城市基础设施建设中 PPP模式应用的问题与对策
□黄军结
【内容摘要 】我国城市基础设施融资模式经历了财政投入阶段到多元化融资阶段，PPP模式在我国得到迅猛发展。本文研究中对城市基础设施实施PPP模式的意义作了阐述，介绍了该模式在城市基础设施建设的现状，最后探讨了我国实行该模式面临的问题，并为进一步推进PPP模式的应用提出了相关建议。
【关键词 】城市基础设施；PPP模式；风险意识
一 、我国城市基础设施项目实施 PPP模式的意义
改革开放四十年来，我国经济的快速发展带动了城市化的建设，这无疑提升了城市基础设施建设中资金需求，在经济高速发展初期的时候，一方面，政府在基础设施建设管理中发挥越来越大的作用，另一方面，城市基础设施投资需求巨大。然而由于现有经济增速的变缓以及地方债务的加大，政府的财政能力跟不上基础设施建设的步伐。通过银行等间接融资方式是前期城市基础设施建设资金来源的主要方式，但银行贷款手续繁琐，限制条款多；发行政府债券虽然也可以投资于基础设施建设，但是发行债券的资本成本负担较高，资金使用情况监督的有效性差[1]。自从我国加入WTO后，国外的一些诸如融资模式、管理经验、先进技术等相继传入我国，并在我国得到快速发展，集体和私人储蓄在我国存款系统中占据较高的比重，这样的条件使私人资金进入公共基础设施领域成为可能，先前的诸如BT、BOT等项目虽已实施，但效果并不理想，带来了诸如市场失灵、服务质量低等问题，这些严重影响了我国经济的进一步发展，显然有必要引入和大力宣传公私合作的PPP模式。
二 、PPP模式在我国城市基础设施建设中的发展现状
PPP模式的推广和运用始于党的十八届三中全会，其大致经过了准备之年(2013)、发展之年(2014)和深化完善之年(2015)，PPP模式在2016年迎来了快速发展阶段。
(一)PPP重点行业建设项目突出。根据财政部PPP中心数据显示，截至2017年3月末，在464个落地示范项目中，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护类位居前三，市政工程类最多，达到216个，占46.6%，比去年末新增36个，比去年同期新增192个；交通运输类有45个，占9.7%，比去年末新增8个，比去年同期新增40个[2]。可见PPP项目的重点领域在城市基础设施方面。
(1)治疗效果。疗效判定标准:根据患者脓包、丘疹、粉刺数量确定皮损,并计算治疗前后皮损减少率,其中痊愈标准为:皮损减少率≥90%;显效标准为:皮损减少率介于60%-90%之间;有效标准为皮损减少率介于20%-60%之间;无效标准为皮损未减少或减少率不足20%[4]。治疗总有效率=(治愈+显效+有效)/总例数×100%。
(二)城市基础设施建设审批力度加快，投资金额大。据财政部PPP中心数据显示，在2014年，基建领域得到国家发改委批复的投资总额约为1.6万亿元，到2015年，批复的铁路、轨道交通、机场等领域投资额超过2.3万亿元，可见其规模不断扩大。此外，国家“一带一路”的提出，无疑促进了PPP融资进一步投入到城市基础设施建设中去，2014年，有大约近1.6万亿元“铁公基”等基础设施获得审批，2014年底透露的“七大工程包”总投资额超过10万亿元。
(一)政府要转变角色和职能，完善法制体系。在PPP模式引进之前，我国城市基础设施建设主要依靠政府，政府部门兼顾经营者和服务提供者两种角色。实行PPP模式之后，政府兼具着监督、指导以及合作者的角色。在法律方面，不仅要完善地方法律体系，同时也要兼顾国家层面的PPP立法，明确PPP应运的原则与范围、政府监管与审批手续、公众参与制度，同时在风险管理、纠纷处理和退出机制等方面建立起较为完善的PPP法律框架，使得PPP融资模式在城市基础设施中做到有法可依，充分做到与地方的差异性相互协调，相互补充[3]。
三 、PPP模式在我国城市基础设施建设中存在的问题
(三)专业化的机构和专业人员力量缺乏。PPP在我国的历史并不久远，发展起步晚，相应人们对它的认识存在着不足，理论基础和实践经验都有待提高，虽然一部分专家、学者认识到PPP模式巨大的潜在优势，并已经开始借鉴发达国家的建设管理经验，引进PPP融资模式，但就目前PPP融资模式的发展状况而言还远远不够。如果专业人才培养计划滞后期过长，那么在后期的发展中就很难实现参与方利益的最大化，而且项目的成功率也会大打折扣。PPP并不是被每个参与方所熟知，从项目的全生命周期理论可以看出，这里面涉及到融资、设计、建设、经营、维护等多方面专业知识。而且成功的PPP融资模式结构需要的是风险的合理分担，这些工作要求较高的人员素质。
没怎么啊，弟兄们一梭子子弹招呼过去，几匹马就惊了，往路两边踩，其中一匹踩着了地雷，断了腿，正抽着，另外几匹马赶过来，把骑马当官的扛走了，见他们逃远了，我走到死马前看看有啥好捡的，就看见这把刀，就顺过来了。
取干燥的具塞试管3支，分别编号为1、2、3，在3支试管中均加入5 mL乙醛、0.1 g乙醛脱氢酶和1.5 g余甘果果肉，分放在30℃、37℃和40℃下放置10 h，然后测定乙醛含量。每组实验均做3组平行实验。
(二)项目风险意识淡薄，风险管理水平落后。风险的管理大致有识别、评价与应对三个过程，与城市基础设施项目各参与方风险意识淡薄相照应的是，这里提到的问题主要表现在三个方面：第一，从风险识别的角度来看，我国运用PPP融资模式的时间跟欧美发达国家相比较短，并且发达国家有自己的一套风险研究报告和管理手册。而我国目前研究报告极少，风险识别机制不完善。第二，从风险评价的角度看，我国的一些项目偏重于定性风险，在定量分析方面的研究较少。第三，从风险管理实施的角度来看，大多数的项目主管部门通常采取风险回避和风险控制两种手段来处理风险，对于风险的其他管理认识不够深入。
(一)制度环境与体制不健全，缺乏相关法律依据。由于项目的长期性、复杂性、相对性等特征，社会资本投资城市基础设施领域时，要进行充分评估，政府所提供的优惠和承诺固然重要，同时也要关心投资的法律保障和相关政策指导。PPP融资模式在具体的应用操作中需要签署大量的合同，这无疑对相关的法律环境提出了较高的要求，从我国目前的实际情况来看，我国PPP的制度框架与法规体系的完备程度不高。由于各个地方项目的特殊性，有关PPP的法律法规多为地方制定，再加上发展不够成熟，相关部门规章和地方性法规之间有可能会存在不协调与不配套，国家层面立法的缺乏导致地方法规层次较低，操作性不强、难以实施等问题。
四 、城市基础设施建设项目中运用 PPP模式的对策
(三)涉及的领域众多。从涉及的领域来看，PPP项目案例涉及到水利、交通、市政、生态环境、公共服务等多个领域，从社会资本合作方类型来看，2017年3月末，在455个已入库的落地示范项目签约社会资本中，包括261个单家社会资本项目和194个联合体项目。签约的716家社会资本中，国有控股174家、民营独资144家、港澳台20家、外商15家、民营控股118家、国有独资221家，加上类型不易辨别的其他24家。
(二)增强风险意识，设计合理的风险管理机制。由于PPP模式所特有的数额大、周期长、复杂程度高等特征，如何合理地设计风险管理机制就显得尤其重要。对于上述所阐述的问题，本文大致可以从三个方面来提高风险管理水平：第一，对于风险识别认识的不够，可以借鉴国外发达国家成功的项目经验，完善自己的风险清单。第二，在风险评价中，要将定性分析与定量分析充分结合，两者并用，在定量分析中，风险需要建立数理统计模型来识别。第三，要学会风险转移，可以通过担保或是保险，将风险转移给担保人或是保险人。
(三)积极加强PPP融资方面专业人才的培养。在加强人才培养方面，一方面，要继续深入对PPP融资模式的理论研究，需要重点培养懂经济、法律、合同管理、财务等的专业性人才，从而为PPP项目的顺利实施提供人才保障。同时也要深入借鉴其他发达国家的经验，在适应我国实际情况的前提下取长补短，充分发挥私人和社会参与的优越性。另一方面，在国家PPP研究中心提供服务的基础上，充分利用当前的大数据优势，实施动态分析研究，同时也可以引入权威的第三方机构，与高校、科研机构领域合作，组建PPP项目规划编制队伍，促进PPP项目方案制作的科学性。
（一）享誉全国的非遗物质文化。主要有民间文艺西兰卡普，摆手舞、铜铃舞、板凳龙舞等特色舞蹈，薅草锣鼓、薅秧歌、游江号子、斗锣鼓、玩牛等民间音乐。其中，最具影响力的是世界经典民歌《太阳出来喜洋洋》，2006年被列入国家首批非物质文化遗产名录。
五 、结语
PPP模式是一种较为新颖的融资方式，它不仅可以有效缓解政府的财政压力，减轻地方债务压力，同时还能够弥补BT、BOT、TOT的缺陷，提高政府效率，合理分担风险，使得该模式在我国有较好的前景[4]。由于发展的起步较晚，PPP模式在我国的发展还存在一些障碍，比如说法制法规的建设不完善、风险管理水平的落后、人才队伍的紧缺等，在以后的研究中要充分了解我国的实际情况，选取与地方情况相符合的模式。
【参考文献 】
[1]曾黎黎.基于ppp模式的城市基础设施建设项目管理信息化研究[D].重庆大学,2010
[2]张方华,林仁方.企业的社会资本与技术合作[J].科研管理,2004，2:31～36
[3]李彦,沃飞宇,柳枫.社会资本与公立医院合作模式探析[J].医院管理论坛,2012,29(11):13～14，24
[4]孙建强,沈浩.城市基础设施建设PPP项目融资模式中的政府监管研究[J].建筑施工,2013,35(6):554～556
【作者简介 】黄军结(1992.7～)，男，河南信阳人；贵州财经大学硕士研究生；研究方向：区域经济学