我国民办教育面临的问题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,民办教育论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、构建和谐社会需要大力发展民办教育
和谐社会是一个整体的、发展性的概念。构建社会主义和谐社会需要政治、经济、文化、教育等各个方面的充分和协调发展。和谐的教育既是和谐社会的子系统，又是建设和谐社会的基础工程，是构建和谐社会的内在要求。和谐的教育首先是一种公平发展的教育。对大多数人(尤其是社会弱势群体)来说，教育是改变自身或家庭命运、实现人生价值的主要途径。对社会而言，教育是事关国家和民族前途命运的基础工程，是缩小贫富差距、促进平等的“伟大的工具”。因此，和谐的教育应当体现在为人人各尽所能、各得其所，创造良好的条件，提供公平的机会；体现在为不同社会阶层和利益群体之间的自由流动拓宽渠道；体现在为促进共同富裕、实现民族伟大复兴的历史任务中提供精神动力和智力支持。
和谐的教育还是一种充分发展的教育。随着国民经济的持续快速发展，我国城乡居民生活水平逐步提高，居民消费结构发生了显著变化，生存型消费支出比例呈下降趋势，用于教育、旅游休闲、文化娱乐等方面支出的发展型消费比例正在不断提高。当前，我国居民储蓄已突破12万亿元，其中主要的意向是投向教育。中国社科院公布的“2004年中国居民生活质量报告”显示，子女教育消费首次超过养老和住房消费，成为居民储蓄的最大目的。据估计，全国居民教育消费额每年约2500亿元。加上就业压力增大与劳动力市场竞争激烈，社会对多种形式、多种层次、多种规格的教育的需求十分旺盛。仅仅依靠公办教育已无法满足人民群众日益增长的需要。作为社会主义教育事业的重要组成部分，民办教育为缓解大众的教育需求矛盾提供了选择性，并帮助待业人员更新观念、调整心态、增强能力。因此，和谐的教育体现在公办教育和民办教育各自充分地发展，为人们提供多样化的教育选择，提高人口素质；体现在将以人为本的科学发展观、建立和谐社会的理念作为指导思想，使公办教育和民办教育优势互补、平等竞争，在和谐中求得发展，在发展中创造和谐。
二、民办教育在构建我国和谐社会中具有举足轻重的作用
党的十六大明确提出了到2020年全面实现小康社会的发展目标，并把形成比较完善的现代国民教育体系、使人民享有接受良好教育的机会作为全面建设小康社会的一项重要内容；同时，十六届三中全会也明确提出要“形成公办学校和民办学校共同发展的格局”。我国是一个发展中的大国，穷国办大教育是我国的基本国情，要实现十六大提出的教育发展目标，为构建和谐奠定坚实基础，必须高度重视民办教育的重要地位和作用，坚持走公办教育和民办教育协调发展的道路。改革开放以来，我国民办教育的实践充分证明民办教育在构建和谐社会中具有举足轻重的作用：
1.发展民办教育有利于增加教育供给，满足教育选择，扩大教育投资，实现教育公平
经过20多年的发展，我国民办教育的办学模式日趋多样化，从幼儿园到大学，从短期培训到正规学历教育，从普通文化教育到职业技术教育，都有民办学校和民办教育机构。此外，在一些外来经商、务工人员较为集中的地区，还有各种各样的流动人口子女学校。如此丰富的教育供给，满足了人们日益增加的对教育多样化的需求。
市场经济的发展不仅承认了利益驱动机制，而且在更深的层次上唤醒了人们的主权意识，也为人们的自由选择提供了条件。弗里德曼甚至认为：“只有使教育系统的大部分都私营化，才能实现对教育的彻底重构，私立的营利性机构将提供更加多样化的学习机会，并能形成与公立学校的有效竞争。”① 民办学校面向市场，为了获得更多的生源和经费，往往开展各种特色教育，以吸引具有不同需求的受教育者。这在某种程度上满足了人们选择教育的需要，是教育进步和发展的方向，也是国家实现教育普及化和多样化的重要标志。
2003年出台的《民办教育促进法》第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。民办教育取得了与公办教育同等的法律地位，为其规范发展提供了法律依据。《促进法》以“出资人可以取得合理的回报”结束了“民办教育要不要以营利为目的”这一长期的争论，维护了民办教育的合法权益，极大地鼓舞了民众投资教育的热情，有利于多渠道吸纳社会资金，减轻政府教育财政压力，通过市场机制配置教育资源，形成以公办教育为主体、公办教育与民办教育共同发展的新格局，丰富了“穷国办大教育”的有效途径。
但由于我国目前经济发展水平不高，教育资源短缺，逐渐形成了教育的不公平发展，影响了我国教育普及化的进程。民办教育，特别是民办高等教育，属于非政府力量提供公共产品，因此本身就是教育机会公平性的体现。高等教育入学机会的增加，为更多的人接受这一阶段的教育提供了有利的条件，培养了大批适合市场需求的专业人才，为更多的人参与社会竞争提供了一个相对公平的起点。“处于较低社会地位而有较高教育者，较有向上社会流动的机会；处于较低社会地位而有较高教育者较可避免其向下社会流动”②。高等教育的逐渐普及为社会流动奠定了基础，也为社会公平提供了可能。
2.民办教育的发展推动了我国教育体制和教育机制的创新，为我国教育事业的发展注入了新的活力
与公办教育相比，民办教育具有机制灵活、适应市场、讲求实效的特点。民办教育的管理者可以充分运用市场机制，通过教育要素市场和先进的办学理念，建立新型灵活的办学机制。民办学校要考虑成本与效益、投入与产出，因此格外重视培养学生个性、提高管理效率、形成灵活的机制以适应市场需求，这对于推进教育管理体制的改革具有一定的借鉴作用。此外，由于民办学校在资金筹措、教师聘任、人事管理、教学管理、招生、就业等学校管理的几乎一切方面都要自行解决，因而政府对民办教育的管理成本要远远低于对公办教育的管理成本。这意味着，在教育资源配置的宏观层面上，增加民办教育的份额将有利于公办学校生均经费的增加和教育质量的提高，形成公办教育和民办教育相互竞争、共同发展的局面。
3.民办教育通过拉动教育消费，提高劳动者素质，促进我国经济和社会发展
当前，我国教育市场潜力巨大，但教育需求膨胀与教育资源短缺的矛盾依然存在。民办教育的发展，实现了对社会经济资源的重新配置与整合，使社会闲置的教育资源转化为增量教育供给，拉动了教育消费，促进了经济增长。我国首次公布的《中国教育与人力资源问题报告》显示，我国15岁以上国民受教育年限仅为7.85年，25岁以上人口人均受教育年限为7.42年，两项平均仍不到初中二年级水平，与美国100年前的水平相仿，比韩国低近4年。农村人均受教育年限仅为6.9年，比全国平均水平低1年，比城镇平均水平低2.5年。而发达国家和新兴工业化国家一般都在11年至14年之间。我国国民受教育程度总体偏低，人才队伍的规模、结构和质量亟待提高。教育与再教育是提高劳动者素质、培养经济适用人才、调整劳动力供需结构、缓解结构性失业的根本途径。民办教育的发展，可以摆脱应试教育的桎梏，根据社会经济发展的需要，通过多种办学形式，提高劳动力的素质，培养社会所需的人才，提高就业率，从而促进社会稳定和经济发展。此外，很多民办学校安置了大批下岗人员和社会闲置劳动力，在政府再就业工程中发挥了重要作用。
4.民办教育丰富了教育类型，促进了终身教育体系和学习型社会的形成
党的十六大提出构建“学习型社会”的宏伟目标，是我国教育境界的一次新的飞跃。在这种社会形态中，学习已经成为人们乃至整个社会的基本的生存和发展方式，教育从社会义务变成了人人应该享受的权利。但目前我国的教育发展还处在不均衡、不全面的发展阶段，教育提供的数量和质量均不能满足人民日益增长的、多样化的、高层次的教育需求，离“学习型社会”还有很大差距。发展民办教育，特别是各种类型的非学历教育，丰富教育类型，优化教育结构，综合利用各类教育资源，增强教育的整体供给能力。据2004年底的统计，上海市经批准注册的民办非学历教育机构约1500所，年培训人次达250万，培训内容也从侧重外语、计算机、艺术类等单一文化技能培训，向职业技术、社会文化生活、下岗工人再就业和农村富余劳动力等综合培训转变，取得了良好的社会效益。
三、在构建和谐社会背景下民办教育面临的问题及对策
《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》实施以来，我国的民办教育得到了新的发展。2004年全国各级各类民办学校(机构)共有7.85万所，在校生达1769.36万人，比2003增加352.96万人，增长24.92％。其中民办普通高校、成人高校和民办其他高等教育机构中245.08万③。从上海来看，20世纪90年代以来，上海的民办教育实现了跨越式发展。据2003年10月的统计，上海市共有民办中小学221所，在校学生19.3万人，占全市中小学数的6.69％。目前，上海市共有民办高校16所，在校学生5.39万人，占普通高校学生总数的13％④。数字一定程度上代表了繁荣。但是，从构建和谐社会背景下和谐的教育而言，民办教育的可持续发展也面临三大突出的问题：
1.民办教育的生存与发展空间不断缩小
近年来，民办教育在数量上快速发展的同时，呈现出整体走弱的趋势。主要表现在：(1)公办高校连续扩招，民办高校又不断设立，致使民办学校招生越来越困难。为了抢生源，招生大战愈演愈烈，招生成本越来越高。(2)“名校办民校”、转制学校和独立学院发展迅速，民营企业、社会团体和公民个人投资举办的真正意义上的民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。(3)民办教育发展的政策环境趋紧，也使民办学校面临生存考验。首先，自2004年以来，政府加大对公办学校的投入力度，公办教师待遇的持续提高，降低了民办学校对教师的吸引力，教师队伍不稳定，导致办学成本上升，学校发展举步维艰。其次，2004年6月底，教育部宣布自2005年起取消高等教育学历文凭考试，使全国400多所民办成人学校，尤其是“内力”不足的民办成人学校，遭遇彻骨寒流。
2.民办教育发展的政策体系不完善，政府支持不到位
目前，《民办教育促进法》虽然已经提供了民办教育发展的基本法律框架，但它与《教育法》的相关规定存在冲突，《民办教育促进法实施条例》与《民办教育促进法》不协调的问题也很突出。民办教育发展的法律体系还不完善，尤其缺乏与全国性法律法规相配套的地方性法规，容易导致政策执行不公正，诱发民办教育短期行为。在很多地方，民办教育没有真正纳入教育事业的整体规划当中，其发展目标、发展规模、在义务教育阶段的发展比例都不明确，还很大程度上处于无序状态。政府对民办教育监管不力，缺位和越位管理现象突出，导致了民办教育的恶性竞争和盲目发展。
3.民办教育的地位与权益没有得到切实保障
民办教育到底是政府财政“吃力”时的过渡产物，还是我国教育发展的必然要求？民办教育对我国经济和社会发展到底具有怎样的价值？对这些问题的模糊认识，直接形成了“民办学校是公办学校的补充”的错觉，使“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”的规定成为一纸空文。目前，民办高校作为“民非单位”，必须到社团管理局登记审核，多头管理、手续复杂，而公办学校则不必这样；同时，政府发文件是按级别来的，公办学校能得到的文件，民办学校由于没有级别则很难看到，不能及时了解政策精神；另外，民办学校教师到公办学校去工作，一些公办学校不认可教师在民办学校的教龄、工龄，并且民办学校退休教师不能享受公办学校退休教师待遇等等。这些都是民办教育地位与权益处于“悬浮”状态的有力证明。
在快速发展过程中，上海的民办学校也面临着不少问题与困难，存在着许多制约因素。从内部情况看，学校规模偏小，办学的综合效益不高，不少院校办学经费紧张；部分民办高校办学条件有待改进，教学质量保证体系尚未全面建立起来。由于办学历史较短，民办院校专业与学科特色还不够突出，持续发展后劲比较薄弱，办学层次偏低(在16所计划内民办高校中，仅杉达1所是本科，其他均为专科)，受到传统观念影响，在激烈的市场竞争中，民办高校与公办高校相比仍处于明显的劣势⑤。
民办教育的发展已涉入“深水区”，要摆脱当前的困境，采取有效的应对措施。从公共管理的理念出发，笔者认为促进民办教育的发展是一个系统的社会工程，因此我们建议从政府、学校、行业三方面来相互合作，促进民办教育的可持续发展，使我国民办教育和公办教育共同发展。
第一，招生自主权真正到位，为民办学校创造公平竞争的市场环境。首先，公办学校要从连续扩招转向内涵建设，提升教学质量与科研水平，而不是与民办学校抢生源；其次，适当放宽招生限制和收费标准，让民办学校有真正的招生自主权；再次，对那些没有真正的独立法人、独立财务，政校不分、产权不明晰的各种“名校办民校”、转制学校和民办二级学院要进行调研，确定学校的属性和产权归属，清理教育市场。同时，鼓励民办教育机构托管或整体转让公办学校，优化整合资源，发挥民办教育的积极效应。
第二，建立和完善地方性教育法律规范及其配套政策。重点是：民办学校准入制度、民办学校法人制度、民办学校等级评估制度和民办教育社会评价制度等，在保证教学质量的条件下对民办学校一些办学条件可以适当放宽。2005年，上海市教委相继发布了三个规范性文件的征求意见稿，分别对民办学校资产归属和民办学校办学主体变更、产权转让及退出等问题作了相应规定，这为理顺制度冲突问题，适应民办教育发展的新形势和新要求提供了前提和保障。
第三，转变政府职能，建立现代公共管理体制。2003年9月实施的《民办教育促进法》第三条明确规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。因此，政府要把民办教育真正纳入教育事业发展的整体规划，设立民办教育发展专项资金(据悉，上海市2005年该专项资金将超过5000万)；要关注民办教育发展过程中的问题、矛盾和困难，科学调研、科学决策，整体规划未来5-10年民办教育的发展思路，加强教育、财政、税收、民政等职能部门的协调与合作；要加强宏观指导，把办学的微观职能“归还校长、归还学校”。
第四，借鉴过去扶持民营企业的一些政策和措施，改变民办教育当前的弱势局面。构建和谐社会，促进公办学校和民办学校的协调发展，需要政府采取特殊的政策和措施来推动我国民办教育的快速、健康成长。改革开放以来，国家在扶持民营企业是采取了减免税收、降低门槛、开放领域、自主用工等一系列切实的政策和措施，这为当时民营企业的壮大发挥了重要作用。今天，为了改变民办学校相对公办学校极端弱势的局面，政府应当适当借鉴这些有益的政策和措施，为民办教育的发展添加一点催化剂。
第五，民办学校要正确定位，注重内涵发展，打造民办教育品牌。当前，教育市场的竞争已经开始进入教育品牌竞争的时代。民办学校要充分发挥自身思想开放、机制灵活等优势，完善学校管理体制和运行机制，吸收公办学校的优质教育资源，找到自身正确的定位，着重学校内涵的建设，形成学校品牌。民办学校都要有自身的发展定位，而不能恶意竞争。这样才能不断扩大生源，在教育市场竞争中立于不败之地。
第六，充分发挥行业中介组织的监督、评估作用，尝试建立民办教育质量评价体系和良性竞争机制。从公共管理的视角来看，促进民办教育的发展是一个社会系统工程，不仅政府、学校需要进行相关的改革，其中专业性的教育组织应该也能够发挥积极有效的作用。目前，尽管上海和其他地区已经产生了一些教育评估机构，但这些机构仍然具有强烈的政府色彩，还不能真正独立、客观地进行教育评估活动，因此也就对民办教育缺乏实质意义上的评估、监督作用，这也导致民办教育从整体上质量难以与一些公立学校相比。政府和民办学校都要鼓励社会中介机构参与到学校教育教学质量的评估与监督中来，充分发挥第三方的积极作用，共同促进我国民办教育的可持续发展。
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和谐的社会一定需要和谐的教育。在中国特色社会主义建设的进程中，要实现全体国民进入小康社会的愿望，就必须充分认识到民办教育在构建和谐社会中的重要历史作用。我们要正视当前民办教育进一步发展面临的各种问题，让政府、学校、行业等社会各个方面都参与到民办教育的可持续发展中去，促进我国教育的多样化，共同推动公办教育和民办教育的协调发展，让教育真正成为构建我国和谐社会的内在推动力。
注释：
①Milton Friedman.Public Schools:Make Them Private[J].Washington Post,February 19,1995.
②参见[美]S·鲍尔斯H·金蒂斯：《经济生活与教育改革》，上海教育出版社1990年版。
③2004年全国教育事业发展统计公报。http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info14794.htm
④2003上海市中小学民办教育情况专报。http://www.shmec.gov.cn/web/concept/shedu_article.php? area_id=80&id=17787
⑤黄清云：《加快上海民办高校发展的几点建议》，《教育发展研究》，2004年第9期。