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摘要：PPP模式是一种国际上通用的公私合作模式。随着中国“一带一路”倡议的深入发展，很多中国能源和基础设施公司探索并开展“走出去”参与境外PPP项目。英国是世界上最早实行PPP的国家，也是当前PPP模式最发达的国家之一，研究其发展模式，对比分析中国PPP发展现状，不仅有利于我国企业更好地适应国际规则，拓展国际投资业务；而且可以学习借鉴相关经验，促进国内PPP项目健康、可持续发展。
关键词：一带一路；PPP；公私合作；可持续发展
引言
早在400多年前，英国私营部门就已经参与到供水建设中，也是PPP模式的雏形；20世纪80年代，时任首相撒切尔夫人在水、电、天然气等领域大力推行私有化；1992年，英国财政大臣罗曼·莱蒙特提出利用私人资金来支撑公共建设，首次创立了PPP模式——私营部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative）；2011年，英国政府对PFI进行了审议和评估，向社会各方充分咨询意见；2012年，英国政府推出第二代PPP模式——PF2 (Private Finance 2)，一直沿用至今。
1.英国PFI/PF2模式调查研究
PFI模式是政府通过与投资人签订合约，由投资人设计、建设、投融资、运行并维护基础设施，在合同结束后，投资人将这些公共产品设施交给政府。PFI的全部运作是由私营部门完成，政府的参与度不足，风险收益分配不合理，导致项目后期弊端较多。
PF2模式主要是在PFI模式的基础上，调整股权融资模式，提高政府资本金比例，将项目融资限额从之前的90%降到80%，使政府和私营部门的交流更充分，合作更密切，基本形成了风险共担、收益共享的长期稳定的公私合作关系。
2.我国PPP发展现状
近年来，我国PPP项目发展迅速，成效显著，截止目前，全国已落地PPP项目达1800多个，涉及投资金额2.5万亿元，对上、下游产业经济发展发挥了重要作用。而在过去5年的PPP应用推广中，也出现了PPP操作不规范、重融资轻运营、重短期轻长期等问题。同时，PPP领域存在着认识不统一、民企参与度低、PPP从业人员经验不足、政府能力滞后等问题，在一定程度上影响了PPP良性和可持续发展。目前，我国PPP 进入了一个转型调整期，需要对前期发展过程中存在的问题进行梳理、研究，并完善相关治理体系，未来PPP在中国一定会朝着规范、有序、健康的方向发展下去。
3.中英两国PPP模式对比
3.1公私合作形式
英国PPP模式较少采用特许经营，多数情况下选择PFI(PF2)。这是由于英国的教育和医疗是全民免费的，即便是交通基础设施也是绝大部分免费通行，所以英国的PPP大多采用PFI模式。
我国合作形式以特许经营类为主，在国内创新为可行性缺口补贴。在PPP项目经营中，政府和社会资本的合作链比较长，双方风险共担，收益共享，而且项目最终交还给政府。
3.2合作方
英国的合作方定义为私营部门，是不同于国营企业的私营机构，如在伦敦地铁项目中，国营伦敦地铁公司LUL实质代表政府方履行公私合作协议；而我国定义合作方为社会资本，有三类：国有企业、私营企业和外资企业。
3.3项目覆盖的行业
英国的PPP项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。其中，交通类项目投资额占比超过12%，运营期整体较长，大部分位于20-30年。
我国总体与之相类似，从财政部公布的第四批PPP示范项目来看，覆盖行业投资总额7500亿元，涉及19个公共领域，其中，交通运输和市政工程的投资额占比最高。
3.4 PPP额度
在英国，PPP项目的相关工作由财政部成立的基础设施与项目管理局（IPA）专门负责，计划每年完成英国GDP约11%的投资额；而澳大利亚投资额占GDP比例为10%-15%。
我国PPP相关管理工作则是由发改委和财政部共同牵头负责，发改委管可行性研究，财政部负责“两评一案”的管理，且规定开展PPP业务需满足不超过10%的红线比例。
3.5项目论证
目前引入国内的PPP项目论证主要包括物有所值论证和财政承受能力论证。但是在国际上，不仅要确定Value for Money(物有所值)的论证，还要做到Value for Environment，Value for People，Value for Society。各个方面都需要论证，其最终理念是要做到People First(以人为本)，也即PPP项目是为公众服务的。
3.6业务领域
目前我国的主要PPP项目主要集中在了基础设施投资领域，其它领域虽有涉及，但规模相对较小。而西方发达国家在公共服务中对医疗及教育领域的投资占比相对更大。随着中国社会人口老龄化的加剧，预计今后十年内，医养PPP项目能够占据较大比例。
3.7法律框架
到目前为止，英国对PPP没有专门立法，是通过通用法律和财政部颁发规范性文件进行管理。而我国自2014年始，在原有采购和招投标法的基础上，相继颁布了一系列针对开展PPP项目的条文规定，并一直处于不断完善法律管理体系的过程中：根据2018年12月1日“第三届中国PPP论坛”发布信息显示，《PPP管理条例》已处于司法起草收尾阶段， 2019年将向社会发布，届时我国将拥有PPP的专门立法；同时，有国内外专家提倡创立Post-Evaluation for PPP projects (PPP项目后评价)体系，试点成熟后，也会形成相应的管理办法予以颁布实施。
5.实施PPP的优点
世界各地政府都认识到PPP模式有助于缓解政府在公共建设方面的支出压力，能够提升公共产品的管理效率，通过捆绑建设和服务供给可以促进创新，提高效率。
英国研究表明，实施了PPP的政府部门记录得出10%-20%的成本节约。在英国国家审计署NAO调查中，政府部门传统采购的项目有73%成本超支和70%延迟，而 PFI交易只有22%成本超支和24%出现延迟；根据剑桥经济政策协会（CEPA）对苏格兰的一项研究表明，PPP管理部门的报告指出PPP模式中有50%得到良好的物有所值，有28%得到满意的物有价值。
在中国，PPP是一项以供给侧结构性改革为主，需求拉动为辅的改革举措。它既可以发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会资本创新活力，实现公共服务供给动能转换。同时，在此基础之上，PPP倡导物有所值理念，通过公平竞争、全生命周期管理、风险分配、绩效付费、透明公开等管理手段，使政府、公众及社会资本三方受益。
6.PPP发展模式的经验借鉴
6.1公私责任明晰，利益分配合理，风险控制得当
从成功的英国案例来看，PPP得到快速发展最重要的原因是在项目合作初期，双方签订了公私责任明晰，利益分配合理的合同契约。项目实施前，能够确定实施标准，制定PPP合同；项目实施过程中，风控得当，建立严格的绩效评级制度，合理分配利润。从失败案例来看，PPP项目的主要风险来源于公私部门的利益难以协调，以及项目建设和运营中的成本、价格及需求不可控等风险。
6.2统一管理机构
在PPP规则改革过程中，英国政府对主管机构进行了调整，避免多头管理，提高了建设效率。2011年，将早期负责PPP的英国合伙关系组织、财政部PPP政策小组与财政部基础设施融资中心合并，统一为英国基础设施局；2016年又将基础设施局与大项目局合并，组立英国基础设施与项目管理局，合并相关监管职能，同时也为项目筛选、后期采购及执行阶段提供技术援助。
我国的PPP项目在推行之初，国家两部委（财政部和国家发展改革委）就分别设立了PPP管理机构，同时，在全国范围内组建了财政部项目库、发改委推介库，未经入库的项目，一般不得进行PPP实施，未来可考虑协调统一监管，科学论证评估PPP项目的可实施性，健全法律法规和治理体系，保护社会资本的权益，同时创新融资支持体系，并做好风险防控措施。
6.3信息透明
在PF2机制中，英国政府推出项目建设情况财年报告，对于具体项目也会有情况跟踪报告，注重信息披露，保持对市场的公开透明。这样，一方面有利于公众对实施项目进行监督，另一方面也有利于提升私营投资者的信心。2018年末，清华大学PPP研究中心发布的中国城市PPP发展环境指数，以政府能力、财政保障、营商环境和发展需求四个维度为评价框架，为衡量中国城市是否适合发展PPP项目提供了数据支持，能够有效增加投资透明度，避免投资盲目性，下一阶段，我国的PPP项目会向着更加科学的方向迈进。
6.4可持续发展
PPP项目运作既要重点考虑如何满足全生命周期的成本，包括建设成本、财务费用、运营成本及增加、更新改造和追加投资，也应考量可持续发展的创新模式，如在轨道交通行业的“轨道+物业/社会”TOD模式，可以将土地价值向地铁建设与运营缺口填补。
结语
经过五年的迅速发展，我国PPP项目逐步进入转型调整期，市场反馈出来的一些问题，需要社会去思考和解决，而对比西方国家的PPP发展模式及发展历程，能够让我们解决问题时的思维更加开阔，思路更加清晰。同时，中国PPP的发展历程也遵循了事物发展的基本规律，相信经过自身调整后，PPP项目在中国定能呈现出规范、健康、可持续的发展新格局。随着“一带一路”倡议的持续推进，中国基建企业海外项目投资的机会将会不断增多，海外投资业务能力也将得以拓展，完成自身调整后的中国PPP发展模式，将会更加密切地与国际社会接轨，也为发展国际投资业务奠定有利而坚实的基础。
参考文献
[1]地方自主与中央主导：国外PPP监管模式研究，中国行政管理 2017.
[2]英国PPP中心的演变及经验借鉴.商业经济研究，2016.
[3]我国PPP模式的发展.外企业家，2017.
[4]世界各国PPP融资模式的经验借鉴.城市建设理论研究，2014.
[5]发挥市场对资源配置的决定性作用.消费导刊，2014.
论文作者:廉强,刘满
论文发表刊物:《防护工程》2019年8期
论文发表时间:2019/8/5
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