就搞不成市场经济。这也是在改革初始阶段为什么要以财政改革作为城市经济体制改革的突破口，打破财政统收局面的基本原因。
在市场经济下，社会经济活动基本上可分为两大类：一是市场行为，即通过市场机制所进行的资源配置；一是非市场行为，主要是政府通过计划机制进行的资源配置。财政分配就是政府的非市场经济行为。政府的非市场行为既是对市场机制作用的否定，又是对市场在资源配置中的失效和缺陷的弥补和纠正，体现着政府对市场运行的宏观调控，其目的是为市场运行提供保障、服务和监督。市场经济下市场行为和非市场行为的划分，体现了市场经济在客观上对市场与政府的功能和活动范围的界定，在现实生活中是判断政府职能和财政分配的“越位”和“缺位”的依据。如果习惯于计划经济下政府对各项事业的统包大揽，以政府的非市场行为替代市场行为，必然会影响市场发育和市场机制作用的发挥，造成市场资源配置效率的损失。这就是政府职能和财政分配的“越位”。它会加重政府工作的负担，使财政困难加重，使有限的财力不能真正用于需要由政府去办的事业上，因而也是造成财政分配“缺位”的原因之一。如果忽视市场失效和缺陷的存在，不能适时地以政府的非市场行为去弥补，或者不顾市场的发育状况而过早地撤出或取消政府的非市场行为，停止财政资金的供给，就会造成政府职能和财政分配的“缺位”。当前社会经济生活中“越位”与“缺位”并存的现象，是体制转轨中多种原因造成的。但根本原因是没有能按照市场经济的要求，科学地界定市场与政府的关系和活动范围。市场经济对政府的行为包括财政的要求是什么呢？从理论上说，市场经济具有两面性：一方面是它具有较政府的计划资源配置更优的效率性；另一方面它存在着失效和缺陷。从前一方面来说，为了保证市场资源配置的效率性，减少市场效率的损失，它要求政府做到两点：一是在市场有效运行的领域要避免政府的直接干预，财政可以退出这一领域的资金供给；二是要为市场正常运行提供有效的严密的规则，财政应健全法制，依法行政，依法理财，为市场主体提供一个公平的竞争环境并使其合法的利益得到保护。从后一方面来说，在市场失效的领域，政府必须以社会管理者的身份进行干预，保障市场的顺畅运行，实现效率、公平、稳定三者的最佳耦合。对财政来说就是要保证各种公共产品和服务的财力供给，有效发挥财政政策措施在政府宏观调控中的积极作用。
（二）要讲求财政的资源配置效率。
财政作为政府分配行为，通过参与社会财力的分配进行社会资源配置，必须讲求效率。但由于计划经济财政与公共财政在社会资源配置中的地位与作用不同，在效率问题上各有不同的体现和侧重。计划经济下计划机制是社会资源配置的基本机制，以计划替代市场来配置资源，而国家财政又是实现政府计划配置的基本形式。在一定时期内社会的新增财力基本上集中到政府的财政预算，按照国家的计划具体安排使用。因而社会资源配置效率主要取决于国家计划的科学性，财政只是从财力上对计划进行核算、平衡，并保证计划的实现。同时，由于计划经济下的财政是一种生产建设性的财政，财政资金优先保证生产建设的需要，支出一半以上是用于生产建设。因而社会资源配置效率更多地是具体体现在建设资金的投入产出对比关系上的投资效益。即使是非生产性支出也主要是围绕着保证生产建设的需要来安排的。因而，对其社会效益的评价也是以生产建设的发展和人民的生活保障程度为核心来评价。
而公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。
从计划经济向市场经济的转变，目的在于提高社会资源配置效率。市场经济下的一切经济工作，包括财政工作都是围绕着效率来展开的。尽管公共财政较之其它经济工作更多地涉及公平和稳定，但正确地处理公平和效率的关系，保障社会的稳定，说到底还是为了更长远的保障和提高整个社会的资源配置效率，更现实的说，是为了解放和发展生产力，增强国力，提高全体人民的生活水平。从财政工作来讲，主要应考虑两个方面的效率：一是宏观资源配置效率，一是财政资源配置效率。
1.财政的宏观资源配置效率。
在市场经济体制下，市场机制起着主要的基本的配置作用，而公共财政作为政府的计划配置则主要起着两方面的作用，一是弥补市场配置的不足和缺陷，二是体现政府对市场运行的宏观调控，保障市场的平稳运行。其目的都是为了提高市场配置乃至整个社会资源配置的效率服务的。
财政的宏观资源配置效率的具体体现是“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占整个国家财政收入的比重， 其中第一个比重尤为重要。在市场经济下，财政收入占GDP比重的实质， 是市场配置与政府计划配置的关系，它反映在整个社会的可支配的资源中，多大的份额通过市场配置，多大份额由政府配置，是在一定的时点上市场与政府的活动范围在社会财力分割上的体现。在一定时期内，财政收入占GDP的比重应以最有效地保障市场资源配置的效率性、 最有利于提高整个社会资源配置效率为标准。
市场化的改革，改变了计划经济下财力高度集中于国家财政的状况，使财政收入占CDP的比重大幅度的快速的下降。 这种状况既有必然的合理的一面，又有降得太快太多的一面。因为从计划经济转向市场经济，最根本的转变是社会资源配置的基本机制的转变，这就必然要改变社会财力的支配结构，使市场主体——企业在资源配置中占有较大的份额，才能使市场机制在社会资源配置中起基础性作用。这就必然要求财力多从高度集中走向相对分散。然而，我国的改革是从计划经济转向市场经济。在长期处于计划经济下这种市场极不发达的基础上，要实现以市场机制作为社会资源配置的基本机制，需要有一个市场发育的过程，需要改变国家统包大揽各项生产建设和社会生活的各项事事业的状况，改变计划经济下企业与政府的关系，转变政府职能。要按照市场经济的要求，重新界定政府与市场的关系及其活动领域，并创造条件有序推进。在市场发育不充分、不完善的时候，即使理应由市场办的事，也暂时不得不由政府来办。这种状况在我国采取立足国情、循序推进的改革方略的情况下，就显得尤为显著。因此，在改革的前期，财力的过快、过度分散，曾引起人们的关注。所以，从党的十二大以来，中央曾多次提出要提高“两个比重”。
通过以上分析，从宏观资源配置的角度，我们可以得出以下两点认识：第一，“两个比重”应该是根据一个国家的生产社会化程度和市场发育程度来决定的。它既不是越高越好，也不是越低越好。而应是在积极培育市场的前提下，将市场能办的事交付给市场去办，在这个基础上逐步扩大市场资源配置的份额。第二，要从国情出发，寻求一个适当的、合理的比例区间。我国的国情，首先，我们是一个发展中国家，处于社会主义的初级阶段，市场经济体系尚处在建立、培育过程中。这表现在我国现阶段经济发展所必备的基础条件太差，抗御自然灾害的能力太弱，区域经济发展水平的差距太大，国际经济一体化对我们的压力太重，迫使我们不得不加速各个方面的现代化建设。而现实状况是市场力量太弱，市场发育不完善，许多事情还不得不由国家为主来办，还要财政拿钱。在当前财力基础不强，财政还十分困难的情况下，适当提高“两个比重”，从宏观经济的角度讲是一种必然的客观要求。其次，我国的市场经济是建立在社会主义公有制的经济基础上，公有经济特别是国有经济在国民经济中仍居于主导地位。维护社会主义的经济制度要求加强国有经济在国民经济中的控制力。尽管按照市场经济的要求，国有经济将逐步退出竞争性领域，但国家仍需承担加强基础设施建设、发展关系国计民生的基础产业、扶持高科技高风险产业等任务，政府除了运用市场机制激励和促进国有经济的发展外，在政策上的扶持和财力上的投入仍不可缺少在还没有形成国有资本宏观经营财政体系之前，作为建立在公有制基础上的公共财政对此仍负有无可推卸的职责。不论从推动整个国民经济的发展还是维护社会的稳定来讲，都必须掌握强大的财力，这也是我国财政收入占GDP比重不能过低的重要原因。
总之，对“两个比重”特别是对财政收入占GDP的比重， 应该立足于宏观资源配置效率来认识，必须使之保持在一个合理的区间之内，太低了会使经济的发展和市场的正常运行所必需的条件得不到保障，从而影响整个社会的资源配置效率；太高了就会削弱市场配制的能力，损害市场配置乃至社会资源配置的效率。“两个比重”反映的是市场化改革中市场与政府活动边界的变动，它应取决于市场发育的程度及市场要求政府参与经济、干预经济的程度。
2.财政资源配置效率。
它反映的是集中到国家财政的钱怎么用，怎么才能用得更有效。从财政工作来说，确保财政收入的稳定增长，始终是财政工作的首要任务和基本职责。没有财政收入，财政支出就很难以保障。但是从效率的角度看，一个政府（不论是中央或是地方）的财政工作的水平，或者说财政工作搞得好坏，更重要的不是看收入增长多少，而是看支出用得怎么样，是否有效率。财政收入的增长客观上主要依靠经济的发展，财政只能依法征收，减少偷漏，当然这需要付出很大的努力。但是将财政收入的钱用好管好，用得有效，这才是财政工作的最终目的，才是真正提高了财政资源配置的效率。
提高财政资源的配置效率，主要应在两个方面下功夫：
一是要优化财政支出结构。财政支出的分配要科学、合理、得当，将有限的财政资金用在当前政治、经济、社会发展中必须由政府去办的事情上。从财政工作的角度讲：一要按照市场的发育情况，科学的实事求是的界定市场与政府的活动边界，并据此确定财政资金的供给范围。当前凡是可以由市场办的，政府就不要介入，财政就退出资金供给范围，政府只办市场办不了又必须办的事，并以此来确定财政支出范围。据此，当前财政的支出范围应以公共支出为主体，主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费；为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业的发展提供必要的财力；为实现公共服务所必需的各种政策性支出；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资；对国有经济进行战略性结构调整和政策性投资等。二要从当前政治、经济、社会发展的状况和要求出发，综合权衡各方面的轻重缓急，统筹兼顾，有保有舍来调整和安排支出结构。在财力有限的情况下，在一定时期内除了保证必要的正常支出外，只能有所不为才能有所为，把钱用在刀刃上。支出结构的安排和调整涉及到方方面面的事业发展和利益关系，是理财的艺术，财政工作水平的一个重要标志。
二是要加强财政管理。财政管理是贯穿在财政资金运行的全过程之中，是实现财政资源配置效率的重要保障。在财政工作中要克服重收支、轻管理，特别是轻支出管理的观念。支出集中体现了财政分配的目的。人民创造的财富，千辛万苦收上来的钱，是否充分体现了资源配置的效率，使人民的公共福利得到了增加，最后的关口在支出管理。
加强财政管理，主要体现在制度和法制建设、依法理财和加强监督这几个环节。其中制度和法制建设是前提，有了科学的、规范的、特别是法制化的制度、法律，管理才有依据，才能依法行政，依法理财，依法监督。当前预算管理制度的一系列改革，体现了按照公共财政的要求，改变传统的预算管理方式，进行制度创新，是继1994年分税制改革以来的又一次重大的财政改革，对加强和深化财政管理具有里程碑的意义。
强化财政法治，体现了市场经济的要求，是激发市场机制的资源配置效率的必要的外部条件。因为财政分配既体现了政府管理社会的意志，又同时规范了政府行为。具有法律强制性的财政法规，对于政府和一切市场主体与公民都同时具有双向的利益保护和制约作用，如税法对纳税人和征税人都同样具有行为规范和约束的作用，纳税人必须依法纳税、征税人必须依法征税，它使纳税人和国家的利益得到保护，使市场所有经济实体在税法面前一律平等，创造了公平竞争的条件，从而使市场机制在资源配置中的作用得以发挥。财政法治同时也避免了财政资金运行中的随意性和长官意志，规范了财政行为，为提高财政资源配置效率提供可靠的保障。
（三）按照公共财政的要求，转变财源建设思路。
只有经济发展才能财源茂盛。财源建设从财政工作的角度讲，关系到建立稳固、平衡、强大的国家财政；从政府工作的角度讲，是以什么样的方式支持经济发展。支持经济发展的方式，在客观上取决于国家的经济管理体制和政府的经济职能、任务。
财源建设历来是政府和财政部门十分关心的问题。长期以来各地在实践中创造和总结了许多好的行之有效的经验。其中许多是与计划经济体制下地方政府承担着地方的生产建设任务和财政是生产建设性财政相适应的，也是从当时的财政体制的状况出发，开辟地方财源所必需的。但是，如果从市场经济下市场与政府的活动范围的界定、政府职能的转变、公共财政的性质和任务的角度去研究，其中有些需要重新加以审视。
从计划经济下生产建设财政的角度出发，地方的财源建设往往是通过财政等部门千方百计的筹措一些资金，创办一些生产经营企业，为地方提供新的财源，增加地方的税利收入。应当说，凡是能因地制宜发展地方经济的，都收到良好的成效。但也不乏投资绩效不佳，甚至变成财源包袱者，亦有些是以资源的浪费破坏或环境的污染为代价而创办众多各类小企业，至今还留下隐患者。总之，不论其成败如何，这是一种在地方政府承担着生产建设和生产经营管理的历史条件下着重于微观的单个财源的建设思路，是依靠创办一个个生产经营企业来获得税收和利润的财源建设方式。而在发展到市场经济的条件下，这种财源建设思路显然与市场经济要求政府逐步从竞争性、盈利性经营领域退出，把市场能办的事交给市场去办，政府不与民争利；与公共财政的性质要求政府的财力主要用于满足公共需要的客观要求不相吻合。
那么，市场经济下的财源建设思路应该是什么样呢？我认为，应该是一种着重于宏观的整体经济发展的财源建设的思路。市场经济要求我们要按照政府与市场的分工和公共财政的性质来确定财政支持经济发展的方式，并据此转变财源建设思路。
按照市场经济的要求，政府财政支持经济发展，主要不是靠财政直接投资去办众多盈利性企业，而是通过财政的公共支出和建设支出，为经济发展创造良好的外部条件，提供更好的硬环境和软环境。在高度社会化和现代化的经济社会，经济的发展都需要具有良好的外部性和关联性，各种产业的发展都需要有能源、交通、电讯、信息、仓储以及水、电、气的供给和排污、环保等基础设施以及社会服务体系的支持。而这些基本上属于公共产品和准公共产品，很难完全从市场得到保障，需要政府财政投资或参与投资兴办。在市场竞争的条件下，各地政府只有使当地的企业具有比其它地方的企业具有更好的生产经营环境，从而能创造出更好的经营业绩和更高的盈利水平；能够提供更好的投资环境吸引更多的投资，地方经济才能得到更快的发展，才能财源茂盛，财政实力不断增强。因此，要把财源建设与优化财政支出结构统一起来，要善于运用市场的力量，着眼于经济发展的整体，着力于提高经济发展的整体水平，进行整体财源建设。
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