包容与沟通：执政党与非政府组织的互动关系———个比较视角的检视与思考，本文主要内容关键词为：互动关系论文,执政党论文,与非论文,视角论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D251，C912.2文献标识码：A文章编号：1001-8263（2007）011-0055-06
历史地看，世界范围的非政府组织在经过了小范围的社会福利与社会救济的发展阶段之后，在基层的“政治参与、社区组织、建立联盟”等方面的吁求变得强烈起来，提出了通过建立机构以寻求大众支持的行动主张。[1] 在我国，非政府组织的发展呈现不断拓展的态势，已经在越来越多的领域影响着越来越多的民众，给我国的政治发展注入了新内容，对党的执政也提出了新挑战。执政党应该以怎样的执政方式实现包括非政府组织在内的政治认同呢？结合现代政党理论，以及中国共产党的执政理念与执政方针，联系我国非政府组织的现实，本文提出包容与沟通的政治互动策略，认为这一执政方式有利于拓展党联系政府和社会的桥梁作用，有利于包容更多政治主体的利益诉求，在整合政治体系、提高执政绩效、维持和巩固执政合法性等方面具有积极意义。
一、包容与沟通：执政的理论与经验比较
所谓“包容与沟通”的执政方式，就是一种强调组织共通性的执政模式，它侧重于在多元价值的前提下求同存异，以达成不同组织所追求的共同目标或近似的目标，从而达成共同发展的共赢结果。理论上，这一治理模式是马克思主义基本原理中“内容”与“形式”范畴的具体应用：内容决定形式，形式是为内容服务的；形式反作用于内容，并通过内容而发挥效应。在党与非政府组织的关系中，党对非政府组织的政治领导（即通常所谓的“党领导社会”）是内容，是根本性的原则，通过“包容”的途径实现；而党如何领导则属于执政的方式方法，受党“领导社会”这一核心内容的制约，通过“沟通”的方式达到目的。
包容与沟通的执政方式起源于“二战”后欧洲执政党的经验，其背景是由政党统治到社会治理的执政转型。20世纪60年代，随着欧洲战后重建的完成和经济的迅速发展，西欧国家普遍出现了新的社会分层，以前高度分明的社会集团身份开始弱化，选民们的价值观念和利益取向也随之发生变化。很多欧洲人开始了欧洲式的民主结社运动，而执政的政党及其政府在保持自身权威的基础上，通过赋予特定领域里的、有影响力的非政府组织实现它们在政治上的自我表达与利益制衡功能。[2] 对于西欧的执政党自身而言，政治的前途和政党的性质已经在这种背景下发生了微妙的变化，“二战”前阶级界线明显的政党特征正在消逝，民众的政治价值观已经突破了单一的阶级局限而呈现多元化的特征。因此，很多执政党都及时调整了党的政纲，有意识地淡化了对意识形态的追求，突破了以前仅仅将目光局限于某一阶层或某一团体的做法，而尽可能地面向所有的人或者说是几乎所有的人，使党能够实现对社会大众和社会组织的包容（catch-all）。[3] 实际上，这是政治价值观与意识形态达成共存的一种方式，对立或敌视让位于包容性的政治共识。这种“对立消逝”（vanishing oppositions）的现象还在发展，英国的彼得？迈耶尔因此预测说，政党的“包容”特征将在未来的政治生活中成为极为普遍的现象。[4]
在欧洲执政党的经验中，“包容与沟通”的社会治理模式体现了如下特点：一是执政党开始重视不同社会力量及其组织化的行为（action）。由于政治价值观的差异，欧洲的执政党对于非政府组织的社会结社行为所持的政治态度并不完全一样：北欧国家的执政基本上以制度化的汲取方式实现政治控制；在西欧国家，执政党对于社会结社采取了较为宽容的态度，把结社当作是人的自由权利的一部分，并以法律的形式加以确立；而在南欧等国家，执政党则通过政府对社会的结社行为进行限制。无论是怎样的管理模式，都体现了执政党对于非政府组织由政治隔膜到政治包容的转变。二是为了确保执政地位，欧洲的执政党对非政府组织采取了工具主义的政策路线。在欧洲，政党为了能够上台执政，要使出浑身解数进行政治动员，以争取足够的执政的资源，非政府组织是它们的重点争取对象；即使是那些已经在台上的执政党，为了能够确保自己政党的继续执政地位，也会不遗余力地巩固自己已占有的非政府组织领地，并时时力图有所突破。三是通过非政府组织的管道，实现执政党政策的政治社会化目标。美国有学者以国际红十字会（ICRC）对推动《日内瓦公约》过程中的教化作用的分析发现，非政府组织的传授教化行为推动了国家对自身利益认同的调整和改变的同时，也显示出非政府组织的教化手段在政治社会化过程中的传播载体作用。[5] 总之，在政治生活中，非政府组织并非单纯是作为政党的对立面而存在的，在政党的利益博弈中，非政府组织是任何政党都不能忽视的政治资源。
欧洲执政党的经验为我党的执政实践提供了宝贵的借鉴和启示。在我国，尽管欧洲的执政党与非政府组织存在本质的差异，但在发展过程上却体现了同欧洲相类似的背景：一方面，社会变化的特征类似，都是在社会结构发生重大变革的前提下出现的。在我国，随着改革开放的深入，利益分化的同时也带来了人们思想价值观的变化，表现在生活方式上就是人们对组织与结社的认同，并逐渐把结社作为丰富生活、民主参与、维护权益的手段和途径。上海市社联的一项针对上海浦东白领阶层的调查发现，他们的业余社团活动十分频繁，有51.7％的白领参加了不同的社团组织和社交俱乐部，“结社”参与各种公益活动已经成为许多白领的重要的生活组成部分。另一方面，执政党的执政方式与执政理念也非常类似。在欧洲，非政府组织的发展是法团主义的模式，即权威确立的制度化模式，政治认同是基础。我国的非政府组织尽管尚未形成制度化的发展模式，但在培育非政府组织、促进特定领域非政府组织“做大做强”的方式基本一致，其目的是在执政认同的基础上实现政治认同，从而达到长期执政和有效执政的目的。
总之，包容是意识形态价值观领域的执政选择，沟通是政治治理的执政方式，其途径是在政治互动基础上达成政治认同，从而达到执政党与非政府组织“共赢”的目的。
二、非政府组织党建的绩效：既往执政经验的反思与转型
我国非政府组织的大规模出现是实行市场经济的转型之后，党对这个新生事物尚缺乏足够的认识。在我国不断改革和开放的背景下，很多非政府组织的联系网络呈现多元化的特征，其组织和活动的方式也在发生着变化，这在客观上要求党的执政必须勇于接受这一挑战。对此，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了党执政的任务和原则：“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”这说明，为了适应不断变化着的社会治理的客观需求，党正在改变执政与服务的方式，以执政的转型应对社会的转型
在既往的执政经验中，一般强调党对非政府组织的渗透，以组织覆盖、组织费用投入、组织帮助的方式而发挥党的作用，最通行的做法就是在非政府组织中加强党建工作。这一政策始于1998年。上海市社团的党建开展地较早，总结了一些经验，也取得了初步的成效：到2004年6月为止，在通过年检的876家市级社团中已经组建了党委、党组、总支、支部、联合支部、临时支部等适合的组织，覆盖了非政府组织组织97.6％的比例，区级的社团党建覆盖率也达到91.1％。[6] 全国的其他地区社团党建情况大体一致，特别是经济发达地区的党建覆盖率都比较高，在非政府组织中建立党组织取得了初步的成就。
但是，包括上海在内，在非政府组织中加强党的组织建设也存在着明显的缺陷。由于突出了党的领导核心作用，党的执政作用演变为党的无所不在的组织覆盖，而不是政治主体间的互动形态。在执政绩效的角度衡量，这种通过组织渗透的执政方式加大了执政成本，主要表现为：首先，造成了党的基层组织泛化，组织网络的节点过多，协调沟通对象过多，难以达到理想的效果；其次，以非政府组织党建的组织覆盖增加了管理的层级，而且正式的科层制会过滤党的执政信息；再次，党的基层政治党员方式陷于组织化的窠臼，甚至使党的领导流于组织形式，抑制了个体党员的非组织化作用；最后，对非政府组织的性质和组织活动规律缺乏科学的分类，而是统一套用组织党建的做法，造成组织生活的质量不高，在很多已经成立开展党建的非政府组织里，“软、懒、散”的状态非常普遍，组织生活很少开展，组织活动形式单调、内容枯燥，不外乎念文件、读报纸、听报告等老一套，党员中逐渐产生了逆反心理。组织渗透的目的通过建立组织载体实现执政目的，但组织成本与执政绩效没有产生正相关关系，则说明党必须进行及时的执政转型了。
非政府组织发展的新趋势客观上也要求党实现执政转型。近年来，随着我国改革进程的不断深入和开放程度的不断扩大，非政府组织的发展呈现快速激增的态势，且呈现出两种新的特征和趋势：一是非政府组织在接受党的组织覆盖的同时，也产生了新的政治诉求。比如，社会上大批的社会经济组织（统称为“两新组织”，本质上都属于非政府组织）在利益综合和利益表达的同时，表示出很强的政治参与的欲望，有些组织甚至体现出政治参与的行为。二是我国的非政府组织发展有基层化的倾向，草根活动越来越普遍。这是国际第四代非政府组织的特征，我国的非政府组织开始出现这种迹象，其组织活动和管理体制都呈现下移的趋势。以上海为例，十年前的非政府组织主要是在市一级进行登记注册，而现在非政府组织的数量已经呈现区级组织多于市级组织的趋势。现在，上海市级合法授权成立的非政府组织有1035家，而在区级登记获得合法身份的非政府组织却高达1763家。[7] 这说明了非政府组织越来越关注基层需要，开展活动的组织定位渐趋理性和实际。这些变化也说明，如果再沿用传统的管理方式，出现一家非政府组织就组建一个党组织的追踪式方法，是难以满足治理需要的。
概括起来，党对非政府组织的领导就是执政与服务，体现两个层面：一是政治的领导作用，即通常所谓的“党领导社会”，其机制为对非政府组织的规范、导向与组织发展的促进作用；二是治理的领导作用，通过执政党同非政府组织的沟通协作，共同实现对社会的治理，其机制为利用非政府组织的规律而实现同非政府组织社会作用的互动。在社会治理的绩效上，这是一种“双赢”：执政党通过治理的沟通实现社会稳定的政治追求，而非政府组织则借此实现自己的社会组织的作用。在党的执政方式上，就是通过“沟通协作”的途径实现“政治领导”的目的。这种包容与沟通的执政领导方式，是在社会治理层面上的执政方式创新，提供了党领导社会、管理社会的框架，也是创新传统执政方式的结果。
三、包容与沟通的执政方式实施：原理与方法
结合我国非政府组织的发展水平、组织性质、运作方式、资源与社会影响力状况等多重因素考虑，党的包容与沟通的执政方式可以从以下几个方面展开：
1.以党的意识形态包容非政府组织的价值倾向。非政府组织的种类不一，其价值追求也不尽相同。毋庸讳言，其中很多非政府组织的组织价值观同党领导社会的政治准则难能一致，有些甚至是相互冲突的。虽然，党执政的意识形态倾向会对非政府组织的组织价值观产生微妙的政治影响，但无法从根本上改变非政府组织的核心意识形态及其倾向。[8] 比如，崇尚市场自由、排斥政治约束的竞争性非政府组织组织，具有强烈信仰体系和规范约束的准宗教性非政府组织组织等，特别是此类跨国性的非政府组织，开展活动的目的之一就是推销其价值观。作为一种社会存在，执政党无法无视它们的客观性，更不能以政治的强制力从组织形态上消除它们（党在过去的执政经验中有过此方面的反面教训），比较现实的途径是以明确的执政意识形态对非政府组织的价值观念实行政治包容，拓展党的组织吸纳能力：
首先，彰显党执政的意识形态，以明确的价值观树立党领导社会的执政理念。在意识形态上，我们党逐步完善的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的理论体系，本身就是一个包容的意识形态体系；在执政理念上，以“科学发展观”为主导思想的科学执政、以“以人为本”为基本立场的民主执政，正在得到包括大部分非政府组织在内的广大人民群众越来越广泛的执政认同。党的意识形态和执政理念越是深厚如海，越是能够对非主流的价值观产生强大的辐射力。也就是说，党的执政包容首先是思想的包容，体现为意识形态的强大辐射作用。
其次，对非政府组织的价值观进行导向，使其组织行为走向制度化的轨道。这也是欧洲执政党以法团主义（corporatism）为指导思想的执政方式，其基本原理是，任何组织的活动都受其政治价值观的指导，它们一旦建立就要扩大自己的影响力，并以各种途径获得权威的认可、准许、邀请，在制度化的框架内实现自己的社会职能。[9]（pp123-158）我国宪法给予了公民结社自由的权利，但法律也对危害国家安全的行为做出了制裁的规定，制度化也是我国法制与民主的追求。体现在党在执政的过程中，就是要有意识地对非政府组织的意识形态有倾向地进行引导，对其价值观进行适当的影响，使非政府组织的组织章程与组织行为同党的政策和国家的法律法规保持一致。
再次，对非政府组织的非主流意识形态和价值观保持足够的政治警惕，并采取必要的预防措施。一般地，具有政治倾向的非政府组织都有特殊的组织追求，它们往往以各种不同的形式在基层开展活动，目的是实现其隐藏的政治目的。据日本的《正论》杂志披露，一些著名的非政府组织已经成为欧美国家的绝妙伪装，其网络非常发达，很多国家（主要为发展中国家）已经开始将其作为间谍组织对待。此类非政府组织在地缘上可以分为国内非政府组织和国外非政府组织两大类，它们的活动经费大都有特殊背景的支持。比如：在1999年和 2000年，美国为了推翻南斯拉夫的米洛舍维奇政府，分别以非政府组织（全国民主主义促进财团）的管道向塞尔维亚提供了1700美元和2500万美元的资助；[10] 最近10年里，美国通过“自由援助法”和名目繁多的“单项计划”向独联体国家提供了总额高达210亿美元的援助，其中有相当的“单项计划”是以非政府组织为经费载体的。在2001-2002财政年度，美国的中亚国家民主项目花费为5000万美元，基本上是用于资助这些国家的非政府组织和基层政治发展与公民社会建设，“耐心”地促进这些国家的变革。[11] 这些经验教训应当成为党对非政府组织治理引以为戒的前车之鉴。
2.以政治参与和政策性服务扩大非政府组织的政治认同。非政府组织的参与是政治民主的形式之一。但是，政治互动是一个相互的过程，执政党参与社会组织也是题中应有之意。在政治生活中，并非只有在野党和社会组织才能“参与”到执政党领导的国家政治进程之中，在民族国家和人民利益为首要目标的前提下，所有的政治活动都只是手段。因此，执政党参与非政府组织的活动并非是要削弱党的执政地位，相反是要扩大党执政的基础，为党更好地执政汲取更充足的资源。当然，执政党参与非政府组织是有原则的，是在尊重非政府组织发展规律的前提下不干预其内部组织运作。执政党不是政府，无法对非政府组织的实施直接的管理，更无法干预非政府组织的内部运作。在合作互动的前提下，党可以通过参与非政府组织组织的途径达到共赢的目的。
纵观世界其他政党成功的执政方式也大抵如此：在英国，工党为了获取基层民众的支持，通过社区组织运动的途径使党的政纲和目标达成社会化。[12] 在日本，政党参与社会组织的社区文化、体育以及其他公益性活动，特别是在一些传统的节庆，如清明节、灯节、祈祷节等活动中，加强同选民接触的机会，达到犁耕票田的目的。[13] 国外政党的经验说明了两个问题：一是即便是执政党参与非政府组织的生活，应该确立自己的“社会成员”身份，是“参与”而不是“干预”；二是党参与非政府组织应该凸现社会动员的功能，否则，不但会导致党工作的效率低下，还可能会产生同群众拉大距离、引起群众逆反心理的后果。[14] 在执政绩效的角度衡量，执政党的政策性服务是最常见也最有效率的方式。
政策性服务的本质是执政党根据非政府组织的性质和活动内容，有选择地以政策优势采取或扶持或抑制的策略，使执政党的政策扩展为国家意志，扩大政治认同的基础。纵观世界其他发展中国家的非政府组织发展历程，这是一条通行的途径，也是发展中国家政府对待非政府组织的基本立场。以孟加拉国为例，由于其特殊的政治经济环境，直到20世纪80年代晚期，在孟加拉国注册非政府组织需要经由40余个不同政府机关的门槛，而且在申报、经办过程中还经常遇到各种技术的推诿。自 90年代，由于国家同非政府组织相互关系的改善，孟加拉国非政府组织事务局进行流水线批复，提供“一步到位服务”（one-step service）。国家与非政府组织的形成了互动，彼此关系也由恶性向良性、由刚性向弹性发展，非政府组织对孟加拉国的政治发展产生了实质性的影响。[15]
3.以党的组织影响力渗透进入非政府组织。“权力距离理论”（Theory of Power Distance）认为，不同权力者之间因为权力距离的差距会产生不同的政治结果，处于权力中心地位的政治主体会对非中心的权力主体产生吸附作用，其政治资源优势具有无法抗拒的吸引力。[16] 由于执政党处于权力中心，且拥有系统而制度化的组织系统和组织影响力，非政府组织为了谋求组织的自身发展，会主动向执政党的权力中心靠拢，并以自己的组织行为寻求执政党的政治认同，而不是寻求同执政党及其政府的对立。
党对非政府组织的组织渗透途径有三：一是党的方针路线政策的渗透，目的是获得双方的政治认同（political identity）；二是党的重大决策精神与决策内容的渗透，目的是使非政府组织的社会服务能够同党的执政方略和执政实践保持政治上的统一（political unanimity）；三是党的意识形态渗透，目的是借助非政府组织的基层组织网络实现政治的社会化（political socialization）。目前，我国的非政府组织由于主观和客观因素的制约，党的组织渗透尚无法达到理想的效果。特别是针对具有明确的意识形态倾向性和宗教色彩的跨国非政府组织的组织渗透，收效甚微。有些非政府组织表面上对党的渗透沟通表示赞同和理解，但在实际的运作中却我行我素，甚至进行反动宣传。
必须说明的是，党的组织影响力渗透不是组织的强加，也不是组织的包揽，更不是组织的替代。任何成熟而自信的执政党都不会采取这样的策略，而是需求积极的执政方法以进入非政府组织的组织世界。比如：在非政府组织中开展党建工作，上海市创新使用的单独组建、联合组建、属地化组建（典型如上海静安区的“支部建在楼上”）、行业化组建（典型如上海普陀区的“支部建在群众团队”）等方法，具有一定的针对性；在党与非政府组织的支部关系隶属上，创新性发展了行业管理、业务管理、属地管理等方法；在非政府组织党组织的管理上，既采取了传统的委派、任命等方式，也引进了竞选、直选等比较符合非政府组织等组织特征的方式方法，取得了不错的效果，[17] 非政府组织的政治认同因之有了组织化渠道的保证。
4.充分利用新技术促进政治互动，提高党的执政艺术。科学技术的发展为党沟通非政府组织、提高党的执政艺术提供了技术保证，特别是通讯和网络技术的发展，使党和非政府组织的互动得以在更新技术的平台上得到展开。一些著名的非政府组织还建立了自己的网站，为提高沟通和交流的绩效提供了保证。与此同时，有些非政府组织利用其有利的中介位置，成为信息加工与处理的枢纽，将有关各方连接在统一的信息网络之中，同党的执政和政府决策进行信息的传递与交流。
在党同非政府组织的沟通中，还有一种管理技术的创新值得一提，即借鉴虚拟企业的运作模式实现组织的沟通和信息的共享，其基本政策技术（policy instruments），如目标管理、绩效管理、民营化、规制与放松规制、用者付费、合同外包、内部市场、顾客导向、产权交易等，[18]（P349）均可为党的执政所借鉴。比如，为了提高党的执政绩效，党组织可以通过直接或间接（如通过政府）的途径，以合同的方式、项目管理、购买服务等政策技术。在杭州，这种虚拟的沟通方式正在试点，并取得了成效，如以自主管理、建立公私合作关系、外包、民营化等途径，以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品与公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任。[19] 可以想见，随着技术的不断发展，以技术促进沟通艺术的方式方法也会水涨船高，并且会催生更多的政策技术。