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2006年1月18日，美国国务卿赖斯发表以“转型外交”为主题的外交政策演讲，其中提出：“支持每个国家、每种文化中民主运动和民主制度的发展，最终实现结束我们这个世界上的所有暴政这一目标——这就是美国的政策。”赖斯接着说，“为完成这一大胆使命，美国需要同样大胆的外交，这种外交不仅要如实地展现世界，而且还要寻求改变世界”。她将这种致力于“改变世界”的大胆外交称为“转型外交”。① 对照自提出“转型外交”一年多来美国的外交实践，对“转型外交”进行更加深入的思考，对我们进一步理解“转型外交”、进而研判美国的战略动向或将有所裨益。
一、“转型外交”的含义
分析赖斯的演讲，可以归纳出所谓“转型外交”的两层主要含义。第一层含义，是指布什政府推行对外战略的基本手段需要转变：从过于倚仗武力向重视外交手段转变，力图通过外交手段达到单靠武力不能达到的对外目标。布什政府第一任期维护美国国家利益的首选手段是军事力量。“9·11事件”的发生，为布什政府通过武力维护美国利益提供了理由。对当年10月美国发动的阿富汗战争，美国民众普遍表示了支持。然而，2003年3月布什政府发动的伊拉克战争由于证据不足，遭到了许多国家包括部分美国盟国的明确反对。尽管美国迅速推翻了萨达姆政权，但却没能控制住伊拉克局势，反而深陷类似越南战争的泥潭中。阿富汗局势也在最近日益恶化，先前遭到沉重打击的塔利班势力又在阿富汗的许多地区重新活跃起来，受到美国保护的阿富汗新政权事实上只能对首都喀布尔一带进行有效控制。此外，美国试图通过军事威胁使伊朗和朝鲜在核问题上服从美国的意志，反而导致这两个国家越来越强硬。这些事实都在提醒布什政府：在维护美国的国家利益方面，军事手段既难长久，更非万能。
最近几年在东欧和中亚部分国家发生的“颜色革命”，为竭力扩大势力范围的布什政府提供了另外一种启示。在“颜色革命”成功的国家上台掌权的基本都是美国和西方的“朋友”，东欧的个别新政权甚至在刚一上台就立即实行“亲美疏俄”的外交政策。对美国和整个西方来说，这里面确实有许多值得认真总结的“宝贵经验”。而且，与美国花费在阿富汗和伊拉克的天文数字开支相比，它策划那几起“颜色革命”的总费用不超过46亿美元。对美国来说，通过“颜色革命”这样的柔性行动达到战略目标，与通过军事手段获取战略利益相比，真正是“少花钱、多办事”，还有利于维护美国的形象，可谓事半功倍、一箭多雕，何乐而不为？
“转型外交”的第二层含义，是美外交政策要致力于改变对象国的价值观念和政治结构，使之发生美国所希望的“转型”。针对美认定为“不民主”或“欠民主”、但美军事力量又无法对之发挥有效作用的国家，美开展主动的外交行动，包括以各种方式推广“自由”、“民主”和人权等价值观念。按照赖斯的规划，“转型外交”的重点对象是“正在越来越大的程度上影响着历史进程”的“新兴国家”，主要包括中国、印度、巴西、埃及、印尼、南非等。
赖斯还提出了对这些国家实施“转型外交”的具体措施。其一，大力开展“公共外交”。赖斯强调，21世纪的“公共外交”必须是“对话而非独白(monologue)”，必须是“所有美国人的任务而非官方的专责”。它必须“深入到每个国家的每个公民、尤其是作为这些国家未来领导人的青年男女心中”。2006年11月，赖斯任命美国华裔体育明星关颖珊为美国首位“公共外交大使”。2007年1月17日，中国成为美国“公共外交大使”关颖珊首访对象国；其二，加强意识形态渗透。美国要利用多种媒体“直播与美国有关的新闻”，宣扬美国的“民主”、“自由”价值观，展示美国的生活方式，同时资助当地独立媒体的发展，保证“公正地”传播信息。赖斯特别强调要重视因特网的作用，要求“要由一名或多名年轻外交官创建并管理人口中心的因特网网站”；其三，调整美国在对象国的外交资源配置。赖斯指出，“‘转型外交’要求我们的外交资源不能仅限于一国首都，而要更广泛地扩散到其整个国家，……深入到各国国内改革的最前沿”，每个百万人口以上的大城市都是美国“应该采取行动的地方”。在不能设立领事机构的人口中心，要设立“美国驻外点”(American Presence Post)，派驻一名优秀外交官，代表美国在那里工作和生活，与那里的居民直接交流，向他们灌输美国的意识形态，“增加美国同世界接触和对话的机会”；其四，增加对外援助，重组对外援助体制和机构。美国把以前相对独立的国际开发署纳入到国务院旗下，负责布什政府总计180亿美元的与“民主”挂钩的各个援助项目。美国国务院还设立了“重建与稳定办公室”，其任务是，“一旦某个国家将来出了乱子，该机构能迅速采取行动”，“有能力帮助出了乱子的国家行使重要主权，防止其领土成为全球不稳定的根源”；其五，提高美国外交官的能力。赖斯要求美国外交官掌握所在国的语言，“培训人数创纪录的人员，让他们掌握阿拉伯语、汉语、波斯语、乌尔都语等难学的语言”，还要提高外交官未来能更多参与非政府组织建设的能力，以及提高在援外项目方面的建设能力等。
上述两层含义为我们勾勒出美国“转型外交”的基本脉络：布什政府在由于过分迷信以军事力量为基础的“硬实力”而吃尽“苦头”之后，似乎要“悬崖勒马”，开始重视以价值观为基础的“软实力”在对外政策中的作用。一年多来美国的部分外交实践似乎也在佐证这一点。
二、“转型外交”的实践
从赖斯提出“转型外交”至今已一年有余，美对外政策是否有了根本性转变？对照“转型外交”第一层含义看，布什政府在个别问题上确实表现出了前所未有的克制，其中尤以朝鲜、伊朗核问题为代表。
美国与朝鲜在2006年围绕朝核问题进行的博弈可谓云谲波诡。2005年下半年看起来已经柳暗花明的形势，却因朝鲜外务省在2006年初重申美国必须取消对朝金融制裁而陷入僵局。与此同时，朝鲜加快了研制核武器的步伐，并在2006年下半年先后试射导弹和进行核试验。出乎国际社会意料的是，美国并没有对朝鲜的核试验做出过激反应。相反，除了在安理会推动并通过“有力但适度的”制裁决议外，美国首选了谈判。此后，“六方会谈”在中断13个月后重开。谈判的初步结果是，美国正式宣布解除对朝金融制裁，并就朝鲜半岛无核化、美朝关系等重大问题进行更深入的谈判。②
在另一个指标性问题——伊朗核问题上，美国在整个2006年似乎也表现出了难得的克制。5月底，就在美、俄、中、英、法、德六国就该问题达成协议的前一天，赖斯正式提出与伊朗面对面谈判的条件：如果伊朗停止铀浓缩并进行核燃料回收活动，美国准备与欧盟一道同伊朗进行谈判。③ 这一表态确实比先前“软”了不少。7月底，在美国推动下，联合国安理会通过了1696号决议，要求伊朗在8月31日之前暂停所有与铀浓缩相关及后处理活动，并呼吁伊朗与国际原子能机构开展合作。值得注意的是，由美国推动通过的这个决议，强调通过政治和外交途径寻求谈判解决的重要性。即使于2007年3月24日通过的联合国安理会第1747号决议，在宣布若干制裁措施的同时，也由六国外长发表声明指出：“我们致力于寻求谈判解决的办法，来解决国际社会的担忧。”此外，虽然国际媒体不时传出美国准备对伊朗动武的消息，但布什政府多次予以否认。
对照“转型外交”的第二层含义来看，布什政府这一年多来确实采取了不少举措，其中针对“转型外交”的重点对象国——“新兴国家”、特别是对印度与中国的外交活动，尤其值得关注。
美国对美印关系的最大看点和标志性事件，就是2006年3月初布什总统访问印度，与印签署两国在民用核能利用方面的合作协议。考虑到这个协议自被提议起就在国际社会乃至美国国内引发强烈质疑，而最终在布什访印时达成，其意义不可低估。美国的“转型外交”旨在塑造处于“战略十字路口”的“新兴国家”，而印度是美国定义的这类国家的典型代表之一。回顾冷战结束以来美国战略精英的思维逻辑，美国要想对这类新兴大国的发展道路、国际行为等施加影响，最现实的选择就是“接触”。而与印度签署印方梦寐以求的核能合作协议，正是美国同印度“接触”、对其施加影响的一个重要步骤。
就在陪同布什访印期间，赖斯透露将有数百名美国外交官离开美国本土和欧洲，前往亚洲、中东和非洲。在这次调整中，美国将削减60个外交官岗位，其中大部分在欧洲，同时将在亚洲、中东和拉美地区新增74个外交官岗位，其中约1/3在中国和印度：将向中国增派15名，向印度增加12名。④ 毫无疑问，上述外交布局的调整正是在贯彻赖斯的“转型外交”思想。值得玩味的是，美国“转型外交”对象国的另一个特点是被美国认定为“不民主”或“欠民主”，而印度却是世界上“最大的民主国家”。此外，其他几个“转型外交”重点对象国，如印尼、巴西、南非等，也是公认的“民主国家”。因此，美国与印度签订核协议并增派驻印外交官，绝不仅仅是为了扩展民主，更多是为扩展美国的地缘政治势力。具体地说，美国至少有以下三方面的战略取向：一是牵制中国，并缓解若隐若现的“俄中印”三边合作对美国的战略压力；二是联合反恐，鼓励印度在反对伊斯兰极端势力的斗争中发挥更大作用；三是开辟市场，力图在印度这个中产阶级数量庞大、经济发展迅速的新兴市场中占有一席之地。⑤
美国对华外交在前副国务卿佐利克定义的“利益攸关方”框架下也有了新的进展。中美两国关系总体保持稳定发展势头，从国家元首到部长级高官之间的各层次交往和互访频繁。在“共管”台海局势、应对朝鲜核危机、处理伊朗核问题等重大热点难点问题上，双方合作也取得了不同程度的实效。特别值得一提的是，继中美战略对话、商贸联合委员会等机制之后，两国在2006年开辟“战略经济对话”这一新的对话机制，为维护两国战略关系的稳定提供了新的平台。而关颖珊访华，则代表着美国对华“公共外交”有了实质性推进。
美国利用“利益攸关方”的对华定位，并持续加大在对华外交上的资源投入，其基本思路仍然是冷战结束以来美国战略精英们“接触加防范”对华战略思维的延续和发展。从最近几年美国官方发布的几乎所有重要战略文献关于中国的描述中，我们可以清楚地看到，防止中国成为有能力挑战美国全球霸权地位的战略对手，一直是美国对华政策与战略的首要考虑。在无法阻遏中国崛起进程的情况下，美国要求中国作一个负责任的“利益攸关方”，帮助美国维护其利益。在美国政治精英看来，加大对华外交投入，促进中国的“民主”、“自由”和人权事业，有利于使崛起的中国采取更符合美国利益的国际行为。也就是说，美国对华战略考量高于在中国推进“民主”、“自由”和人权的考量，或者说，后者是为前者服务的，而这种战略考量是一种全球视野下的地缘战略考量，在层次上要高于作为区域地缘政治算计的美印关系。美国派出关颖珊推行对华“公共外交”，提升美国在中国公众心目中的形象并推广美国价值观，只是这个战略考量下的一个策略手段而已。可以预计，今后美国在对华推进“公共外交”方面还会有其他多种尝试。
除了对印、对华外交之外，美国继续深陷“民主伊拉克”的泥潭；美国对通过民主选举上台执政的巴勒斯坦哈马斯政权实施抵制和制裁，凸显美国对别国民主的叶公好龙本质；拉美地区多个国家的左翼政党也通过民主选举先后取得执政权，使美国的后院起火之忧更甚；俄罗斯秉持“主权民主”理念，近年来的强劲复兴势头也可能在今后几年对美国提出新的地缘政治挑战，等等。美国“转型外交”面临的这些纷扰，初步暴露了其自身的局限性。
三、“转型外交”的限度
从“转型外交”的两层含义到一年多来美国外交的实践，结合美国的外交传统，我们至少可以提出以下四个方面的问题。这四个问题其实也构成了美国“转型外交”所面临的限度。
首先，美国在多大程度上会克制使用武力？换言之，在美国的对外政策中，“动用武力”与“外交行动”两者的“比例”如何分配？“转型外交”的一层含义就是要求外交手段更多地发挥作用，力图通过外交行动来达到单靠武力不能达到的对外战略目标。但正如上文所说，全球唯一超级大国的身份，使得美国战略精英们存在着一种动用武力的天然冲动。这种冲动来源于物质和精神两个方面。物质领域主要包括军事、经济、科技、文化等方面，精神领域则主要以基督教新教优越感、美国“天定命运”的使命感、美国价值观具有普适性的坚定信念等为基础。这些都容易导致美国在使用外交手段时看不到问题的复杂性和长期性，在外交手段遭到暂时挫折的情况下容易失去耐心和理智。而通过武力手段迅速地、一劳永逸地解决问题的诱惑又非常之大。这一点恐怕是作为全球唯一超级大国的美国自身难以克服的痼疾。美国在中东地区继续依靠军事力量维护利益、威慑对手的倾向仍然十分明显。在2006年初发布的国情咨文里，布什政府提出了增兵伊拉克的所谓“新战略”，并很快付诸实施。当年7月，以色列发起针对黎巴嫩南部真主党武装的大规模军事行动，被媒体解读为布什政府“借刀杀人”的战略举措。⑥ 特别是从2006年下半年以来，美国在波斯湾地区调兵遣将，迄今已有两个航母战斗群虎视眈眈地监视着伊朗，并宣布将在中东盟国境内部署导弹防御系统。⑦ 不管是国际媒体推测美国进攻伊朗的“决心已定”也好，还是布什政府自己辩称这些行动只是为了威慑伊朗、“促进谈判”也罢，美国对军事手段的倚重仍然清晰可见。在东亚地区，虽然美国的柔性姿态使得朝鲜核问题取得了进展，但美国在西太平洋地区的大规模军事调整及其盟国战略仍然令人不安。⑧ 此外，2007年2月初布什总统批准军方组建“非洲司令部”，也被解读为美国决意要依靠武力保护自己在非洲的战略利益。⑨ 美国领导下的北约在东欧和高加索地区的扩张趋势也表明，美国无意放弃军事力量作为维护其战略利益的基本手段。
其次，美国的价值观及其实现形式在多大程度上是普适的？“转型外交”的另一层含义旨在以多种方式推广“民主”、“自由”、人权等价值观念。这些价值观在一定程度上确实代表着人类文明进步的某些优秀成果，美国和西方大部分国家在实践这些价值观方面也确实积累了丰富的经验，达到了一定的文明高度。但问题在于，由于各种历史和现实原因，这些价值观所体现的道德正义性与其他国家主流价值观所体现的道德正义性之间会存在偏差，贯彻这些价值观所要求的物质和精神条件与各国的历史与现实之间也会存在偏差。此外，价值观的普适性与其实现形式的多样性之间、与各国各民族政治经济社会发展的阶段性之间，都会存在一定程度的紧张关系。而“转型外交”着重于宣扬美国政治模式的优越性和普适性，却无视其局限性和特殊性，更无视其他国家具体情况的复杂性和多样性，试图把单一的政治模式复制到世界各地，这必然会引起混乱、矛盾和冲突。事实上，即使是在美国国内，其各项制度设计也不是完美无缺的，有些方面的问题还很严重，如政治选举的金钱化、公民持枪权与公共安全之间的矛盾，等等。
第三，美国在多大程度上是真正为了别国人民的福利而推行其价值观的？赖斯宣称，“转型外交”旨在使世界更民主、更自由，但从冷战结束以来的美国外交实践来看，美国从来就是把它的意识形态战略置于国家安全战略之下的。20世纪90年代，当美国打着人道主义旗帜对巴尔干各国事务横加干涉时，却对发生在非洲的种族大屠杀无动于衷。“转型外交”提出不久，哈马斯在巴勒斯坦通过民主选举上台执政，却立即遭到美国及整个西方世界的抵制和制裁。在台湾，美国对宁开民主倒车也要追求“台独”的陈水扁政权采取了暧昧的支持态度。事实上，从美国整个近现代外交史来看，它对待别国的好恶态度，不在于这个国家是否民主，而在于这个国家的内外政策是否有利于美国精英阶层所界定的美国国家利益。为了自己的国家利益，美国可以不择手段地反对、甚至推翻一个民选政权，也可以不择手段地支持、甚至庇护一个独裁政权。美国的这种行为模式不受其国内政党政治的干扰，美两大政党在执政时期都有类似记录。“转型外交”也不可能从根本上改变这个模式。而综观“转型外交”划定的重点对象国，我们会发现，这些被美国所称的“新兴国家”其实就是在全球或区域地缘战略、地缘政治和地缘经济版图中具有重要意义的国家。美国把它的民主战略锁定在这些国家身上，决非偶然。
第四，“转型外交”如何对待美国传统中的现实主义和理想主义？这既是一个久远的话题，也是对前述三个问题的综合。美国推行全球战略的具体手段一直秉承着现实主义的信条，简单地说就是“实力决定行为”。发展到新保守主义这里，基本上演变成了“军事实力决定一切”。自从威尔逊提出著名的“十四点”以来，理想主义传统也在美国的对外战略和政策中占据重要位置，其基本要义就是向全世界推广美国的价值观和政治制度。发展到新保守主义这里，就是明确提出要通过“大胆的外交”，去“支持每个国家、每种文化中民主运动和民主制度的发展，最终实现结束我们这个世界的暴政这一目标”。而这“大胆的外交”正是以美国超强军力的威慑作用为后盾的。可以说，新保守主义把美国外交传统中的现实主义和理想主义发展到了极致，并把二者合二为一了，而“转型外交”只不过是以稍微温和的姿态来表述新保守主义而已。这里的关键在于，新保守主义的“现实主义”不见得认清美国自己和外部世界的全部现实，全球化条件下的国内政治和国际关系互动模式不再那么简单，表面上看来很“现实的”做法很可能由于“当局者迷”而导致意想不到的后果；新保守主义的“理想主义”也由于缺乏真正务实的“现实主义”作支撑，从而做出对事物发展前景的错误预见，最终陷入纯粹的、或许也是喧嚣一时的意识形态狂热之中，而“转型外交”不过是这种狂热的短暂象征而已。
美国的“转型外交”只是一个新名词，在本质上并没有多少新内容。“转型外交”是美国在遭到以“伊拉克泥潭”为代表的重大挫折、同时又尝到“颜色革命”这样的外交“甜头”之后，提出的对外政策理念。从这个角度来看，它确实展现了美国对外战略中“现实主义”的一面。但它推广美国价值观和政治制度的狂热程度，却又显示出它缺乏现实支撑的“理想主义”的一面。特别是，“转型外交”无法克服世界唯一超级大国通过武力维护自我界定的国家利益的天然冲动，它只是处于超越现实的“现实主义”阴影下的狂热“理想主义”。可以预见，在千折百回之后，美国最终仍然要回到冷冰冰、却也是丰富多彩的现实世界中来。
注释：
①Secretary Condoleezza Rice," Transformational Diplomacy," Georgetown University,Washington,DC,January 18,2006,http://www.state.gov/secretary/rm/2006/59306.htm.如无特别说明，本文以下赖斯言论皆引自该文。
②“聚焦朝鲜核问题”，http://world.people.com.cn/GB/guoji/209/9992/index.html.
③“美国提出有条件加入欧盟与伊朗的核问题谈判”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-06/01/content_4629637.htm.
④“向中印增派外交官，美国实施‘转型外交’”，《环球时报》，2006年3月6日。
⑤“加强战略布局，巩固反恐前沿，布什访印巴心思多”，《环球时报》，2006年3月3日。
⑥“尼克松主义的回归”，[美]《时代》周刊，2007年1月4日。转引自新华网，2007年1月10日，http://news.xinhuanet.com/world/2007-01/10/content_5588150.htm.
⑦“布什发表伊拉克新政策讲话”，新华网2007年1月12日，http://news3.xinhuanet.com/world/2007-01/12/content_5595859.htm.
⑧郑永年：“中国当理性回应亚洲版‘北约’”，《联合早报》，2007年3月27日。
⑨倪旅泉：“美国为何组建非洲司令部？”，《解放日报》，2007年2月8日。