乡村民主建设的拓展与创新——湖南省村民自治的实践与启示，本文主要内容关键词为：湖南省论文,乡村论文,启示论文,民主论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的形成，农民有了经济上的经营自主权，相应地在政治上也必然产生新的民主要求。加之人民公社解体后，农村基层社会的某些方面出现了无人过问的状态。于是，一些地方的农民自发选举村干部管理村务，开始了村民自治的伟大实践，并在各级党委、政府的引导下，不断拓展基层民主。我们在湖南省选取了28个村民自治模范单位进行调查，了解到他们在拓展乡村民主的实践中也有所创新。推广他们的成功经验，对推进乡村民主政治建设是非常必要的。
一、推行“普选制”，为乡村民主建设奠基
李鹏委员长在1998年11月23日接受德国《商报》驻京记者采访时，把当前中国农村推行的民主选举制称之为“普选制”。“普选制”的核心，是让农民直接选举村委会成员。湖南是农民开展普选的首创地区之一。农村实行责任制后，湖南省一些农村尝试自己选举村委会干部，实行基层群众性自治。省委和省政府发现这个好苗头，及时予以扶持，并在全省推广。现在，农民十分欢迎这种已被法律确立的“普选制”，把选举村委会当作乡村的重大节日。
如何有效地推行“普选制”，湖南省村民自治模范单位提供了三条经验：
尊重农民的民主愿望，让农民选举“意中人”。农民自发选举村委会这一新事物，表达了农民自己管事的强烈愿望，是乡村民主的萌芽。推行“普选制”，首先要让广大农民认识到，手中的选票代表一种实实在在的、当家作主的权利，从而珍惜手中选票，力求用手中的选票选出自己的“意中人”。一些村民说：“选自己的带头人，关系到我们每个人的利益，谁会马虎呢！”现在，村委会选举，村民参选率和投票率一般都在90%左右。
规范民主选举的程序，使村民得到有效的民主教育与训练。农村经过几届民主选举后，农民们逐渐掌握了选举的各个环节，对如何实行差额选举、无记名投票、联合提名、秘密划票等都形成了一套规范化的程序。一位参与过几届村委会选举的乡镇干部告诉我们，规范化的民主选举，是改造传统社会基础，化解宗族、家族势力的有效途径。尤为重要的是，规范民主选举程序，可使农民得到有效的民主教育与训练。通过规范化的选举，他们不仅了解到什么是民主，而且懂得了怎样做才是民主。在村民自治模范单位，农民对选举程序的掌握越来越熟练，选举的质量越来越高。1996年澧县城关镇选举产生的村委会班子中，其素质较前两届大幅度提高，30岁以下村干部所占比例由原来的28%提高到74%，平均年龄34.8岁，下降6.4岁；政治文化素质明显增强，村委会成员中党员比例由原来的49%增加到63%，具有初中以上文化程度的由原来的68%增加到84%，一批群众公认的、政治上强、有一定经营管理能力的农民被推上了村级领导舞台。
贯彻公开、公正、公平原则，选票面前人人平等。推行“普选制”，不是靠上级说话，而是让选票说话。村民自治模范单位在选举时都能坚持“三不”的原则：不包办代替，由村民直接酝酿协商确定选举对象；不内定名单，由村民直接提名推荐候选人，并按多数村民的意愿确定候选人；不划框框，由村民直接投票选举村委会成员，保证每个村民都有参与选举以及被选举的机会。醴陵市浦口镇是湖南省最早验收达标的自治示范乡镇，他们在新一届村委会选举中，鼓励年轻有为且甘愿为群众服务的能人在村民代表大会上毛遂自荐，公平竞选。全镇20个村委会班子的产生，全部是采用竞选者在选民会上讲做法，谈规划，让村民代表知情知底，先选出候选人，然后再召开村民大会进行民主选举选出来的。村民们高兴地说：“我们真正当家了！”
二、健全村民代表会议制度，增强村民民主决策的权威性
民主选举村委会干部，只是乡村民主走出的第一步，如何使民主选举出的村委会干部能遵照村民的意愿正确行使职权，则是关键的一步。村民自治模范单位坚持实施的村民代表会制度，村委会与村民代表共商大事，共同决定本村的前途命运。
如何使村民代表会成为决策村务的权力机构，村民自治模范单位有三条“真经”：
代表民意者方能成为村民代表。村民代表会要有权威性，必须保证村民代表能够代表村民：为村民代言，为村民谋利。澧县在全县乡村普遍实行“一长两会制”，即一家选一个家长，每十个家长中选一位能力强的家长作村民代表，再由全村的村民代表组成村民代表会。另外，每个村民小组又推选出一位村民议事会成员，组成村民议事会。这样选出来的村民代表既有代表性，又有权威性。双峰县蛇形山镇新洋村还对村民代表实行换届选举，与村委会换届选举同步。根据村民代表的表现，由村民投票选举决定去留，可能连选连任，也可能遭淘汰，每一届村民代表会都有新人进入。村民代表的新陈代谢，一定程度保证了村民代表会的先进性与活力。
村民代表真正能“拍板”。建立村民代表会，并不是只让村民代表充当“拍手”与“举手”的角色，而是让他们有职、有权、有责，成为村里重大事务的决策者。祁阳县浯溪镇在建立村民代表会时明确宣布“四有”：一是有职，代表同村民小组长一样，经群众选举之后，报镇政府备案，并保证村民代表会活动有房子，门口有牌子，行使职权有章子；二是有权，凡是涉及到全村村民利益的问题，村委会必须提请村民代表会讨论决定，讨论未通过的不能强制执行；三是有责，规定村民代表会必须对本村的重大事情负责，凡讨论通过的决定，村民代表必须带头执行，还要作好群众的思想工作；四是有章，对村民代表会的议事原则、议事内容、议事方法、议事期限、已决事项的变更办法，都制订具体条文，使村民代表会的行为有章可循。华容县胜峰乡石伏村近6年来，村民代表会先后对村里的15个重大项目作出了正确决策，保证了本村经济稳定持续发展。
村民代表会必须常理事。村民自治模范单位的村民代表说：“村民代表会不能像庙里的木头菩萨，光坐不做事。村民代表会越管事，就越有权。”我们所调查的村民自治模范村，村民代表会的活动开展得有声有色。湘潭县长塘村关于入股办洗煤厂、焦化厂的决议，关于加强电费收缴管理、打击偷电行为的决议，关于削减招待费开支标准的决议等30多项，都是通过村民代表大会作出的。由于村民代表会常理事，有效地加强了村务的民主管理，使农民尝到了当家作主的甜头。村民感叹地说：“过去干部说了算，干部管群众，现在大家说了算，我们管干部。”
三、搭好“阳光台”，在村务公开中构建“民心工程”
村务公开，使村组织的行为成为“阳光行动”，置于群众的视野之中，这是近两年湖南省开展村民自治的重头戏。自治就要民主，民主就要公开。在村民自治模范单位，村务公开栏成了一个光彩夺目的“阳光台”。
村民自治模范单位实行村务公开，普遍做到了以下四点：
一是明确基本点。确定村务公开从何入手，是保证村务公开有效开展的前提。1995年，湖南省的村务公开活动全面展开后，各地结合本地实际，对村务公开的内容、程序、形式、时间、管理等形成了一定的规范。黔阳县沙湾乡在村务公开的内容方面，列出了包括财务收支情况、农民上缴提留及各种费用和积累情况、村集体经济项目承包经营情况等十个方面的内容；在村务公开程序方面，规定凡是必须向村民公开的问题，公开之前应提交村行政组长、党员大会和村民代表会审议，公开后要认真听取村民的意见，并根据群众的意见不断修改和完善；在村务公开的时间方面，规定凡需公开的事项，要根据其内容特点的不同确定公开时间；在村务公开形式方面，要求从方便村民了解村内事务出发，设置固定的村务公布栏或召开村民大会公开，还可以印制成公开手册、图表等发放到户。
二是突出着重点。临澧县提出村务公开应把重大村务的决策权公开交给群众，把重要事情的办理程序公开亮给群众，把热点、难点问题处理结果公开报告群众。一些村，把财务公开作为村务公开的重中之重，尽量让村民了解村里的家当及村委会干部的廉洁与否，知道该如何当好家，如何堵住腐败之源。
在村干部与村民之间搭起了一座增进了解与信赖、形成发展经济合力的桥梁。桃源县明月村党总支书记刘永山几年来为村里推销水泥40多万吨，按规定可得推销费40多万元，可他从未领过一分钱。党总支副书记刘银远将筹建水泥厂时包工头送的回扣3万元一分不少地交给财务室。这些情况公布后，村民深受感动，都说：“有这样的干部当家，我们一百个放心。”
三是找好结合点。村民自治模范单位在村务公开方面注意把村务公开与村民自治的其他工作有机地结合起来，以求得民主建设的更好效果。例如，结合民主选举，对选举的条件、名额、程序、结果等实行公开；结合民主决策，对决策的事项、目的、要求、结果实行公开；结合民主管理，对党务、政务、人事、经济等方面事务实行公开；结合民主监督，对组织监督、群众监督、制度监督、监督程序、监督结果等实行公开。
四是形成激励点。村务公开首先是激励村干部，促使他们在村务开支上力求清白，并努力完成上任时对村民承诺的事情以有个明白的交待；其次，村务公开给了村民对村务的知情权和监督权，激励他们增强参与管理意识，积极向村里献计出力。湘潭县谭家山镇长塘村在设立村务公布栏的同时，还设立“村民意见与建议箱”，欢迎村民对村务提出意见和建议。一年内，收到村民各种意见与建议200多条。村务公布栏像一面镜子，反映出村干群关系的变化及村务公开的效果。
四、完善自治章程，把民主管理纳入法制的轨道
建立规范的村民自治章程，是保证乡村民主建设有效进行的必要途径。任何民主形式，只有上升到法律高度，才能成为真正的民主。建立村民自治章程，就是推进乡村民主向法律轨道运行的必经之途。自治章程的实施能够增强村民对约束机制的认同感，培养遵纪守法意识，养成依法办事的自觉性。
如何使自治章程行之有效，村民自治模范单位做了三方面的“接轨”工作：
一是与现行法律接轨。在开展村民自治之初，一些村采取“乡里锣乡里打”，制订一些村规民约对村民实施管理、约束，起到了一定的作用。但是随着法律的普及，包括一些农民都感觉到村规民约在许多地方与法律不符合，甚至发生冲突。因此，如何在普及法律常识、增强村民法律意识和法制观念的基础上，依据法律的有关条文，制订既符合本村实际，又便于操作的章程，提到了村民自治的议事日程。一些村开始尝试制订比村规民约更高一级的村民自治章程。1992年初，临澧县新安镇的龙凤、樟木和化当3个村，在县司法部门的指导下，制订出《自治章程》进行自我管理，取得了良好效果，县委、政府在全县普遍推广了他们的经验，各个乡村陆续制定自治章程，促进了村民自治水平的提高。
二是与村民意愿接轨。自治章程是自立规矩，是自治权的重要体现，是村民意愿的充分体现。村民自治模范单位在制订自治章程过程中，始终坚持以维护村民的合法权益为出发点，正面引导村民行为，减少过去乡规民约中的惩罚性条款，增加激励性、保护性的内容，从积极的方面维护了村民的民主权利。娄底市高溪村的自治章程中规定家有百岁老人的，村里奖1万元；殡葬树新风用火葬者，村里奖励3千元。这一条就深得群众拥护。坚持“全民公决”的原则，自治章程的制订大都经群众反复讨论与修正，并在每一家都有代表参加、每一家都表态同意并签字盖章或按手模的情况下，形成正式章程的。
三是与乡村实际接轨。自治章程能否起到“自治法”的效果，还要看其是否符合本地实际，是否能够在实际中具体操作。一些地方把自治章程与村规民约结合起来，对涉及到诸如封山育林、查禁赌博、计划生育、五保供养、修路筑桥等事务的管理都制订出具体的条文，并保证自治章程的有效实施。临澧县城关镇寒溪村某村委的妹妹，通过找关系搞到一个准生指标，后来一个村民发现其妹怀孕，指责这位村干部违章，村委会照章动员其妹做了手术。由于有前车之鉴，全村群众再没有一个违反计划生育的事情发生。
五、落实“硬道理”，以经济的发展促进乡村民主步伐
村民自治模范单位还给我们一个重要的启示：扩大乡村民主，必须落实“硬道理”。村民自治是农村经济转型引发的民主行为。经济与民主的发展相辅相成，经济为民主发展提供坚实的物质基础。
发展经济，为村民自治提供物质保障。我们所调查的村民自治模范单位，有经济发达地区，也有经济不发达地区，但总体上讲，经济发达，村民自治也搞得好的地方要占多数。究其原因，是因为有经济作后盾。一些村为实施自治章程成立的群众性自治组织，如调解会、红白喜事会、村民联防队等，如果没有经常性的经费提供，光凭农民的热情，只能是“三天打鱼两天晒网”。此外，村民自治的其他活动，如制作村务公布栏、举行村民代表会、组织村民选举等，都需要一定的经费，如果没有一定的经济实力，是很难保证这些活动的质量的。
发展经济，加速广大农民政治心理的现代转向。调查中发现，经济发展的乡村，尤其是村办企业搞得好的地方，农民民主意识要强烈一些。这一方面与他们经济上的独立能力有关，另一方面由于活跃的经济活动使他们有更多的机会接触外界，接收民主信息。因此。发展经济，尤其是发展集体经济，有利于推动广大农民政治心理的现代转向。在发展经济方面，鼓励和帮助农民建立各种合作性经济组织，诸如贸工农的经营机构、集体流通组织、社区服务组织等，使农民在生产经营中增强经营生产的组织能力，也为参与政治活动积累丰富的实践经验和充分的行为能力。湖南省公布的全省20个小康示范村，其中18个村是村民自治模范村。
发展经济，从市场竞争中发现乡村致富带头人。村里的能人是在经济活动中发现的，尤其是在他们参与集体经济活动中发现的。桃江县向阳花村，连续三届的村委会班子成员都曾领办过村办企业，现任村主任还身挂两职，既是村办企业的总经理，又是村里的负责人。农民们通过其创办企业的实践，既发现其经济头脑，也发现其办事的公正性，及较强的组织活动能力，从而在选举中把选票投给了他们。我们所到的28个村民自治模范村，80%的村委会干部都是村办企业领导人。这些从企业走向村委会的农民干部，在企业的经营活动中锻炼和提高了自身的组织管理能力，他们能够成功地办好村级企业，成为市场竞争的胜利者，也能成功地把全体村民带上民主和富裕之路。
实行村民自治，让村民自己管自己的事，是解决当代中国农民问题的途径，也是最大限度调动农民积极性的有效措施。有人说，中国政府能够在急剧变革的现代化进程中，将人数众多的农村人口纳入政治参与的渠道，而又不导致社会混乱，妨碍民主化进程，这是中国所独有的、世界任何国家都不曾面对的难题。湖南省的村民自治，对这个难题作出了一个令人满意的答案，并在民主法制建设，维护乡村稳定，促进经济发展的过程中，继续开创着新的道路。