借鉴国外经验的我国国土空间规划体系的建设
苗倩雯
（辽宁师范大学城市与环境学院，辽宁大连116029）
摘要： 我国空间规划体系已经初步形成，但是存在诸多问题。本文在借鉴国外空间规划体系经验的基础上，在我国成立自然资源部并确定建立国土空间规划体系的背景下，分析我国空间规划体系存在的问题，提出我国国土空间规划体系的构建设想。
关键词： 空间规划体系；问题；经验；国土空间规划体系
空间规划体系是一个国家政治、经济、社会、文化、法律特征的特殊体现，随着时代发展而不断发展完善，建立符合中国国情的国土空间规划体系，对于优化空间开发模式、加快转变经济发展方式，促进经济社会与生态环境协调发展具有重要意义[1]。我国空间规划经过多年的发展、完善，已经形成了空间规划体系。但是，我国的空间规划体系存在诸多问题，在一定程度上影响了空间规划的权威性和调控效能等问题。我国空间规划体系所存在的诸多问题与自然资源监管体制不健全有一定程度上的关系，完善自然资源的监管体制已经是当务之急。根据《深化党和国家机构改革方案》，我国组建自然资源部来负责空间规划体系的建立和监督实施。
本研究基于国外空间规划建设经验的国土空间规划体系构建设想，借鉴国外发达国家空间规划体系建设的成熟经验，立足于解决目前我国空间规划体系存在的问题，提出构建我国国土空间规划体系的思考，从战略高度协调好各种空间需求，建立有序的空间开发秩序，以保障经济社会发展和保护生态环境的需要。
1 国外空间规划体系的构架和经验借鉴
1.1 国外的空间规划体系的基本架构
国外发达国家空间规划体系建设起步较早，在“二战”以后就已经逐步构建完善，经过多年的空间规划体系实践发达国家主要形成了以荷兰、美国、日本和德国为代表的四类比较具有代表性的空间规划结构体系。
美国没有全国性的统一空间规划体系，空间规划由地方主导，依据各州情况的不同存在较大差异；荷兰规划体系由国家、省、市三个层级组成，三级政府的空间规划不是等级递推关系而是各有一定的自治权，但是下级在相对独立的同时也要接受上级宏观引导，属于国家和地方分权主导的空间规划体系；日本横向上由国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划组成，纵向上与行政体系对应的国家、区域、都道府县和市町村四级组成的网络型的国土空间规划体系，必须说明，国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划这三个规划有各自明确的施行范围；德国的空间规划体系为自上而下的垂直型空间规划体系，空间规划体系的层级与行政体系对应分为国家、州、区域和地方四级。国家层面提出空间规划的框架与原则，州和区域层面是基于各州和区域立法的空间规划，地方层面具体落实州及大区制定的空间规划，制定土地利用规划和建设规划。规划体系分工明确、层级清晰，每个层级有法可依[2-4]。
四类比较具有代表性的空间规划体系架构中，美国完全由地方主导和荷兰地方自主权较大与我国的实际情况相差较大，日本的“三规并存”的网络型空间规划体系对我国有一定的借鉴意义，德国自上而下的垂直型空间规划体系架构比较符合我国的国情和我国空间规划建设的实践，具有较大的指导借鉴意义。
1.2 国外空间规划体系的经验借鉴
山区公路由于受到地形地势影响，有时不得不设计采用长大纵坡，这样便增加了修建高等级公路的技术难度以及养护维修费用。根据大量路面使用状况调查数据显示，我国沥青路面病害大部分出现在山区的连续长陡坡上坡路段，因此有必要开展长大纵坡路段沥青路面施工技术研究[1]。本文通过结合工程实践，探讨长大纵坡沥青路面施工工艺，为我国山区长大纵坡沥青路面施工提供参考。
借鉴国外发达国家空间规划体系建设的成熟经验，在我国成立自然资源部并确定建立国土空间规划体系的背景下，依据国家空间规划体系的顶层设计“构建全国统一、相互衔接、分级管理”的要求，本文提出基于国外空间规划经验借鉴的我国国土空间规划体系构建的设想。
2 我国空间规划体系的现状及存在的问题
2.1 我国目前空间规划体系的总体评价
2018年12月-2019年1月间，《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》相继通过审议，明确提出“统一规划体系”、“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。至此，困扰我国空间规划建设许久的难题终于有了解决方案，那就是“多规合一”，建设我国国土空间规划体系。
2.2 我国空间规划体系存在的问题
运行体系看，我国的空间规划体系可总体上分为国家级、省级的战略性规划和地方级的操作性规划，此外还有专项规划贯穿于空间规划，如交通规划、水利规划、环境规划等，但是我国横向上各类规划的关系还需理顺，规划运行体系还需完善。
本文针对某公路反射裂缝严重这一半刚性沥青混凝土路面常见病害，采用了大粒径沥青混合料基层施工技术加以应对，详细介绍了该技术的施工工艺，完工后对该试验路段进行现场钻芯检测及基层弯沉检测，以大粒径沥青混合料基层压实度及弯沉值对施工后效果进行评价。结果表明，试验路基层压实度满足规范要求，大粒径沥青混合料可采用振动压路机碾压；其检测的基层代表弯沉值要远小于设计弯沉值，能够满足路面整体刚度的要求。
2018年3月，《深化党和国家机构改革的方案》确定组建自然资源部，承担空间规划体系的建立和监督实施的职责。自然资源部将国土资源部的职责，发改委的组织编制主体功能区规划职责，住建部的城乡规划管理职责等的职责整合，这为解决我国空间规划存在的重叠、“多头管理”等构建我国国土空间规划体系需要解决的问题提供了契机。
从法律体系、行政体系、运行体系看，我国的空间规划体系存在诸多问题。法律体系看，我国目前还没有《空间规划法》，同我国空间规划相对应，我国目前空间规划的法规有《土地管理法》、《城乡规划法》等，除此之外，我国的主体功能区划等主要依据中央文件推进相关工作，不管是从横向上我国空间规划的主干法、配套法及相关法，还是纵向上不同层级的规划还缺少有法可依来看，我国空间规划的法律体系尚未形成，而且现有法律法规对各类空间规划的功能定位、关系及监督程序等没有做出明确规定，约束作用弱，这也与我国尚未形成完善、统一、有序的空间规划体系有关。
称取样品5 g剪碎，加入45 ml无菌蒸馏水，在5 ℃条件下浸泡0. 5 h,待其充分浸泡后，用电子酸度计测定。
3 我国国土空间规划体系的建设
3.1 建立国土空间规划的监督实施机构
行政体系看，我国尚没有统一的空间规划，各类空间规划的内容趋同、职能不清、事权错配，而且各类规划的规划期限、分类标准、技术方法等方面不一致，同时各自为政现象突出，在空间尺度较大的国家和省级层面上，各类规划间矛盾还不明显，但在空间尺度较小的市级层面上，各类规划间矛盾集中爆发，规划内容及管控空间重叠、部门职责交叉重复、审批部门繁多，影响了国家空间治理效率。同时，不同的规划其体系层级也不同，主体功能区划为国家—省两级，国土规划为国家—区域—省—市四级，土地利用规划为国家—省—市—县—乡五级体系。
国外发达国家在其空间规划体系建设中虽然依据各国不同的国情形成了不同的空间规划体系架构，但是都在多年的实践中积累了宝贵的经验，可以为我国国土空间规划体系建设提供借鉴参考。
3.2 构建统一的国土空间规划体系
我国空间规划经过多年的发展、完善，目前已经形成了由主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等组成的空间规划体系，但我国尚未形成完善、统一、有序的空间规划体系。横向上各类空间规划数量太多且存在内容重叠矛盾、标准不统一等问题，纵向上因为各规划层级不同而存在多种情况，这些问题严重影响了规划效率。
3.3 统一的国土空间规划体系的基本构想
从国外发达国家空间规划体系的建设经验看，构建我国的国土空间规划体系首先要完善我国空间规划的法律建设，空间规划要有法可依，具备完备的法律体系，既要保障空间规划的实施，也要保障空间规划体系的运行；其次是行政体系层级清晰定位明确，完善、有序的空间规划体系应是“一级政府，一级事权，一级规划”；然后完善运行体系，改变我国目前横向空间规划众多，内容重叠的情况[5]。
UM Automotive模块中的路面工具包括两部分：Macrogeometry(用于宏观线路设计)和Irregularities(生成路面不平度)。顺着车辆的运行方向，即为道路纵断面的路面不平度，道路外形主要分为三种：宏观(长波)、微观(短波)和粗糙度(粗糙纹理)。本文道路模型的建立主要是运用纬地软件(道路三维动态可视化几何设计软件)，并从运动学角度出发，结合影响平竖曲线组合的主要因素，考虑汽车速度变化的影响，建立相关的3D道路线形设计文件，通过离散平、纵曲线，并将离散点坐标转化为UM软件道路模型。
3.3.1 建立横向上“1+X”的规划体系，其中1为国土空间规划，X为陆域和海域的各专项规划。国土空间规划应是融合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋主体功能区规划等空间规划，覆盖全域全类型国土空间用途管制的规划。专项规划要依据国土空间规划根据我国国土空间开发实际需要编制，国土空间规划对专项规划具有指导约束作用。
3.3.2 纵向上国家—省—市县组成的垂直型国土空间规划体系，衔接各层级政府事权，有利于我国空间规划的管理，同时明确《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中“下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调”的要求，实现“一级政府，一级事权，一级规划”。
4 结语
我国空间规划体系存在的诸多问题，影响了我国空间开发利用的效率，也随着我国国民经济的快速发展和社会进步不足日益突出，构建我国国土空间规划体系是应对当前发展趋势也是我国空间规划发展需要的必然选择，而横向上“1+X”，纵向上国家—省—市县组成的垂直型国土空间规划体系则是我国空间规划体系建设的必然选择。随着我国国土空间规划体系建设的进步，我国也能建立法律体系、行政体系和运行体系各司其职，国家、省和地方层级清晰，目标总体一致且具有弹性的成熟空间规划体系。
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参考文献：
[1]祁帆，邓红蒂，贾克敬，等.我国空间规划体系建设思考与展望[J].国土资源情报，2017，（07）：10-16.
[2]蔡玉梅，高延利，张丽佳.荷兰空间规划体系的演变及启示[J].中国土地，2017，（08）：33-35.
[3]周静，胡天新，顾永涛.荷兰国家空间规划体系的构建及横纵协调机制[J].规划师，2017，33（02）：35-41.
[4]罗超，王国恩，孙靓雯.中外空间规划发展与改革研究综述[J].国际城市规划，2018，33（05）：117-125.
[5]蔡玉梅，王国力，陆颖，等.国际空间规划体系的模式及启示[J].中国国土资源经济，2014，27（06）：67-72.
Construction of China's land and space planning system based on foreign experience
MIAO Qian-wen
(College of Urban and Environmental Science,Liaoning Normal University,Liaoning Dalian 116029,China)
Abstract: China's spatial planning system has taken initial shape,but there are many problems.Based on the experience of foreign space planning system,this paper analyzes the problems existing in China's spatial planning system and proposes the construction ofChina's land space planning system in the contextof establishing the Ministry of Natural Resources and establishing a land space planning system.
Key words: Spatial planning system;Problem;Experience; Land space planning system
中图分类号： F301.2；F062.1
文献标识码： A
文章编号： 1003-7853（2019）04-0017-02
作者简介： 苗倩雯，辽宁师范大学。
（2019-05-26收稿 M编辑）
标签：空间规划体系论文; 问题论文; 经验论文; 国土空间规划体系论文; 辽宁师范大学城市与环境学院论文;