关于义务教育阶段“公办民助”学校办学问题的思考，本文主要内容关键词为：义务教育阶段论文,学校办学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场经济的发展，各种经济利益主体出现多元化的格局，与之相适应，教育领域也出现了多种办学形式。《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中提出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式”。政策的出台，极大地推动了办学体制多元化的改革进程，“公办民助”的办学形式便随之出现。
经过近几年的实践，改制校在某些方面取得了一些成绩，但改制校在进一步发展中所引发的矛盾和问题日益成为社会关注和争论的焦点，有些问题到了政府应该尽快回答和解决的时候了。
思考一：改制不彻底是问题症结之一
所谓公办民助学校，其主要特征在于公立学校的“转制”，即政府根据社会需要，把一些公立中小学交给指定的个人或团体承办，学校的土地、校舍、设备仍为国有，政府投资与招生额仍保持不变，但学校实行民办教育管理体制，享受民办学校的政策和待遇，因而具有最大限度的自主权。[1]现实中，很多改制校产权模糊，国有资产未进行过评估，也没有实行民办管理体制，但收费又享受了民办学校的待遇，教工工资由全额国拨和校内津贴组成。学校只是有限行使自主权。这便带来了如下问题：
第一，公办学校有意见，民办学校也有意见。改制校教职工待遇一般大大高于公办学校，加上优惠的择优招生政策，公办学校由此认为政府用政策给了改制校高收费、好生源，使数量占绝对优势的公办学校处于不公平竞争状态；民办学校山忿忿不平，视之为政府“制造”的民办学校，是典型的不公平竞争。上海一家民办教育研究所指出，它们“实际上成了‘纯’民办学校的不公平竞争对手。这些学校既享受公办学校的政策，又按民办学校收费。它们仅是公办学校的翻牌，占民办教育政策便宜，以期增加收费”[1]。这就是民办学校忿忿不平的主要原因。
第二，高收费、面向市场的民办特点与内部公立体制的矛盾日益突出。改制校管理应定位为民办管理方式，它必须具备灵活的用人及工资分配机制。然而，公立学校固有的人事编制及管理方式使干部及教师的流动受到极大限制，“想进的进不来，想让出的出不去”。管理机构重叠，人浮于事，效率低下，平均主义、大锅饭盛行。这种现象在一定程度上影响了改制校自身的发展。公办与民助似乎构成了一对矛盾，对立的因素多，统一的因素少。
第三，政校依然没有分离，学校负盈不负亏。改制是在政府领导下进行的，改制校实为公办学校，因而与政府有千丝万缕的联系。目前，改制仅在收费层面运作，工资、用人机制转换艰难而缓慢，深层次的体制改革几乎没有起步。所谓的“校产独立、法人独立、财务独立、办学独立”没有落到实处。很多地区的改制校根本没有成立董事会，即使成立了，也形同虚设，实际还是政府在办学，还是纳入公办学校体系中管理。由于政校不分，政府承担了本不应该承担的风险，学校当然也就心安理得地负盈不负亏。作为走向市场的改制校，就应按企业在市场中的运作模式，“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”；政府也应遵循市场经济的游戏规则，“产权明晰、政校分开”，使改制校成为自我积累、自我发展的市场主体和独立的法人实体。这不免使人想到我国社会主义计划经济向市场经济转轨初期，部分国有大中型企业步履维艰、濒临倒闭的境况。这种境况似乎也昭示着今天改制校明日的走向。产生问题的原因如出一辙。
思考二：义务教育阶段学校改制弊多利少
当前，世界范围内都在朝着实现真正意义上的义务教育——免费义务教育而努力。“考虑到双亲养育子女的经济负担，为了有效地实施义务就学，义务教育就必须免费。无论出于保护儿童还是出于实现受教育权的考虑，公共教育费由公费负担的政策都得强有力地推进。”[2]华中师范大学周洪宇教授提出：“义务教育属于公共产品性质，政府应当全部承担办学经费。”[3]
时下，义务教育阶段“公办民助”学校的收费一部分用于改善办学条件，如新建学生宿舍、教学楼、科技楼，更新实验器材，添置多媒体、校园网等现代化的教学设施；一部分用于提高教师福利。所以，改制校在改制后迅速积累资金的优势使其自身的办学条件得以迅速改善，减轻了政府的负担，在一定程度上解决了穷国办大教育对基础教育投入不足的矛盾。
其实，办学条件的改善理应是政府职责，公共产品的成本由家长分摊或由家长部分承担导致了政府职责的转嫁（企业或团体捐赠例外），义务教育不自觉地演化成为“高价教育”，远离了其“免费”的真实内涵。
有人提出，现阶段改制校能够提供优质教育资源，满足了部分家长选择优质教育的愿望，何错之有？
的确，改制校提供了优质教育资源，增强了自身吸引力，似乎显示了旺盛的生命力。但其优质教育资源的几个重要组成部分，如雄厚资金、精良师资、优质生源均是政府政策倾斜的结果，而非自身创业得来，这就引发了义务教育的公平与公正的问题。市场经济是法制经济，反映在教育领域，它强调的是依法治教和公平、公正，尤其是义务教育。不公平、不公正直接影响作为主体的公办学校和正在蓬勃发展的民办学校办学的积极性。
为了逐步解决这一问题，近两年，武汉、上海、南京等地的教育行政部门取消了小学升初中的考试，采用“电脑派位随机招生”的办法，即学生自愿报名，电脑随机“抽签”，人人机会均等。这种办法似乎还了公办学校一个公平，也给了有意就读改制校的学生一个公平、公正、公开的机会。而习惯于以考试分数求公正的学生及家长们却不能理解这一公平决策，认为电脑派位靠的是“运气”，而不是“实力”，结果是“学生不高兴、家长不高兴、改制校不高兴”。改制校也认为自己势必“兴于政策”，也可能会“衰于政策”。义务教育阶段的改制校着实处于进退两难的尴尬境地。
与此同时，办学质量高、社会声誉好的学校改制也带来不良后果。这类学校原来政府投入多，师资强，改制后按民办学校机制运行，成为名副其实、名利双收的“翻牌收费学校”，其结果是，剥夺了服务范围内大多数儿童接受优质义务教育的权利。
思考三：取消义务教育阶段的改制校
有人认为可以借鉴美国“特许学校”及英国“第三条道路”，呈现一种不同于公办学校和私立学校的“中间形态”（有学者称为“杂交形态”）。这种观点脱离了中国发展的现实国情。我国社会发展状况与英美相比，在契约精神、法制意识、社会氛围等方面还有很大差距。在这些国家，公私界限已经非常分明，以此为基础的办学体制改革一般不会带来太大混乱。美国政府对于特许学校是要拿出部分资金的，而中国的改制校主要是利用民办机制进行筹资，中外改革背景及旨趣大相径庭。[4]
也有人认为让改制校“断奶”，人员在退休时再享受国拨工资，由政府或以政府为主体的多元办学主体对校产评估后委托给校长，由校长负责国有资产的保值和增值。笔者认为“断奶”的办法较目前的做法是个进步，也有其科学性的一面。但学校的“根”未变，政府依然是“断了奶”的娘，学校难以从根本上改变目前的依附性发展状态。
鉴于以上分析，笔者不认为改制校存在的问题是发展中的问题，而是该重新反思改制校实然价值的时候，尽快重新定位，不要再去折衷式修补。长此下去，对公办、民办及改制校都不公平；“公办民助”这个概念从分析哲学的语境上看，也有逻辑上的悖论。
笔者以为，义务教育阶段“公办民助”改制校应予取消。具体可实行两种办学模式：
一是政府退出办学领域，实施学校产权交易或资产置换，彻底改变办学主体，使其成为名副其实的私立或民办学校。这种可能实际上已成为现实。1999年改制的浙江余姚四中就被一位私营企业主以1500万元买断，学校身份变为民办，政府将这笔钱加上既有资金，办了一所综合高中，以解决初中生升学困难的问题。[5]
二是解放思想，实事求是，不怕有走回头路之嫌，果断恢复到改制前的体制上去。而且可以借业已壮大的规模与实力扩大服务范围，或与其他学校联合办学甚至兼并周边弱校，以此扩大优质教育资源。如上海市长宁区延安中学改制后，学校和长宁区教育主管部门收到人民来信，表示对这所学校转制的强烈不满，理由是这样会剥夺人们上公办的好学校的权利。1999年学校按上海市教委的要求，停止体制改革试验，重新转为公办学校。[1]
目前，我们要看到某些貌似繁荣的改制校背后违背规律的潜在问题，积极研究对策，防患于未然；对已经出现问题——质量下滑、社会声誉下降、招生规模萎缩、发展后劲不足的改制校，要断然采取措施予以取消。观望、等待、犹豫不决或顺其自然，可能会引发深层次的社会问题甚至社会矛盾，加剧教育领域内的不公平、不和谐，挫伤公办、民办教育办学的热情和积极性，影响教育的整体协调和发展。
诚然，满足广大人民群众享受优质教育资源的需要，保持义务教育的公平、公正，根本办法就是治理薄弱学校和举办更多的优质学校。