助学贷款立法的国际比较及我国国家助学贷款立法的构建，本文主要内容关键词为：助学贷款论文,国家助学贷款论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1003-2614(2008)02-0070-03
我国的国家助学贷款自推出以来，取得了较大的成效，自1999年开展国家助学贷款工作以来，全国申请贷款累计总人数395.2万人，银行审批人数240.5万人，申请贷款累计总金额305.6亿元，银行审批金额201.4亿元。[1]这对于帮助经济困难的学生顺利完成学业起到了巨大的作用。但与此同时，在国家助学贷款的发放中也存在着不少问题，其中，国家助学贷款工作没有具体的立法来做保障就是一个重要的问题。这个问题如果不能很好地解决，就无法保证国家助学贷款制度长期、稳定、顺利地推行下去。因此，对此问题进行研究，是非常有必要的，也是具有很强的现实意义的。
一、国家助学贷款立法的必要性和可行性分析
我国的国家助学贷款制度自1999年开始实行以来，已经走过了8年的历程，但还没有正式的立法来做支撑，只有一系列出台的文件，即：中国人民银行、教育部、财政部、银监会1999年出台的《关于国家助学贷款的规定（试行）》；2000年出台的《关于助学贷款管理的若干意见》、《关于助学贷款管理的补充意见》、《中国人民银行助学贷款管理办法》；2004年出台的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》。与正式的法律相比，我国关于国家助学贷款的文件无疑在效力和地位上都要逊色一些。
我国的国家助学贷款自实施以来，实施效果一直不太理想，原因是多方面的，其中，没有正式的立法支持是一个重要原因，因为没有一个正式的立法，对有些国家助学贷款的实施部门就没有太大的约束，这些部门在开展此项工作时就会仅仅从本部门利益出发，不从整个全局考虑，不按照教育部的部署来办理国家助学贷款工作，造成国家助学贷款工作在很多省份开展得不很顺利。国家助学贷款作为支持贫困学生完成学业的主要举措，不仅对高教事业的发展，而且对社会稳定都起着重要作用，其重要性不言而喻；我国的国家助学贷款自实行以来，国家助学贷款政策进行过数次调整，各方面的运行已日趋协调，因此，国家助学贷款立法的条件也已经基本成熟，从国外的情况来看，有一个成文的、正式的立法做保障，助学贷款的推行往往就比较顺利，能够取得较好的效果，因此，我国也应将国家助学贷款纳入立法规划，争取早日出台此类立法，使国家助学贷款工作能够长期顺利地推行下去。
二、国外的助学贷款立法情况
（一）泰国的助学贷款立法情况[2]
泰国学生贷款的实行是由具体的立法来支持的，即《1998年泰国教育贷款基金法》，该法的颁布确立了泰国学生贷款的合法地位。有了立法的支持，使得泰国的学生贷款成为对贫困学生稳定的、长期的、法定的支持措施，能够长久运行下去。
《1998年泰国教育贷款基金法》对泰国学生贷款计划做了详细的规定。其主要内容包括：泰国学生贷款的适用对象是在泰国接受高中教育和大学教育，其家庭经济条件较差的学生。申请条件包括：必须是泰国公民；未获得过学士学位，没有全职工作，家庭年收入不超过15万铢。泰国学生贷款的管理机构是泰国的教育部和大学事务部。泰国学生贷款的发放额度是：各院校视贷款水平并结合教育部和大学事务部制订的关于学费、住宿费和生活费的最高限额制订自己的发放原则，发放额度最高可达10万铢，其中学费和其他教育费用52000铢（约1607美元）直接支付给学校；食宿费48000铢（约1483美元）①支付给学生。泰国学生贷款的还款期限和利率是：贷款学生可以在毕业后或未继续学习两年后，在15年内，以1%的利率还款。
得益于立法的支持，泰国的学生贷款计划取得了较大的成效，在发展中国家中也属于比较成功的典范。从1996年到2002年这7年的时间里，这个计划已经向170万名学生发放了1281.67亿铢（约39.61亿美元，折合人民币280亿元）的贷款，涵盖面非常广。②我国与之相比，在国家助学贷款的实施上则显得较为落后，这其中，缺乏正式的立法支持是一个重要原因。由表1，我们可以清楚看出我国和泰国的学生贷款的实施情况的差距。
（二）日本的助学贷款立法情况[5]
日本制定了专门的助学贷款法律——《日本育英会法》以及《日本育英会法实施》，以规范助学贷款的发放、办理和归还。
该法律规定：日本育英会是独立于政府之外的事业机构，负责筹集、发放和回收助学贷款。其助学贷款资金来源主要来自于政府拨款，由文部省编列预算提供，还包括育英会向大藏省的借贷款和从受贷者那里回收的偿还款。政府专项拨款随着回收款的增加和其他资金渠道的开通而逐年下降。日本育英会的助学贷款分为两种：一种是无利息的助学贷款，用于资助那些家境贫寒、经济困难的大学生；另一种是有利息的助学贷款，利率为3%，所有学生都可以申请。每位学生的受助水平根据《日本育英会法实施》的基本规定，再根据每年的不变价值和学费上涨幅度进行必要的调整。根据《日本育英会法》和《日本育英会法实施》规定，学生于贷款到期后的次月算起的第六个月开始，最长还贷年限为20年。其具体实施情况是：公立学校毕业生一般11年内还清，私立院校毕业生一般15年内还清，受资助较多的学生则可在20年以内还清；《日本育英会法实施》规定，在20年以内提前归还或者一次偿清贷款的可以给予学生打折优惠；大学生毕业后一年内到中小学、幼儿园、特殊教育机构任教，或者到高等院校和文部大臣规定的研究机构从事教育和研究工作的，可以享受减免；学生在校期间或毕业后因患重病、负重伤至严重残疾、长期病休和死亡者，免除未偿还金额。
日本的助学贷款回收在世界各国中是最有成效的，按时归还率在90%左右，总归还率在95%左右，这是与立法的支持密不可分的。
（三）美国的助学贷款立法情况[6]
作为世界上经济最发达和教育最发达的国家之一，美国的助学贷款体系经过多年的发展，已经发展到了相当完备的程度。其具体的表现就是种类繁多，分类详细，适合不同的贷款对象。
美国助学贷款的立法同样是非常全面，但也非常繁杂，并没有一个集中的、统一的立法把所有助学贷款包括进去，而是一个法案规定一种助学贷款，美国出台了许多法案，分别规定了许多不同种类的助学贷款。详细情况请看下表：
美国的助学贷款种类繁杂，并没有一个统一的体系，因此，美国的助学贷款立法情况是和它无体系的助学贷款相适应的，不同的法案规定了不同的助学贷款，适应于不同的学生，从而可以兼顾到各种学生的资金需求，最大限度地满足贫困学生的需要。这种体系的优点就是具有较强的灵活性，缺点就是没有一个统一、集中的体系，来统筹、协调各项助学贷款。其各项贷款计划的主要内容如下：
1958年《国防教育法》规定的“帕金斯贷款”计划的内容是：贷款主体是“家庭经济最低下的学生”；学生年度最高借贷金额为3000美元，本科生在校学习期间可以借贷1.5万美元，研究生3万美元；学生在校期间的利息由政府负担，还款期间的利息由贷款学生自负，贷款利率为5%；偿还期最长为10年；该项贷款的资金来源为政府，由政府交由学校操作；学生毕业后，如参与国家急需的若干项社会公益事业，就可以部分或全部免除贷学金。
《1965年高等教育法》规定的“斯坦福助学贷款”计划的主要内容是：该计划定位的资助群体比“特别困难”、“家庭经济状况低下”的目标还要宽泛；年贷款利率一般不超过8.25%；该项贷款是由商业银行放贷，由各州政府负责提供担保，美国的联邦政府提供再担保。
《高等教育法1980年修正案》规定的“学生家长贷款计划”的主要内容是：该贷款项目的贷款对象为具有良好信用记录的大学生家长，学生可以向参加该计划的商业银行申请此贷款（政府出具担保）。贷款的最高限额为学生的教育成本与其家庭能够获得的其他全部资助金额的差额。
《高等教育法1986年修正案》规定的“学生补充贷款计划”的主要内容是：该项贷款主要面对的是经济独立于父母的学生群体。贷款的最高限额为该生的教育成本与其获得的其他经济来源之差。贷款利率为浮动利率，一般不超过11%。本科生可贷金额为23000美元，研究生可贷金额为73000美元（包括本科期间所借金额）。
1993年《助学贷款改革法》规定的“联邦直接贷学金”计划的主要内容是：该项贷款的资金来源为联邦教育部，由联邦教育部每年将贷款资金直接拨至各大学。学生直接从学校获得助学贷款资金，毕业后直接还给联邦教育部。采用该办法的初衷是，设法减少中间环节，降低管理成本。
三、我国国家助学贷款立法的构建
（一）《国家助学贷款法》的立法
从国外的助学贷款立法情况来看，基本上可以把助学贷款立法分为两种类型：一类是像泰国和日本这样的类型，通过集中、统一的一部法律将助学贷款的方方面面的事项包括进来，这是和他们这些国家助学贷款种类较少相适应的；另一类是美国这样的国家，并没有一部集中、统一的法律来概括助学贷款的内容，而是通过一系列的法案出台不同的助学贷款计划，这是和美国学生资助体系的多种助学贷款并存的情况相适应的。
我国国家助学贷款更接近泰国和日本的助学贷款，都是由政府主导的（日本是由具有政府背景的日本育英会），都是只有一种助学贷款，种类单一，普遍适用，因此，我国国家助学贷款立法应采取集中、统一的立法形式，可考虑出台《国家助学贷款法》，对国家助学贷款的方方面面作出具体规定。
概括而言，这部法律应包括以下内容：
第一章是总则部分的内容。包括：国家助学贷款的界定，国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息，用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费和生活费用的贷款；国家助学贷款实行的目的，国家助学贷款不以获取利润为目的，而以资助经济条件不好的学生完成学业为目的，国家助学贷款的宗旨，是保障所有公民能够平等接受教育的重要举措，是维护社会长治久安的重要保障；要明文规定任何符合条件的公民都有获得国家助学贷款的权利；明文规定国家要实行国家助学贷款制度，以保障经济条件较差的学生能够顺利完成大学学业。
第二章是国家助学贷款制度的内容。包括：国家助学贷款的适用对象，国家助学贷款适用于中华人民共和国（不含香港、澳门和台湾地区）高等学校中经济确实困难的全日制本、专科学生和研究生。国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的，运用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业的重要形式；国家助学贷款的形式，一般是信用贷款；国家助学贷款的经办银行，实行由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。参与竞标的银行必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款业务的银行。经办银行一经确定，由国家助学贷款管理中心与经办银行签订具有法律效力的贷款合作协议；国家助学贷款的申请方式，国家助学贷款实行学生每年申请、经办银行每年审批的管理方式。国家助学贷款的申请条件，在校大学生申请信用助学贷款须具备以下条件：提供入学通知书或学生证、具有永久居留身份证、学习认真、品德优良；国家助学贷款的期限、利率和贴息，国家助学贷款的经办银行根据学生申请，具体确定每笔贷款的期限，一般规定毕业后六年内还清。国家助学贷款利率按中国人民银行公布的法定贷款利率和国家有关利率政策执行。财政部门对接受国家助学贷款的学生给予利息补贴，实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付的办法。
第三章是国家助学贷款各参与主体的权利和义务。包括各级政府、承办机构（即各商业银行）、贷款学生、高等院校四个主体各方面的权利和义务，政府主要是义务，包括：向经办的商业银行提供补贴和风险补偿资金，向经办的商业银行提供担保，组织管理好国家助学贷款工作等。经办的商业银行的权利包括：自主办理国家助学贷款的权利，调查权，收取利息权等。义务包括：按照约定提供贷款的义务，为贷款学生保密的义务。贷款学生的权利包括：有获得国家助学贷款的权利，享受政府贴息的权利。义务包括：提供真实信息的义务，按规定用途（交纳学费和用于生活支出）使用国家助学贷款的义务，按照约定归还贷款和利息的义务。高等院校也主要是义务，包括：对贷款学生进行初审的义务、协助经办的商业银行进行发放、收回贷款的义务等。
第四章是国家助学贷款各参与主体的责任。[7]要规定各参与主体的民事、行政乃至刑事责任，这样的规定十分必要，因为只有这样，才能使各参与主体有责任感，有压力，而不再像过去那样对国家助学贷款工作只从自己部门的利益出发，不认真执行国家助学贷款政策。
第五章是附则部分，包括：对法条中的一些概念进行明确的界定，规定本法实行的日期等。
（二）相关配套法律的出台
除了一部集中的、统一的《国家助学贷款法》以外，要保证国家助学贷款的顺利发放、回收，还需要相关配套法律的出台，主要是信用建设方面的法律，即个人信用系统建设立法。这主要是因为我国的国家助学贷款是完全的信用贷款，没有任何抵押，而信用贷款完全靠借款人的信用做保证，风险较大，从已到期的助学贷款还贷情况来看，还贷很不理想，而要防止和控制这种情况，就需要在信用建设上采取一些措施，也就需要信用建设立法。
从个人信用系统十分发达的美国来看，20世纪60～80年代美国先后出台了多项信用管理立法，逐步形成了比较完善的信用管理法律法规体系，为个人信用系统的建立、健全提供了有效的法律保障。我国的个人信用系统建设刚刚起步，在个人信用信息开放、个人信用管理体制、个人信用征信服务行业发展以及消费者权益保护等许多方面都缺乏明确、具体的法律规定，通过立法，使我国个人信用制度的建立纳入法制化的轨道，以实现法律法规框架范围内的规范操作，有序运行，健康发展，这样才能有效地配合《国家助学贷款法》的实施，共同为国家助学贷款工作的开展提供坚实的立法支持。
收稿日期：2007-12-20
注释：
①按照2007年9月3日美元对泰铢汇率折算得出。
②泰国的学生贷款计划早于《1998年泰国教育贷款基金法》的颁布。在学生贷款计划实施两年后，条件成熟了，《1998年泰国教育贷款基金法》才予以颁布。
③由于数据收集上的原因，这里只搜集到泰国1996～2002年的数据，相应地，我国的数据使用的是1999～2004年的数据，虽然还是相差一年，但已能基本说明问题。