公共政策科学的谱系与图景：一个医学的隐喻，本文主要内容关键词为：谱系论文,公共政策论文,图景论文,医学论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何认识政策科学的体系并获得一个整体的图景?这个问题一直困扰了作者很久，直到有一次和医学研究者进行了一场对话和交流，我无意中意识到公共政策科学和医学可以做一个很有趣的类比和隐喻，从而对于我们理解政策科学的谱系具有很好的借鉴和启示作用。 本文试图回答公共政策作为一门科学的谱系、原理以及未来的发展前景。当前，公共政策作为一门科学在中国还远远没有形成。作为一门学科尚未确立，这主要是有两个标志性的标准我们尚不具备：一个是专门的公共政策学院在中国还没有。在国外至少有几十家著名的公共政策学院，如芝加哥大学哈里斯公共政策学院、加州大学和多伦多大学公共政策学院、哈佛大学的肯尼迪政府管理学院等；第二个就是在大学里面开设的公共政策专业设置体系与地位不足。或者说在国家的学科目录设置中，公共政策还没有完全从政治学、管理学中分离出来成为一门并列独立的科学，而这在国外基本并不是一个问题，这在很大程度上影响和制约了国内大学对公共政策科学学术研究和人才培养的重视。 政策科学的整体系统：分类的隐喻 在国内，试图建立的政策科学体系应该具备哪些知识门类以及课程体系，我们可以通过与医学学科进行类比，以试图解释有关政策科学学科体系的相关疑问。医学体系是一个包含非常复杂的知识门类的学科，包括中医和西医等医学原理以及专科门类如五官科、神经科、眼科、耳科、心脏科等细分医学知识。 与医学体系相对应，公共政策也应该包含基本原理与专科门类两部分。“政策过程分析”即可视为公共政策科学的基本原理，包括政策过程理论与政策分析两部分。在此基础上，可以更进一步地学习政策分析的技巧，更加注重操作性，包括如何开展政策分析、如何寻找政策需求、政策方案设计、政策游说活动、政策绩效评估等。 医学中还有一个重要的分支叫“全科医学”，所学知识更加侧重于综合性的预防保健色彩，其工作的方向主要是国家基层卫生机构、社区及家庭医生，而专科医生则主要就职于具有营利性质或非营利性的专科医疗机构，二者在工作性质及待遇上具有很大的差异。全科医学类似于政策原理导论，用于解决综合性的政策原理、政策理论等基本问题，而专科医生则类似于政策科学中的专业领域，如经济政策、社会政策、人口政策、农业政策、环境政策等。政策科学家和专业领域的政策研究者研究具体政策问题的基本方式存在较大的差异，政策科学家更加注重从政策自身的理论体系和政策过程本身对政策进行研究，选择不同的政策工具，制定不同的政策方案，从而进行比较选择，看那一个政策方案更具有可行性。而专业领域的政策研究者往往从自身的专业知识出发制定专业的政策，很少考虑政策理论上的逻辑或原理。 应该说，无论全科医学，还是专科医学，都是西医学科的传统。与西医的学科特征相比较，中医更加侧重于经验归纳的色彩。由此，中医在政策科学上隐喻可被视为政策经验科学即政策谋略，这一点在医学类型上更加接近于中医，虽然没有专门的政策科学体系及门类与之直接对应，但政策思想和政策经验在学术历史上并不缺乏，其对政策的得失具有独特的理解。如军事策略的经验科学集大成者即是《孙子兵法》，是一种军事政策谋略，具有高度的经验性与实践的指导性。
第二，从功能上讲，可划分医学体系为预防医学、药物学、病理学、循证医学、实验医学等，其中，预防医学更加注重预防与规划的功能，药物学则强调药物治疗手段的作用机理及其疗效分析的工具性，病理学则关注疾病谱系的诊断性，许多医学家常常更加侧重于某一种疾病的研究，如肿瘤、糖尿病等。而循证医学则关注科学实践的有效性，实验医学则强调医学理论及其临床应用之前的可重复、可检验的实验性。 与之相对应的，公共政策科学既可按照政策研究的功能意图分为政策规划与预测、政策工具学、政策病理学、政策循证方法、政策模拟与实验等专业门类。政策科学也可以按照公共政策的实践性对社会影响作用功能来划分，如从实际社会功能或工具性出发，公共政策有时候也被划分为救助政策、再分配政策、危机干预政策、发展型政策或社会福利政策，反周期经济政策以及结构性政策等等。由于特定功能或意图的公共政策研究对现实经济社会问题具有很强的针对性或政策咨询价值，从而产生了十分丰富的研究文献。 当然，以上各功能门类政策学科的发展也并不完全一致。例如，政策工具学在国外已经成为一种越来越受欢迎的学科门类，但政策循证方法则仍然缺乏有效的循证数据库和循证方法，这主要是因为政策循证很难在一个相同的社会环境下寻找到大量样本的可对比的政策实践证据。目前，中国的政策实验还是很多的，主要是国内政策实施普遍实行的试点制度，这些试点制度主要是得益于深圳经济特区与早期的农业改革政策的试点成功经验的推广。 政策科学的功能性特征及其边界：理论与实践的统一 政策科学有其自身的理论领域，这种理论和方法既有其自身的自主性，同时也与实践紧密联系，理论与经验相结合是公共政策科学最大的特色。鉴于以上对政策的功能性特征讨论得还不够充分，以下结合公共政策重要的原理研究与实践经验相结合的特征对此做进一步的补充讨论。 1.政策病理学：对“社会疾病”根源的研究 医学病理学在很大程度上是直接对人类的各种疾病的分类、识别及其原因的诊断(对治疗提供直接的导引)。常见的人类疾病包括急性病、常见病、慢性病、传染病和绝症等，如具体而言，精神病、肥胖、高血压和高血脂等。应该说，这种疾病谱的划分是非常直观和表象的，真正的医学病理学则是非常综合性的，兼具医学技术和医疗经验的知识体系。对疾病的诊断常常涉及到对疾病患者血液分析和病理生物切片的研究，这无疑涉及到后面讨论的医学交叉学科中的许多知识如生物医学和核医学等。 类似地，政策病理学中也会涉及大量的类似于医学病理学的“社会疾病”，如医改问题等，由于当前对政策科学门类的划分缺乏一定的深度，从而导致对政策问题的分析也缺乏一定的深度，政策分析往往浮于表面。这主要是因为政策问题的病理没有被诊断出来，政策理论的发展不够。类似于医学病理学，政策科学对社会经济问题的“疾病”性质的诊断分析也是依赖于整个政策科学理论的进步和综合。这意味着政策系统科学、政策制定和实施等原理性知识，以及政策博弈行为科学、政策人类学、政策心理学和政策哲学等跨学科知识，乃至专门领域的政策实践性知识等等都对特定政策问题的诊断是有益的，甚至可以说是必须要的。例如，“医改”问题往往被归结于“看病难、看病贵”问题，由于缺乏深入系统的诊断分析，给出的政策建议往往就很直观，如解决看病难的主要建议就是大量建立公立医院，看病贵则主要采用药品降价、提高报销比例、扩大医保覆盖面积等。但是，如果运用政策科学系统地分析这类问题，就可以发现此类分析方法过于简单，导致“看病难、看病贵”问题的原因可能有很多。一是城乡医疗卫生资源配置的不均衡，发达地区医疗资源配置显著高于农村地区。二是传统公立医院的公立性丧失与寻利行为严重，从而导致医疗费用高企，穷人就医的权利被剥夺。正因如此，改革的重要措施就是要重新配置医疗资源与消除医疗机构不当的寻利行为。政府不断通过医疗保险的实施和推广，重新配置城乡医疗卫生资源。过去医疗保险的覆盖面很低和保障水平低，现在通过合作医疗、居民医疗基本实现医疗资源的公平配置。但医疗体制改革还远远没有完成，这主要是由于缺乏公共政策研究者的参与和指导，导致政府对“医改”问题不能进行正确的诊断。发改委不断实施的药品降价行为并不能真正地降低患者的医疗费用，改革的好处基本上被作为医疗卫生服务提供者的利益集团所攫取。这里就涉及行为科学中的博弈论问题，因此，我们要想办法利用政策系统动力学、政策行为科学、政策社会学的知识来深入分析“医改”的问题。 2.政策分析与咨询实践：诊断与治疗 与专科医学和全科医学的划分相对应，疾病治疗者即医生客观上可以分为临床专科医生和全科医生。 政策实践的行为非常具有临床的特征，许多智库或大学对特定社会问题的应用政策研究具有明显的专科临床医生的特征，即只为政府的特定政策问题如就业、通货膨胀、经济发展、社会安全、人口出生率以及公共安全等提供政策分析和咨询服务，以试图诊断这些客观世界中的实际政策问题，并提供诊断和治疗的“处方”式的政策(对策)建议。 那么，相对应的全科式的政策实践是由那个部门完成的呢?现实中，政府部门自身下设的政策研究室和发展研究中心则具有非常明显的“全科”临床特征，即这些研究部门机构直接与政府面临的各类问题密切相关，其应对的问题类型非常复杂和广泛，而没有明确的细化和专业化分工。类似于全科医生，这些政府研究部门以“早预防、早发现和早干预”为主要特征，对政府政策系统内的各类问题都具有一定的了解，强调对政策问题了解的综合性和全面性。一般地，对于比较常见、多发和易于处理的问题(类似于医学中的常见病与多发病等)，这些政府研究部门自身就能够提出“处方”和治疗。而一旦问题复杂性程度非常高已超出政府自身研究部门的理解和治理能力，此时寻求“专科性质”的政策研究机构介入，从事决策咨询研究以提出正式的诊断和政策治疗。 3.政策科学的内在特征：功能性、诊断性、工具性、有效性和实验性 第一，政策科学需要具有一定的功能性，这种功能性就是为解决社会问题具有强烈的功能导向。政策科学对每一类社会问题都具有强烈的政策导向功能。如经济政策往往首先体现出较大的生产性功能，鼓励社会发展和经济增长的持续性。其次是分配性功能，如房地产调控政策就是一个典型分配性功能，当然其也兼具生产性的功能。第三个功能是安全保障功能，就是避免因为贫富差距过大、住房保障不均导致的社会安全问题。低收入者和贫困者的住房问题无法依靠市场机制来解决，因此，必须通过政府建公共保障房来解决。其他功能还包括权利和权益的扩张，过去二十几年，农村农民自由权利的扩张就是一个典型的例子，农民可以自由决定自己对生产成果的处置方式，很少再受到国家的强制干预。 第二，公共政策具有诊断性。学习政策科学知识有助于对政策问题进行更深层次的诊断，从不同角度进行诊断。每一种对问题不同的分类就是一种对问题不同方式的诊断。通过诊断对政策问题进行不断细化的分析。类似于医学中的病理学，对政策问题的诊断技术也是多样灵活的，有效的诊断可能只依赖于政策经验而作出，而有些政策问题的性质则需要复杂的量化分析技术。英国的政策学者以医学中人的疾病类型隐喻政策可能出现相似的各种病理特征，如机制失灵、预算“高血压”、精神狂躁症(意识形态化)等(B.Guy Peters，Brian W.Hogwood，1985)。 第三，公共政策具有工具性。通过诊断之后，我们就可以确定不同的政策工具运用手段。税收和补贴就是两种不同的常用政策工具，二者都包含有丰富的政策实施方式和内容，也可以对政策工具进行细化，选择最适合的政策工具进行运用。在医学上，治疗疾病的药物是至关重要的，因此，药物学、药物经济学等一直是医学研究中重要的组成部分。但在公共政策研究中，专门的政策工具学虽然已经被提出并引起了重视，但是对政策工具学的系统深入研究还远远不足(盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘，2006)。 第四，公共政策具有有效性。政策有效性是和政策的工具性紧密相关的，但又并不完全取决于政策工具性，有效性从政策实施的角度来讲是一个政治问题而不是一个技术问题。政策工具有效并不意味着政策实施一定有效。一个政策实施的有效性还依赖于政策的执行者、政策实施的环境、社会经济状况等各种因素，同时现有政策也将对其产生复杂的影响。当然，尽管许多历史上公共政策的失败或失灵是不可避免的，但是政策的有效性本身则是政策科学研究自始至终所追求的原则。在医学上，最近十多年来对药物或治疗方案的有效性的循证研究越来越受到重视，由此循证医学在很多大学医学院迅速发展起来。同样，循证方法运用到社会科学尤其是政策评估与决策之中，也引起了政策科学家的关注。当然，相对应药物的有效性证据的搜集而言，搜集政策工具的有效性证据难度则复杂与困难的多了。 最后，公共政策可以帮助我们进行不同深度、不同层次的政策方案，在不同地区因地制宜地开展政策实验，在实验当中收集数据进行评估和改良。政策科学是一个动态的经验的科学。政策科学的研究在本质上正是为了开发各种针对或应对社会疾病性问题的政策方案与工具，并对这些政策方案包进行不断的持续的干预试验，以检验政策干预的有效性。因此，社会政策干预的内在特征决定了公共政策过程的“试验性”是必不可少的。而对政策模拟与实验的研究也日益重要，如世界气候变化下各国碳排放减缩目标或方案的谈判就高度依赖于各国碳排放减排目标对其国内经济社会发展影响后果的模拟与预测的判断上。同样，中国人口计划生育政策的放宽调整决策也是依赖于决策者对生育政策放宽之后人口生育率及其人口规模变动的模拟结果的预测信心(赵德余，2015)。显然，当政策决策者对政策模拟的结果缺乏信心时，在局部地区进行小范围的政策实验就是一个可行或必要的策略。 政策科学的多学科交叉模式 政策科学作为一个新兴的学科，需要同现有的学科进行不断的交叉，增强其自身的生命活力。这一点在上面我们已经详细讲述，只有理论的集大成者才能更好地发展政策科学体系。 以上讨论了医学与政策科学的基本学科体系，下面是一些医学与其他科学的交叉学科，这些学科的产生主要得益于自然科学与社会科学的不断发展。这也是过去几年中医科大学逐渐被综合性大学所兼并的一个重要原因，只有这样，医学才能够得到更好的长期发展。因此，医学与其他学科的交叉便利得以实现，逐渐出现了如生物医学、社会医学(医学人类学)、工程医学、医学心理学、医学哲学、医学伦理学、神经元医学等。这一点也与政策科学相似，如公共政策科学与博弈论、心理学的交叉分别产生了政策行为科学(政策博弈论)和政策心理学。政策心理学在国外发展较好，国外比较看重政策背后的社会心理，如政策在实施过程中对公众带来的心理影响，而这与政策行为科学往往紧密联系在一起。在美国，已经出现了《博弈论与公共政策》、《政策心理学》等专著，随着行为认知科学以及神经元科学的进步，公共政策与行为科学、心理学等多个学科之间的交叉和融合也开始变得更加复杂(Roger A.McCain，Roger McCain，2009)。这种以解释“政策规则—人类行为—心理机制”之间的反应路径模式为特征的新兴学科研究显然对实验技术手段要求也越来越高。当然，其“科学”味道越来越浓的同时也引起人们对其社会经验可靠性的怀疑加深了。
与工程医学相对应的是政策系统动力学，这一学科在国内仅仅处于起步阶段。其专业技术性强，但一般来说相对于脑神经科学、心理行为科学而言，其复杂性还是可以接受的。而且，政策系统动力学模型构造的门槛式学习成本要求比较低，于是“政策系统动力学”更乐于为研究者所接受和运用。 而公共政策与社会学或者人类学的交叉即可以产生政策社会学(政策人类学)等学科。这一学科在两个科学家群体中形成一定的影响力，一个是社会学家或人类学家从社会人类学的视角对非洲等不发达地区的公共政策问题进行的田野观察或参与式经验研究，其“政策”含义往往镶嵌在以人类学研究的文化对象之中，这类研究显然人类学的味道更为浓厚(Cris Shore and Susan Wright，1997)。而另一个研究群体则是政策学家借鉴了组织社会学的一些概念方法对政策实施的基层场景中不同组织间关系进行分析，其政策科学的味道似乎更浓厚一些，而且这些文献对于政策科学家而言一般也是熟知的。 政策哲学本质上和政治哲学有很相近的地方，如平等、自由、保障、权利等，不同价值的组合构成不同的政策道德基础，不同价值的组合也形成了不同的政策思想或“主义”，如保守主义、女权主义、自由主义等(塔塔洛维奇、戴维斯，2001；迈克尔·桑德尔，2013)。不同的思想观念或价值对政策的制定与实施有较大的影响，如保守主义主张个人对自己负责，政府应尽量少地干预市场、尽量少地保障弱势群体的生活，而自由主义觉得政府应该积极地为市场竞争的失败者提供保护网。当然，社会主义则更加激进，不仅要求建立对弱势群体的保护机制，更要从收入分配制度、核心生产要素等进行改革以更大范围地保障公平正义。同时，在自由主义与社会主义之间也存在着第三条道路——社会民主主义，如瑞典、挪威等北欧国家既实行市场经济，也主张政府应该积极地干预市场。一个国家处在怎样的哲学基础下就会实行怎样的政策。例如，在当前中国的政治哲学基础下，土地私有化的政策工具会被政府本能地进行排斥。 政策网络分析比较类似于流行病学，强调政策知识和信息在政策行动者之间的传播扩散，政策参与者之间的网络结构关系尤其是沟通、协调与策略性的关系得到严格的重视和分析，以至于逐步发展成为一门独立的分支学科。由于政策相关资源的相互依赖性而联系在一起的行动者组织成若干组织的联合体就构成一个自然的政策网络(Rhodes和Marsh，1992)。从网络中的成员关系(如稳定性、限制性、开放性等)出发，既可以判别与设计控制流行病传播扩散的干预工具，如隔离以降低接触率与感染率等，也可以由此推广到对更一般的公共政策过程中利益相关者之间的交易策略关系的分析之中。 政策科学研究的方法论启示 为政策科学谱系勾画一个清晰的图景对政策科学研究而言无疑具有重要的方法论价值与启示。 首先，认识到政策的微观行为基础、类型学与循证逻辑的重要性。如何为政策科学研究奠定坚实可靠的行为假设基础是至关重要的，而这一点与政策的类型学及循证逻辑密切相关。政策科学宽阔的谱系图景帮助我们认识到政策科学从问题的性质诊断(病理学)、问题治理的政策工具以及支持决策的方式等都存在大量的形形色色的类型化界定问题。通常一种特定类型的政策问题(如疾病)就对应于某种政策工具或类似于治疗方案的政策组合。而如何确认这些政策工具的有效性(数据与证据)以及为何选择特定的政策方案，这在政治上需要进行政策辩论的，循证的逻辑在政策辩论中显然具有独特的含义与作用。可见，如图1所示，从方法论角度来看，研究公共政策的一个合理的起点是需要深入探讨政策科学的微观行为基础、政策类型学以及政策决策过程中的循证学。
图1 政策科学理论与方法研究体系示意简图 其次，重新认识到政策科学理论模式的比较与参照系模型构造的价值。与医学的类比有助于认识政策科学理论的价值不仅在于其解释力与预测力，而且还在于对实践性政策问题治理的有效性。政策科学的实践性决定了政策理论研究不能脱离政策的政治实践经验，尤其是政策工具选择、设计不仅与特定环境的不确定性、问题的属性相匹配，而且还与其政策共同体内部权力分配的不平衡性及其潜在的冲突相联系。显然，一个好的政策理论解释模型在很大程度上依赖于其所描述和刻画的上述政策实践的复杂性。为此，针对各种不同的理论模型进行比较研究，以甄别各种理论模型的假设条件、行为基础、逻辑结构、环境变量以及其解释力等方面的区别。当然，在理论的比较中，我们还能够发现不同理论模型直接的或潜在的竞争性和互补性关系，从而识别到其能够发挥更为基础性作用的参照系理论模型及其特征。在诸多的社会科学分支中，经济学被普遍认为更为接近“科学”的特征，其中一个重要的因素是经济学理论体系中的内在逻辑一致性及联系水平比较高，尤其是阿罗-德布鲁的一般均衡理论和科斯定理为代表的理论参照系模型被认为是其他许多经济理论分支的基础模型。因此，如何在一个宽大的政策科学理论谱系中，界定政策科学理论的参照系模型对于加深理解政策科学理论知识的系统逻辑发展是十分有意义的。就政策科学理论体系而言，我们可以仿照经济学理论系统的特征建立类似的完美政策理论模型，包括一般完美政策模型和局部完美政策模型，而其中的局部完美政策模型又包括五个类似于科斯定理的假说，如完美决策模型、完美政策实施模型、完美政策合法性模型、完美政策模拟假说、完美政策评估模型等，这些都将在本人的政策方法论研究中得到细致的分析。 再次，打开与扩展了政策理论模型构造和发展的新空间与新视野。与医学相似，交叉学科的发展大大拓展了政策科学理论模型构造的空间，许多跨学科概念和方法的引入无疑开阔了政策科学家的视野。近二十多年以来，对政策科学理论发展最直接受益的方法论分支涉及到博弈论、网络分析、制度主义以及各种政策模拟技术(如系统动力学)和政策评估方法等。 最后，重新认识和评估政策科学方法论之争(实证主义和规范主义)的核心问题。政策科学研究中实证主义与规范主义的争论由来已久，其中大部分争论虽然已经超出了医学学科的隐喻范畴，但是，在一些核心的问题上仍然存在相似性。如医学伦理学涉及到包括克隆技术和试管婴儿等现代医学技术进步可能威胁到人类传统的道德伦理观念了，于是，有效医学技术的研究与运用本身在伦理与政治或政策上就存在争议。这意味着“应该如何”的规范主义方法无论在医学还是在政策科学研究中都是无可避免的。在政策科学研究中，由于涉及到平等、自由与权利等许多价值观念问题，有关政策目标的争论从来就无法摆脱规范主义的视角。因此，虽然经验实证主义方法已经广泛深刻地主导了现代医学以及政策科学乃至整个社会科学的研究范式，但对政策科学研究中规范主义方法的适用空间以及规范主义和实证主义方法的结合都保留适当的开放态度无疑是有益和重要的。
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