政企关系：有分有合——从国际视角评切割政企关系的“改革”陷阱，本文主要内容关键词为：政企论文,关系论文,视角论文,陷阱论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一种观点认为，国有企业混合所有制改革(以下简称“混改”)和国有资产管理体制改革，只有在消灭“国资一股独大”、政府持“金股”和消除大多数企业“国有身份”的基础上，实行近乎绝对化的“政企分开”，才有利于“切断”①国有企业与政府(包括党)之间的关系，且可以瓦解中共十六大确立的“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”[1]。总之，中国要尽量减少“国资国企”，并学习西方国家政府“很少”干预国有资产、国有企业管理的“影子政府”管理方式②。中国在实现如此之“欧美模式”后[2]，即“能够实现社会公正和共同富裕的法治的市场经济”[3]。 这种观点的核心，就是要求在私有化中实现一种切割型即“刀切豆腐两面光”式的政企关系，进而彻底瓦解国有企业和国有资产管理体制，取消党对改革和国有经济的领导。从西方国家的角度来看，这种观点自诩所依仗的“国际经验”是一种“莫须有”，远远背离了西方国家的现实情况。从国内情况看，它也不符合党的十五大以来中共中央有关国有经济的改革决策和相关法律法规，其导向是错误的。从意识形态上评论，它属于诺贝尔经济学奖得主、美国经济学教授斯蒂格利茨批评过的一种陈旧思想，即“通过私有化和自由化把政府从经济中赶出去。……代表了一种对历史的误读”，属于“新自由主义华盛顿共识”[4]。 实际上，在各类型现代国家的市场经济中，真实的政企关系是有分有合③、求同存异的。当然，由于国情差异，各国政府与企业关系的创设方式也各具特色。对政企双方来说，如果强行切割(或所谓“切断”)其相互联系即“合”的关系，就如同强行取消它们之间的差别性一样，都将彻底瓦解市场经济。当然，这种有分有合、求同存异的规则，既适用于政府与国有企业的关系，也适用于政府与私人企业等的关系，不过在具体形态上会存在一些明显的差异。 国外文献显示，就政企关系而言，西方发达国家政府对国有企业的控制、干预和影响是强有力的。由于国有企业中存在国有资产和体现国家意志的需要，国有企业治理结构中天然蕴含着活跃的政府基因。国家持“金股”的企业也不例外。在这方面，其高效运行的国有资产管理体制功不可没。而且，也正是这种国有资产管理体制的存在，表明了在政府和国有企业之间存在着有分有合的多维度关系④。政府管理对国有企业来说绝不是什么“很少”出现的虚无缥缈的“影子”，而是法治的硬规则。如果有人违反之，“天网恢恢，疏而不漏”的硬约束就要发挥作用。 另外，从总体上评论，正是在这种复杂、多维度政企关系的“真实世界”中，许许多多独资和“一股独大”的国有企业、私人企业成为“现代企业制度”和良好法人治理结构的践行者⑤[5]。 一、OECD国家“混改”：保持政府对国有企业的强有力“控制” (一)OECD国家私有化中保持了政府对国有企业的控制力 OECD⑥国家的私有化(或“混改”)不仅形成了以国有独资企业为主体的国有经济体系，而且其西欧成员国在国有控股、参股、持“黄金股”乃至“全面私有化”的企业中保持了较强或“集权”式的控制力。这些企业的市场表现也不错。在这种局面下，有研究者指出，私有化后的国有企业内部是“私有产权和国家控制同时存在”，并没有复制私人企业的治理结构。简言之，就是政企关系在本质上仍然是有分有合。私有化并没有在国有资产管理体制和许多国有企业中“剔除”政府的控制作用。那种关于西方国家国有企业“日常经营中都很少见到政府的影子”，或改革应“切断企业与政府之间的‘脐带’”的说法与OECD国家的现实严重不符。 自20世纪70年代欧美资本主义国家主导的“富人俱乐部”即OECD国家开始逐步发动私有化运动(包括出售国有企业、稀释国有股和放松政府管制等)以来⑦，至今已30多年。其间，在这个体现了中国“普世价值”派经济学人一心“向往”的“欧美模式”[6]全部内容的国际组织中，就政府与国有企业的关系而言，两者的职能分工都有了不同程度的调整及变化，政企之间的距离有所拉开。但各国政府通过国有资产管理部门对“混改”后，或用西方语言说就是私有化后的国有控股、参股、持“黄金股”和某些“全面私有化”的企业仍然依法保持着明显的控制和干预。同时，2014年下半年国务院国资委研究中心的一份报告指出，在OECD国家的现存国有企业中，50%以上仍然是国有独资企业。新加坡的淡马锡亦如此。政府依法对于这些独资企业的控制力度就更强了。 在OECD国家的语境中，“政企分开”概念能够反映的实际关系，是在政府、企业之间进一步区分职能，拉开距离，而绝非在两者之间进行切割(或“切断”)、“离婚分家”。所以，这种具有相对性的“政企分开”并不排斥政府相关部门对企业拥有比较强大的控制力。关于OECD国家的这类政企关系，英国曾专门研究私有化的经济学家有一个形象的比喻，即让两者之间“保持‘一臂距离’”[7]35。绝对化的即完全脱离政府的“自由企业制度”在这里完全是一句“莫须有”的空话。 (二)OECD国家的私人企业与外部世界如政府等存在千丝万缕的关系，包括复杂的互动关系。这是现代市场经济的真面貌 有关文献证明，除去国有企业之外，即使再观察OECD各国政府与私人企业的关系，它们之间也存在千丝万缕的关系，包括政府通过法律法规的制定和政策设计对私人企业的控制、干预、影响与私人企业反过来用金钱控制、干预、影响政治和政策设计的关系。之所以如此，其重要原因在于，市场经济中的制度大多数是政府以法律法规形式确定下来的，而在宏观经济、微观经济(包括产业政策等)和国际贸易等领域中还存在大量的政府依法制定的各种干预性政策，它们都以直接或间接的形式在市场和企业内部发生作用。有的法律、政策就是政府直接控制、干预私人企业生产、交换与分配等方面的规定，如公司法、反垄断法、贸易保护主义政策、税收政策、最低工资法，以及防止、纠正“外部性”(如污染环境、破坏资源)的各种行政监管等。 而为了国家和垄断资本集团的利益直接鼓励私人企业发展全球性的垄断势力，置反垄断法于不顾，则更是惯于搞“双重标准”的美国政府的长项。《产业重组，时不我待》一书描述、分析美国和欧洲各国政府在直接推动大型私人企业重组时的种种经典案例，就曾再一次揭开了“政企分开”的“欧美模式”的另一面：政企是如何不分开，企业是如何唯政府战略部署之马首是瞻的。该书记载：“1992年开始，美国国防部鼓励军工企业兼并。四年时间，原来二十余家大型军工企业兼并组合成三家。”其政府计划和行政力量把控下进行的产业及组织结构调整的效率之高，直让人想起邓小平的观点：“资本主义也有计划。”[8]这种“计划”亦是正效率惊人。在落后的欧洲，“德国外长其实很明白：‘问题的关键是，这次合并之后，美国人在航空工业和航空科技上，把我们抛离了。我们要对欧洲的工业政策做出抉择，加强空中客车公司是唯一的途径。’”⑧ 当然，经济基础是要决定上层建筑的。资本主义国家的历史一再表明，私人企业在为了私利去影响政府的人事、立法、执法和政策时，也在通过各种各样的公关手段左右政府，乃至形成了“金钱政治”。“金钱”成了“购买权利和权力”的“暴君”，高高凌驾于整个社会之上[9]。而资本家就是金钱的人格化。 世界上不存在一个与政府毫无关系的私人企业或什么私人企业的法人治理结构。再说了，各国的公司法不正是政府强制性干预、影响或控制私营公司行为及其法人治理结构的证据吗？企业只要在守法，就是在接受政府的控制、干预和影响，更不用说政府的“思想控制”机制了。 客观地看，私人企业的治理结构与外部的各个利益攸关方是有千丝万缕关系，并能够产生互动的。即使一时与某方面的关系处于静默状态，也是可以被新出现的“矛盾”“问题”激活的。虽然在这方面兼备强大软、硬实力的政府控制力最为突出，但消费者运动、反污染组织、社区、工会和媒体等的影响力，也让私人企业决策时难以忽视。“自由企业制度”并不享有绝对自由。 (三)切割政企关系虚无缥缈，不可能消除垄断、腐败和两极分化等市场经济中的长期现象 有人提出，只有消除国有企业，解除政企关系，才能消除垄断、寻租、腐败和两极分化等，实现公平公正和共同富裕。我们不妨假设，OECD国家私有化后已没有国有企业，自由的私人企业与政府也没一丝一毫的关系了。在这种情况下再来看OECD的重要成员国，如美、英、德、法、日等，那里的公司法人治理结构和保护股东利益的机制就都完善了？那里就没有垄断、寻租、腐败、贫富分化、“与民争利”，完全是“机会平等”“平等竞争”了？显然，这种梦幻场景确如美国的斯蒂格利茨教授等人所说，是个彻头彻尾的“神话”。 因为，来自OECD国家的诸多经济学、政治学和社会学著作与相关政府文献都告诉我们，在以私人企业为主、少量国有企业为辅(美国GDP构成中的国有经济占3%)的资本主义市场经济中，存在因私人企业而发生的垄断、腐败、贫富分化、“不平等竞争”“与民争利”等问题。而“机会平等”“自由竞争”“社会公平正义”都或是“合法性工具”，或是一直被重复的“神话”。“法律面前人人平等”之下的富人、穷人并不平等。“宪政”下的“金钱政治”则是最大的合法寻租。所以，中国一些媒体上的“著名”“知名”专家以这些东西为借口，企图借“混改”取消国有企业，特别是先搞乱再消灭其中的中央企业，瓦解依法设立的国有资产管理体制，都是特殊的意识形态使然。有的公务员也被这些喋喋不休的西方“思想俘获”了。 (四)国有企业无效率和无政府主义的公司法人治理结构是“傻瓜经济学” 事实表明，为了实现国家意志或社会目标，OECD国家无论怎么私有化或“混改”，或进一步划分政、企职能及改革国有资产管理体制，仍都保留了政府对独资、股份制国有企业和“全面私有化的企业”的较强甚至是很强的控制力。30多年过去了，OECD国家的政府并没有与保留下来的国有企业和那些被“完全私有化的企业”在关系上进行“刀切豆腐两面光”式的切割，以使国有企业陷入无政府主义状态。多数的资本主义成员国也没有去一味追求要在国有企业中实现“绝大部分国有企业都要搞股份制”“国有股越少越好”的政策目标。除去信奉市场原教旨主义的撒切尔这类政客把持的政府外，多数国家的政府也并不怎么相信本国的国有企业和国立大学、医院、研究机构等就都是“无效率”的“傻瓜经济学”，搞什么“仇卖光”“陈卖光”。不仅如此，OECD成员国瑞典的皇家科学院还把诺贝尔经济学奖颁发给了在理论上论证国有企业可以有效率的美国经济学家赫伯特·西蒙教授[10]175-176。 当然，西方政客们还是非常乐于帮助中国消灭国有企业(和事业单位)的。因为这些单位“垄断”“有补贴”“无效率”“与民争利”等等。最可恨的是“无效率”的它们居然严重妨碍了超大型的垄断跨国公司自由自在地进入、占领中国市场，去与虾兵蟹将般的“民营企业”开展据说能够令“民营企业家”们输得心甘情愿的“机会平等”的“平等竞争”。但是，这种“富国陷阱”，即自己用梯子上楼，而教别人上楼要“踢开”梯子，并美其名曰要市场化、私有化的两面派行为[11]，能够令人信服吗？ (五)在OECD国家的范围内，无论是独资经营、“一股独大”(包括绝对和相对控股)的国有企业或私人企业，无论它们受到什么样的政府控制、干预或影响，都是具有现代而非古代特征的企业制度 对于中国而言，第一，这种现象的理论含义是，国有企业的法人治理结构及国有资产管理体制依法内含政府(乃至执政党)的强有力基因是天经地义的⑨。即使是私人企业的治理结构和经营活动，也通过法律、政策、公共关系等渠道渗透进了政府(及执政党等)的意志和理念的影响。在现代社会中，那种纯而又纯的“自由企业制度”只是市场原教旨主义的一种空想资本主义，及为大资本集团谋取特殊利益的一种思想武器。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学教授弗里德曼曾开出的大范围的“简政放权”清单，美国政府从来没有去付诸实施就是对这种原教旨主义的一种讥讽⑩。而弗里德曼之所以获得诺贝尔经济学奖，也不是因为他全面“简政放权”的自由化、私有化主张，而是因为其对消费理论、货币问题的独到分析。但即使这样，他的货币理论“实验”还是由于政策代价高昂而在实践中走向了“衰落”[12]537-577。第二，这种现象的政策含义是，在国务院国资委说的“国资国企”改革设计中：其一，在国有经济中保持国有独资企业的占比优势或“国资一股独大”并非不合理、不可能、无资本主义之先例。其二，在国有资产管理体制中科学地进一步划分政企职能并适当拉开政企距离后，依法保留政府控制(含监管职能)、干预、影响国有企业的强有力机制并不输理，且不仅是不输资本主义国家或什么“欧美模式”之理，更是不输社会主义基本经济制度和法治之理了。其三，那种以消灭“国资一股独大”、私人资本“大股”进国有企业的“混改”来促进“政企分开”和完善法人治理结构的政策主张，在资本主义主要国家的实践面前得不到有力证据的支持，在中国“国资国企”改革的顶层设计中更无理由粉墨登场。这种“改革”主张其实是“猪鼻子插大葱——装象”。一些省政府出台的“对国有资本的持股比例不设限制”[13]、“国有股权低于50%的，不参照国有企业管理”[14]等“土政策”毫无科学道理，甚至比西方国家的私有化运动还激进，有关方面应令其立即废止。其四，主张以彻底切割政企关系为目标来设计“混改”、国有企业治理结构和国有资产管理体制的错误观点，既不符合OECD国家的“欧美模式”之情，也脱离中国国情，违反法律法规，是一种颠覆性的、非法的错误主张。 二、OECD国家中政府对各类型国有企业的控制 以下展开的是OECD国家私有化的资料及相关分析。资料主要来自由美国教授斯蒂格利茨发起，由发达国家和发展中国家的学术界、决策层和实业界人士组成的“哥伦比亚大学自发对话体”的一项调研成果——《私有化：成功与失败》，及国务院国资委研究中心、美英经济学家、罗马俱乐部等关于私有化的其他专项研究。 (一)OECD核心区的政府长期保持着对部分私有化(即“混改”)国有企业管理决策、分配的“控制”，有时甚至是“高度的集权” OECD国家中政府对各类型国有企业的控制或“高度的集权”，说明了私有化(或“混改”)后的政企关系也是既分且合的多维度关系，“私有化并没有给企业治理结构带来明显改变”，国有资产管理体制也保留了政府控制企业的功能而非“开除”政府。简言之，私有化或“混改”后企业治理结构、国有资产管理体制中的政府基因依然存在，并发挥作用。 这个核心区是指私有化行动的发源地西欧。有关国外文献显示，20世纪后期西欧的私有化运动(包括“混改”(11))并没有去追求实现完全彻底之“政企分开”的绝对化目标，而是视国家需要进一步调整了既分且合的政企关系。即使是英国在撒切尔时期开展的私有化，最后也没有全面消除政府控制企业的关系。用英国经济学家的话来说，这一时期改变政府与国有企业关系，是调整两者的职能，合理分工，使两者之间“保持‘一臂距离’”[7]35——这也就是后来中国所谓“政企分开”的基本含义了。进一步解读，即政企分开就是两者之间通过重新划分职能，适当拉开一段距离。由此可见，OECD国家的私有化和政企分开并没有要去全面地彻底切割政企关系，搞什么“刀切豆腐两面光”的“切断”。 贝尔纳多·博尔托洛蒂等研究者指出：“20世纪90年代欧洲出现的私有化浪潮代表了企业产权史的一次巨大转变。然而，仍有一种观点挥之不去，即认为私有化没有明显改变国有企业的管理方式，政府仍然在通过直接、间接手段掌控企业。”[15]59 其实，这不仅是观点，也是事实。贝尔纳多·博尔托洛蒂等人关于私有化是否明显改变了企业治理结构的案例研究表明，正是在这种政企分开等于拉开距离不分家的基本关系下，长期以来西欧主要在基础性产业方面开展的“私有化的微观经济效应并不明显，无论是在私有化企业的绩效方面还是在企业治理结构方面，都是如此。……在大多数案例中，私有化并没有给企业治理结构带来明显改变，私有产权和国家控制同时存在”(黑体字为引者加黑)[15]64。这些案例中，相当一部分私有化企业仍然是国有股“一股独大”，“政府控制了超过50%的表决权，政府控制的私有化企业显示了高度的集权，似乎没有随着时间的推移而减弱”[15]62。显示政府控制权的案例中也包括了那些实行“分散股权”改革的国有企业，如政府相对控股的企业(国有股占36%或30%左右)。而“政府弃管的企业仅有6家，占我们样本的7%”[15]61-62。 积欧洲30多年私有化运动的经验，一个经济学家之问仍然是：“私有产权和国家控制的并存仅仅是欧洲阶段性的瞬间异常，还是企业治理的基本模式？”对此，贝尔纳多·博尔托洛蒂等人给出的回答非常谨慎：“暂时，我们猜测，真正的私有化(即所有权和控制权转移给私有部门)似乎难以实现和持续。”[15]67因为，“我们发现欧洲诸国政府严格地控制着大部分已经私有化的企业，尤其是具有战略意义的部门”[15]31。问题是，政府这种数十年一贯制的“严格控制”能够说是“暂时”的吗？罗马俱乐部的一份报告认为，这不应该是“暂时”的。相反，我们就是需要私有化企业和政府成为“合作伙伴，共同协作”，“逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度”[16]545。 另外，在OECD的一些大国中还存在“再国有化”现象。如英国的铁路再国有化[17]，美、德在金融危机中实行的“国有化救助”政策[18]。“2013年11月3日，德国电力行业掀起反私有化风暴，首都柏林全民公投欲将电网收归国有，以驱逐目前控制柏林电力的外国公司。而10月德国第二大城市汉堡已经以51%的支持率通过了类似的提议”[19]。从政府控制企业的角度来看待这种现象，“再国有化”自然包括了重新恢复政府对这些企业更多控制的诉求。 由上可见，在OECD国家中的普遍现象是，私有化(或“混改”)企业的法人治理结构是保留而非“切断”了政府发挥控制作用的机制。在私有化或“混改”后的企业治理结构、国有资产管理体制中，政府基因及控制作用依然强有力地存在着。客观上并不存在一个政企完全、彻底分开的公司法人治理结构(或企业)，乃至实现了“政企切割”的国有资产管理体制。进一步看，实际上存在政府基因的已私有化国有企业的法人治理结构，及能够发挥政府控制作用的国有资产管理体制，才是真实世界中的国有企业和国有资产管理体制的运作方式。换句话说，经过私有化洗礼的OECD国家的大多数国有企业，企业法人治理结构与政府控制是有机结合的，与纯粹私人企业的治理结构存在明显的差别。即使是私人企业治理结构在事实上多少也还要受到政府的一些控制和影响。 至此，我们再拿2014年中国一些省政府关于“混改”中“对国有资本的持股比例不设限制”[13]、“国有股权低于50%的，不参照国有企业管理”[14]等“土政策”与之比较，它们可是比西方国家的私有化运动还激进，既缺资本主义之道理，更无社会主义的科学道理，应当立即废止(12)。 (二)“一股独大”的“黄金股”保证了政府广泛“控制”“干预”企业的权力 OECD中的西欧各国政府对持“黄金股”企业(或称“全面私有化的企业”)拥有管资产、管人、管事的“广泛的自由决定权”。所谓“金股”企业的治理结构中也内含了强有力的政府基因及影响力。 贝尔纳多·博尔托洛蒂等对西欧私有化的研究成果还表明，在私有化运动中，政府持“黄金股在西欧国家非常普遍”。这主要包括了“国防领域”及其他“公共事业部门”[15]65。“黄金股”现象表明，原国有企业“主要股权的出售本身并不是避免政府对私有化企业干预的充分条件。政府能够通过黄金股来赋予自身广泛的自由决定权，控制已经进行了部分私有化甚至是全面私有化的企业。……(政府)仍然能够经常影响管理决策，对私人股东获取相应利益行使否决权”[15]63。这种现象显示出持“黄金股”的“特别”股东，仍然对私有化企业在一些重要方面享有“金股”之“一股独大”的权力和权利。政府为了保障“国家安全”“公共服务”和社会稳定，在一些重要问题上直接干预私有化企业是当仁不让、毫不含糊的。例如，政府可以依据“特权”和法律法规来“管”或“控制”这些“金股”企业重要的资产、领导层安排和经营事项： “黄金股可以大致定义为私有化企业中政府特权和法令约束的集合。典型的特权包括：(1)任命董事会成员的权力；(2)对私有化企业中相应利益获取表示同意或否决的权力；(3)其他权力，如批准子公司交易、企业解散和日常管理事项。这些权力可以是暂时的，也可以是长期的。而法令约束则包括：(1)所有权限制；(2)表决权限制；(3)国家控制条款。”[15]63-4 “通过表决权和黄金股两者的结合”来控制私有化企业的现象比较普遍。一项调查结果显示，在“有可靠信息来源的118家私有化企业中，有64.9%的公司由政府直接控制，或是通过附加的控制方法由获得授权的公共股东来控制”[15]65。在西欧私有化的“金股”企业中，实际上也是“私有产权和国有控制并存”(黑体字为引者加黑)[15]31。 (三)OECD国家的国有企业构成以国有独资企业为主体，实行的是政府保持强有力控制的国有经济管理体制。新加坡淡马锡下属国有独资企业也不少。在国有独资公司治理结构中依法存在的政府强大控制力更是毋庸置疑的 2014年下半年国务院国资委研究中心的一份报告显示，“当前在OECD(经合组织)国家的国有企业，平均有一半以上的国有企业属国有独资，所有国家的国有企业都是完全或大部分由国家控制，上市公司平均只占10%，少数国家国有企业没有一家上市。新加坡淡马锡下属国有企业(有)一半也是国有独资企业”[20]。 政府怎么控制这些国有独资企业呢？依法控制。但各国法律选择的具体形式有所不同。文献显示，在OECD国家中，比较符合我国国情的是德国式的“双重委员会制”，即让董事会代表企业治理上的部分独立性，监事会代表国家对企业进行监管和控制。这两个机构的成员都是由国家授权的部门或投资机构依法委派和更换的。但美、英等国则采用了由董事会代表国有企业进行活动的“单一委员会制”[21]。依法而论，这些法律形式都表明政府可以对国有独资公司实行强有力的控制。我国《公司法》在对“国有独资公司的特别规定”中采用的是“双重委员会制”[22]。如像中国某些专家、公务员说是要切割或“切断”这里的政企关系，就是违法改革的真问题、没有可操作性的伪问题。 由此可见，OECD各国的政治家们并不蔑视、否定政企之间“千丝万缕”的复杂关系。他们的“依法治国”就内含依法治理国有独资公司，包括其他国有企业及所谓“金股”企业、“全面私有化的企业”等。当然，在多年起伏不定的私有化运动中，这些国有独资企业等与政府的关系还是有所调整的，如某些职能的重新划分，企业拥有更多的经营自主权等等。但是，人们在这种千变万化的政企关系中却始终看不到某些中国经济学人、公务员和政、商媒体梦寐以求的那种“切断”型政企关系，及什么“让国有企业完全地走向市场”，从而实现那些荒诞不经的“赶英超美”的“改革大跃进”：(1)国有企业与国家安全、共产党执政脱钩；(2)尽可能稀释国有产权或股权，消除大多数国有企业的“国有身份”；(3)政府尽可能对“国资国企”实行“无为而治”；(4)政府通过“四不管”(即不管企业、不管人、不管事和不管资产)来管资本。 (四)OECD中的西欧各国政府控制力强的国有企业比全面私有化企业的市值“更高”。政府产权与企业市值之间存在非线性关系，不能武断地说两者就是负相关。斯蒂格利茨斥谬：国有企业无效率=“傻瓜经济学” 综上所述，OECD核心区的各类型国有企业及所谓“金股”企业与政府的关系都是有分有合的。那么，就其“合”(或曰“政企不分”)这一方面来看，其对于企业的市值影响如何呢？是不是真如“一种普遍的观点认为”的那样，只要存在国有产权和政府干预，由于产权不清、官员的目标与企业目标不同，委托代理关系就困扰着政府控制的企业，结果就是这些企业不行了，而“只有当控制权转移给私有部门，企业的重点就会放在效率方面。……这一理论的直接的经验性推论是：在私有化企业，政府的表决权与企业市值负相关”[15]65。国内新华社的报纸也发表过国务院发展研究中心吴敬琏的这种观点(13)。 但是，贝尔纳多·博尔托洛蒂等指出，“博尔托洛蒂和法乔(2004)进行了大量私有化企业样本的研究……发现颇为奇怪的结果：较高的政府控制权并没有降低市值。相反，平均来看，政府控制的私有化企业似乎比全面私有化企业的市值更高”[15]65。 另外，扬·哈瑙赛克等还指出，中东欧(CEE)和独联体(CIS)的私有化、自由化转轨经验也证明，“在CEE和CIS国家发生的国有企业向国内所有者和私有化转轨——历史上最大的财富转移之一——并不像预期那样对经济绩效产生了明显的积极影响”[15]90。 发起以上研究的美国教授斯蒂格利茨则进一步指出，关于全球私有化的研究显示，在实践中以业绩论英雄，“私有企业‘不胜其任’的例子很多，而国有企业做得好的例子却屡见不鲜”。“傻瓜式的经济学理论暗示，私有制比国有企业更有效率。私有制毕竟俱足激励，而公有制却做不到”[15]斯蒂格利茨序3-5。当然，无论是私人企业还是国有企业也都存在一些做得不好的地方需要进一步改进。 斯蒂格利茨还指出，关于国有企业可以解决激励和约束机制，从而赢得效率的理论分析，得益于一位因研究“现代企业的实际功能”获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家赫伯特·西蒙教授。斯蒂格利茨在《自由市场的坠落》一书中说：“他曾经指出，人们过分夸大了现代资本主义与官办企业之间的差异。在这两种体制下，每个人都是在为别人打工。用来刺激经理人与工人的激励机制是完全相同的。正如他所说：‘大多数生产者都是企业的雇员，而非企业的所有者……古典经济学理论认为，除非企业主能很好地监督生产者的工作，否则生产者是没有理由去最大限度地提高企业利润的。此外，在这方面，营利企业、非营利组织以及官僚组织是没有任何区别的，它们在如何鞭策雇员去实现组织目标方面需要面对相同的问题。没有任何先验的理由可以解释为什么在追求利润最大化的组织中产生的正面激励要比在目标多元化的组织中产生的这种正面激励要容易(或困难)得多。由利益驱动的组织要比其他组织更有效，这种结论并不是新古典经济学关于组织经济假设的必然结果。如果这一点从经验上看是正确的，那么我们还需要寻找支撑这一结论的其他公理假设。’”[10]175-176 斯蒂格利茨认为，在资本主义股份制企业与国有企业中，“所有权、经营权的分离使得‘代理问题’十分严重”，它们都需要建立、完善为失败担责和分享成功果实的约束、激励机制。正因为存在对这种问题的不同解决方案，所以，“无论在公共部门还是在私营部门中，高效企业和低效企业并存。韩国和中国台湾的大型国营钢铁企业的效率要高于美国的私有企业。美国最成功的行业之一仍然是高等教育产业，而且正如我所指出的，美国所有一流的大学都是国有的而且不以盈利为目的”[10]176。 综上所述，盲目迷信通过国有企业私有化或消灭“国资一股独大”、完全“切断”政府控制就能够“完善法人治理结构”并提高企业效率，从而完全否定市场经济中依法存在的政府作用对于企业治理结构和经营、分配可能发生的正面效应，是脱离实际的，得不到国际经验的支持，在法律中也只能找到相反的依据。(所以，新自由主义的经济学人才热衷于和“法律党”结合，企图以西方“宪政”的名义篡改中国法律，并西化政治体制，为私有化鸣锣开道。吴敬琏就是如此主张在中国进行“普世价值”的“宪政”改革的(14)。但是，西方各国的“宪政”各种各样，其法律一般也关照了那里的国有资产和国有企业呀！)一些人要求作为现代企业制度特殊体现的国有企业脱离政府控制不是公理。当然，这种政府控制应当是依法、科学而非主观随意的，应当是灵活而非僵化的。如果真把所有国有企业都变成了原国家计委副主任薛暮桥批评的“行政机构的附属物或算盘珠”[23]，事无巨细都“政企不分”，那在常态下肯定是不能适应市场运作的。 三、OECD国家启示录：“自由企业制度”不自由 (一)资本主义私人“自由企业制度”并没有“切断企业与政府之间的‘脐带’” OECD国家中主要覆盖私人企业的政企关系多具各国特色。在这种更为广阔空间中的政企关系仍然不是“刀切豆腐两面光”的无关系之关系，而是“千丝万缕”，“剪不断，理还乱”的。以自由的绝对性来衡量，OECD国家中的“自由企业制度”并不自由，它只是一种相对自由。之所以是这样，恰恰就是因为在客观上、在法律上私人企业与政府、社会的关系不可能切割。 政府具有立法、执法的功能。法律是政府管理国家、管理社会的工具，其中也包括管理各种市场主体。这种法治制度的存在，本身就意味着政企之间必然有着各种各样的法律关系，且这种复杂多样的法律关系可能涉及企业从生到死许多方面的事情，只要政府和企业存在，就不可能“切断”它。 首先，现代市场经济包含了依法存在的、不能摆脱的政企关系。例如，除了市场因素的影响之外，私人企业等市场主体的设立、运作和解散、申请破产、合并及处理各种公共关系，包括公司内部股东大会、董事会和经理行为的基本规则等，都要受到法律法规的管制，实质上也就是要受到政府设定的诸多规则的控制。这就是所谓“依法经商”。在此特定有限的意义上说“市场经济是法治经济”亦即政府经济，也是成立的。在现代社会中完全“切断”政企关系等于在市场经济中彻底取消法治和政府的经济职能，会导致市场经济的基础即企业和市场秩序的大崩溃。 当然，从西方利益攸关理论的角度看，影响企业的不仅仅是政府及市场，还有其他各种社会因素。所以，仅说“市场经济是法治经济”，或仅说企业经营受政府控制、干预和影响都是不全面的。在比较完整的视野中考察，需要将政府、市场和社会三大要素都纳入进来(15)。简言之，在OECD国家的市场经济体系中，有政府、市场和社会三种基本力量对企业产生重要影响或者说是干预、控制。如OECD国家有关完善市场监管的报告就指出，在OECD国家中不仅存在影响广泛的政府监管治理，而且利益攸关下的非政府监管机构的发展也引人注目[24]3-4。 其次，政府的经济职能如宏观调节、微观规制也是一种依法成立而不能消除的政企关系。美国的《经济学》教科书指出，考虑到解决效率、市场失灵、不完全竞争、外部性、公共物品、公平、宏观经济的稳定和增长等问题，政府控制、干预、影响市场及私人企业的职能都是必要的[12]28-33。例如，美国的《当代劳动经济学》教科书承认，美国政府的“很多法律和法规直接或间接地影响了工资”[25]。再如，英国铁路私有化后，英国政府仍为私营铁路公司提供了大量补贴，票价的45%也由政府调控。当然，私有化也有“成绩”，如英国火车票价格上涨为“欧洲第一贵”，民众并没有得到铁路私有化改革的大量“红利”[26]。 有的人以为，中国搞市场自由化、国企私有化可以减少政府对经济的干预，从而减少寻租和腐败。但OECD有关专业研究的结论却提出了相反的观点：“事实上，市场自由化通常要求建立新的、复杂的监管体系。私有化一般意味着更多的监管，而不是相反。……在某些国家，监管成本达到GDP的10%或者更多。”(黑体字为引者加黑)[24]8-9这是否意味着所谓“寻租”机会在某些方面减少的同时，又可能在另外一些方面增加呢？罗马俱乐部关于私有化的专业报告也指出，由于私有化中腐败很活跃、私人垄断代替政府垄断的负面作用可能更大等问题，私有化必然导致增强政府监管[16]531-548。私营企业和私有化企业不是带翅膀的白衣天使，而是谋取利益最大化的“经济人”。人口众多、地域辽阔、个体户和私营企业等市场主体七千万户以上、信息不对称严重、市场秩序差、执法力量薄弱、政风欠佳的中国在监管方面，是否有意愿、有能力如某些OECD成员国那样进行有效的大量监管投入，值得研究。如果做不到，那就要十分小心地评估大量发展私人经济和进行大规模“简政放权”“混改”的各种后果。 所以，撇开政府控制国有企业不说，即使政府控制、干预和影响私人企业也是政企关系中的应有之义。而政府的直接、间接干预形式都能够影响企业的行为和目标。自由化、私有化意味着这种干预在某些方面还会增多、增强。 OECD国家中的政企分开本质上就是一种相对关系。政府即使没有产权，也可以国家、社会的名义干预企业，影响企业法人治理结构运行，使政府作用嵌入企业。因为大家利益攸关。在现代市场经济中企业难以独善其身或摆脱政府的宏观调控、微观规制和社会责任等等。当然，私人企业始终有为了“利益最大化”而自行其是的原始冲动。 再次，在法律和经济学的讨论之外，美国政治学家也指出，一般而言，政企之间总是存在某些关系的。从财政收入占GDP比重、政府职能及政府雇员数量等方面观察，美国长期存在的都是十足的“积极政府”“大政府”，而非守夜人式的“小政府”(黑体字为引者加黑)[27]23-28。美国不仅长期实行积极的贸易保护政策，而且“美国政府卷入产业政策的程度(也)要远远大于通常的看法。运用政府权威来推进设立特定产业基金的例子，大量存在于铁路、住房、计算机、健康保护、航空业和无以计数的基础产业之中”[27]7。其中的政府工程还包括了中国一些公务员主张搞自由化、私有化，且涉及国家安全的水务建设和运行管理。有研究者指出，“美国绝大部分的水利工程、供水设施和污染控制项目都由政府筹资兴建，并负责工程的运行管理”。美国国防部也参与其中。如美国的“陆军工程兵团负责由政府投资兴建的大型水利工程的规划设计、施工及防洪”。其他如美国政府的“垦务局负责水资源开发和利用管理，地质调查局负责收集、监测、分析、提供相关水文资料，环境保护署负责水资源水质和污染管理”[28]。显然，对比之下，中国有些地方推行的水务私营化、外资化和监管松弛化与美国水务的政府管理和经营体制是截然相反的，并威胁到中国的国防安全和百姓的饮水安全。 当然，美国的盐业主要是由私营的股份制公司经营(部分盐矿仍由一些州政府拥有)，但市场结构却是寡头垄断型的。美国六大盐业公司的前三家公司产量占全国总产盐量的90%左右。政府对盐业公司依法控制、监管，也有社会监督机制。另外，由于美国垄断型盐企业的经营和技术优势，目前中国盐业开放时，美国公司也成为中方大型国有盐企的重要合作对象[29]。就盐业经营而言，美国并不存在3.1亿美国人民都“全民经商”的可能性。这种垄断经营的“美国模式”，中国的自由派经济学人也“向往”吗？他们想不想去那里高喊盐业“打破垄断”呢？垄断可是“恶之花”哩！美国使得，中国使不得？资本主义使得，社会主义使不得？ 日本与美国有所不同。日本取消盐业专卖制度以后，市场竞争加剧。竞争促进垄断。在日本，现在仅剩下四家盐业公司“寡头垄断”，批发商也大量减少。1.2亿日本人民想在盐业搞“大众创业”，还是门儿都没有。同时，盐业仍然保留了行政垄断的机构和手段。如大藏省控股的日本盐事业中心既是政府的盐业管理机构，又是最大的盐产品批发经营机构。“政企不分”变化一下后，依然故我。目前日本的盐业管理模式是：行政垄断+寡头垄断。奥地利、意大利则实行政企难分难解的专营或专卖的垄断性产销制度[30]，也没有在数十年的私有化浪潮中去切割盐业中的政企关系。 由此可见，中国有人鼓吹的国内水务和盐业私有化、自由化、碎片化的“公理”实际上并不存在，且还有违“大政府”“垄断”和“强强合作”之世界市场潮流。美国的“大政府”及跨国公司根本就不去理睬他们，只是心里窃喜：“怪不得我们，这可是一些中国人在推行有利于我们进入并控制中国市场的‘双重标准’！”当然，现在也有另一些中国人在提醒中国水务、盐业“改革开放”的操作者：警惕，这也涉及国家安全、民生安全和物价稳定等问题！水务、盐业“改革开放”顶层方案的设计、核准、实施和监管，应当吸取过去(包括OECD国家和其他发展中国家)俯拾皆是的教训(16)，应当与“总体国家安全观”契合，应当有中央国家安全委员会方面的官员、专家全过程参加。 所以，话说回来，面对纷繁芜杂的各国国情，美国的政治学比较研究提示人们，在政企关系上不存在“随手可得的手册”“万灵药方”，“也没有最终的胜利者”[27]2。国际上也不存在统一的、简单化的、绝对化的政企关系模式。“有多少个国家，就可能有多少种政府与企业关系的创设方式”[27]40。这里面纷繁复杂的个性化场景，哪里是用一个缺乏量化标准的“政企分开”概念或一厢情愿地“切断”政企关系(及私有化、自由化)的主张就能够囊括的。OECD国家或单独一个美利坚在事实上绝不是市场、企业和私有化的自由天堂。 当然，在以私人企业为基础的市场经济中有一股反政府、反社会干预的强大力量即市场原教旨主义势力。100多年前马克思就曾指出：“资产阶级意识……只要有人谈论生产过程的社会监督和社会调节，它就会大叫一声，昏厥过去！它把任何这一类企图都说成是侵犯资本家的财产权、自由权和天赋才能的权利。于是，这些工厂制度的热心的辩护士们尖声叫喊说：‘你们是否想把社会变成一座工厂？’”[31](17)国内也有经济学人持此观点。如国务院发展研究中心的吴敬琏就在紧随极右派哈耶克污蔑列宁之后[32]，“创造性”地把马克思也污蔑为想建立不着边际的社会主义“大工厂”(18)，并且幻想在中国搞一个“没有权力干预”的“欧美模式”的市场经济(19)。但事实上“地球村”里根本就找不到这么一个吴氏“欧美模式”。 另外，西方的政治学、经济学和社会学等的许多文献都已经指出，在OECD国家中政企关系是双向互动的。经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。在金钱政治之下存在的“金钱选战”，就是企业影响政府，然后利用政府制定有利于富人的法律、政策的一种循环往复的运作。美国政治学教授理查德·雷恩在研究政企关系的专著中指出，美国“无论是在市场领域还是在政治舞台上，企业的身影都非常活跃。……卷入政治……影响公共政策”[27]5-7。他还指出：“在最近几十年中，政府对企业的影响已经变得更为全面和深入，企业影响政府决策的方式也走向了多元化。影响政府的决策已经成为了一个新兴的产业，这些活动集中于官员、选战和政党行为上。”“在民主体制下，企业与政府之间的关系非常难以处理。”[27]5美国的社会学家也仔细分析过这种政企互动、官商勾结的复杂关系(20)。简言之，在这种复杂的“剪不断，理还乱”的政企关系中，“寻租”屡见不鲜，私人垄断势力尾大不掉，富人当政、旋转门现象屡屡发生，金钱政治的暴力绝对没有在里根、撒切尔“简政放权”和私有化的自由主义改革中有一丝一毫的减少。相反的是，“金钱政治”越来越强大，全社会的贫富分化也愈演愈烈(21)。这种制度化、法制化、固态化的资本主义“宪政腐败”，与中国国内少数公务员“一手收钱，一手办事”的钱权交易比较，不过存在“五十步笑百步”的差别。 马克思早就指出，在利益攸关时，资产者“允许国家干预和调整工业”，但同时，“他试图按照自己的利益调整国家的行动方式(活动)……他要求国家按他的利益行事，可是他却把这种要求说成是对国家的承认，即承认国家有权干预市民社会的领域”[33]。资产者是一个矛盾体，对不利于自己的政府干预持反对态度，犹如一个无政府主义者，而一旦对国家有需求，则转身成为坚定的国家主义者了。美利坚政府在处理国际事务上著名的“双重标准”，大概与此也是血脉相连、“政企不分”的。 (二)特殊场景一，即战争时期或“备战”条件下的政企关系：市场经济或变“计划经济”，或变政企紧密结合、相互渗透的“联合体”(或称“军工综合体”)。这证明政企关系不仅是多维度的，而且是动态演变的 居于“自由世界”顶层的美国，一旦进入战争状态就实行“计划经济”。1933年上海就出版了署名森武夫的一本书《美国战时计划经济》，该书专门论述“一战”前后美国的军械工业、工业动员、战时财政及金融等政策，及对劳动、铁路、海上运输的统制[34]。美国如此，其他参战国家也概莫能外。在“二战”前，作为轴心国核心的德、意、日从备战开始就实行了大规模的“计划控制”。战争中，各参战国更是把经济置于政府绝对权力的计划控制之下，企业几乎成了政府这台巨型机器上的螺丝钉。美国的工人也需要宣誓不罢工，企业工资水平服从政府统一标准。美国式“计划经济”可谓细致入微，落实到人头上了。 “二战”后，美国“备战”不已，“军事统治”代替了“战时计划经济”。这时的政企关系，尤其是政府与“军事工业科学联合体”的关系也非常密切。美国戴维·F.诺布尔教授曾经指出，这个“军事工业科学联合体在20世纪40年代出现并巩固了它的地位。它反映了社会学家查尔斯·赖特·米尔斯所称的‘军事统治’，说明‘现代美国资本主义朝着一种永久性的战争经济演进的巨大结构变迁’。……在这种情况下，军方、公司、大学以及科研机构中的高层圈子彼此重叠，构成具有政治和经济权力的精英阶层”[35]。“冷战”结束后，美国的这种“军工联合体”依然我行我素。美国的这种政企关系在欧洲国家中也多少存在。恩格斯曾一针见血地指出，这些资本主义国家本质上就是“资本主义的机器，资本家的国家，理想的总资本家”[36]。依此而论，在这种资本主义的国家体制或市场经济中，政企分开是相对的，还是能够绝对“切断”的呢？企业能够“完全地走向市场”吗？难道资产者的企业不需要国家，难道国家不是代表私人企业的“总资本家”？这是不是政企关系“合”的一面呢？ (三)特殊场景二，即有一种观点认为，可以通过特许经营权方式引导私人资本进入垄断行业或提供公共产品，以解决这些领域政企不分的问题。但是，在OECD国家中政府特许经营权也体现了国家或其代表即政府意志的强制性，这也是政府直接管制、干预私人企业的一种特殊法律形式 这种现象在美国比较突出一些，也是其私有化运动中推行转包、外包的常见形式[16]309。政府特许经营是解决公共产品供给的一种选择。首先，特许经营权作为一种契约，是受法律规范、保护的关系。其次，特许经营权的特点：一是授权主体的单一性，即授权主体是政府。二是具有一定的强制性。在政府特许经营模式下，尤其是在特许经营权来自法律规定时它具有一定的强制性。被特许人有提供商品和劳务的权利和义务，不得随意停止商品和劳务的供应。三是不以盈利为目的。政府在进行特许时只收取少量的手续费和必要的补偿费。在这种特许制度下，企业的利润最大化目标也将受到一定限制。显然，这三个具体特点都体现了政府通过法律法规对私人企业行为、目标的管理或控制，既是公共权力直接嵌入私人企业，也是后者接受公共权力意志的一种妥协。在被特许经营的企业中，找不到经典的私人企业那种治理结构机制。这也是一种特殊的既分开又紧密联系的政企关系和企业治理结构。它解决的不是政企关系切割，而是政府与私人企业的一种特殊合作方式问题。如果试图用它来解决切割政企关系或“行政垄断”问题，可能是缘木求鱼。 四、新一轮国有经济改革：依法推进，有序继承，非“另起炉灶” 但是，就是在以上这些真实的OECD国家场景下，国内有的“专家”、公务员却视而不见，生造出另一幅虚假的西方国家版画为参照系，并以它为据，硬把“政企分开”+“混改”+“国有资产管理体制改革”演变成了大力推行私有化、自由化的说辞。 ——政企分开等于中国学习西方国家“政府对国资管理干预很少……(国有企业)日常经营中都很少见到政府的影子”。党不管干部、国资委不管人。因为，国有企业搞不好的第一原因就是“由于企业领导人是中组部任命和国资委委派的”(22)。 ——“混改”就是要千方百计地消灭国有企业。因为它“对经济社会发展产生了不良影响。……国有企业在某种程度上已经妨碍到经济社会发展，国有企业做大做强不是一件好事”(23)。国有企业最不适合市场经济[37]。 ——国有资产管理体制改革等于国资委由“从管企业、管人、管事、管资产转变为管资本”，并由“投资经营公司来运营国有资本”，加快“政企分开和党政分开”。“党今后不直接向企业派送领导人”。“党在企业中负责监管偷税漏税、企业污染、虐待员工等”，即党只是充当政府某些职能部门和工会的“助理”。 其实，在吴敬琏等人“向往”的“欧美模式”中，无论是国有企业还是私人企业，要实现彻底的政企分开、“自由企业制度”都落实不了，中国的国有企业来个私有化(或“混改”)就能够与政府切割得干干净净，彻底自由齐活儿啦？真是空想、乱想！如上所述，按照欧美实际情况，私人企业与政府的关系都是“剪不断，理还乱”，更何况政府和国有企业之复杂的关系了。OECD国家政府的做法是，根据国情和执政党的理念，依法适时调整政府与国有企业(及私人企业)的关系。但是，政府不在一些方面控制、干预、影响国有企业(及私人企业)绝对是不可能的。这种控制、干预、影响包括已经不同程度“混改”直至“完全私有化”了的国有企业的“管理决策”和“分配”。那种臆想的“很少”出现的“影子”式管理，中国可能没有地方去学。或者，非洲某原始部落中有此等好事儿？而党按照党章管干部、参与企业领导工作天经地义，且管好的还不少，以至于反国有企业的“专家”都得承认，“国有企业做大做强”了。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“混改”要实现的是“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”目标。这与某些“专家”建议的借“混改”消灭国有企业(包括公立学校、医院、研究机构和媒体等)风马牛不相及。而且，党中央早就指出，国有企业与共产党同呼吸、共命运。要警惕国内外有人“狸猫换太子”，将“混改”演绎成私有化，还要警惕负面舆论绑架改革。有的“专家”、公务员和媒体人就是不听“打招呼”，偏要“吃共产党的饭，砸共产党的锅”？是故意、矫情，还是不学无术？消灭国有企业是消灭谁？美国人都“一语破的”了，那就是消灭共产党“政治合法性”的基石(24)。 就集中体现了国有企业与政府关系的国有资产管理体制而言，OECD国家哪里曾有一个因要“管资本为主”，就不管企业、不管资产、不管人、不管事的“四不管”型政企关系？以党中央说的“管资本为主”而言，如放弃管企业、管资产、管人和管事，那不是把“管资本”架空啦？“管资本为主”没有错，但管企业、管资产、管人、管事都是为管资本服务的必要手段。离开管资本为主，管企业、管资产、管人、管事就没有目标和方向了。如果违法地把管企业、管资产、管人、管事与管资本彻底分开了，藕断丝不连，能够有效管理资本吗？管资本、管企业、管资产、管人、管事的关系也是对立统一哩！人为地将它们的内在联系“切断”，彻底抹黑、否定“管资产、管人、管事”机制是典型的形而上学观点。对此，《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国公司法》都有明确规定：管企业、管资产、管人、管事和“管资本为主”是统一不可分割的，且需要在准确把握其相互关系之中，据“具体情况具体分析”原则来依法处理其中的各种现实问题。 《中华人民共和国企业国有资产法》规定，国务院国有资产监督管理机构和地方的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。其第一条职责就是：“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。”同时，该法也规定，“履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动”。这不就是有分有合的政企关系吗？ 《中华人民共和国公司法》总则规定，一般而言，有限责任公司、股份有限公司的股东(含国有股东)，“依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利”。这不就是说，如果政府或国有企业作为某公司股东，它们就依法享有管资本、管企业、管资产、管人、管事等项权利吗？特殊一些的是“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准”。这种独资公司的“董事会成员由国有资产监督管理机构委派……经国有资产监督管理机构同意，董事会成员可以兼任经理……监事会成员由国有资产监督管理机构委派”等等。这不，政府国有资产监督管理机构也拥有管资本、管企业、管资产、管人、管事等权利！另外，该《公司法》在“总则”中还规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。”由此可见，主张“切割”党、企关系是违法的。 另外，有的人还把党中央关于“管资本为主”歪曲为单一的“管资本”，再将这个“管资本”解释为“管”那种一般来说没有选举权及被选举权，对公司的经营没有参与权，且股东不能退股的“优先股”。政府则主要管收钱和国资买卖。这也是置现行国资国企管理的相关法律法规于不顾的一种表现，严重歪曲了党中央的国资国企改革决策，亦与OECD国家的国有资产管理体制机制大相径庭，是一种误国的空谈[38]。 显然，依法改革才是正道。党的十八届四中全会后，国务院国资委主任也进一步明确表示，“要深入贯彻落实四中全会精神，依法推进国资国企改革发展”[39]。 还应当注意的一个问题是，党的十六大关于建立健全“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的决策[1]，与党的十八届三中全会《决定》关于“管国有资本为主的国资管理体制”在本质上是一致的，不过是它更多强调了要在“问题导向”下突出的重点。“管国有资本为主”依靠的组织平台就是现行的“国资管理体制”。有的人在这个问题上做文章，试图瓦解“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，是错误的。在党的十八届三中全会上，习近平总书记已经指出，通过改革“完善”国有经济体制，是指在继承中共十五大以来一系列改革《决定》基础上的完善[40]，而不是否定、推翻中共十八大以前关于“国资国企”的改革《决定》，更不是要脱离现实国情和国家法律法规去“另起炉灶”。 而为了完善国有资产管理体制进行的国有资产授权经营体制改革，也并不否认政府依法对国有资本投资和运营公司的控制。如上所述，这种政府独资或绝对控股的投资公司，《中华人民共和国公司法》赋予政府或控股者的权力和权利更大。当这些投资公司依法对其投资企业的资本、资产、人和事进行管理时，延伸的也是国家意志、政府作用。 当然，目前国有资本、企业、资产、人、事的管理(包括监管)是存在一些问题，需要在改革中完善：(1)没有管的要管起来；(2)没有管到位的要加强、使其到位；(3)管过头了的要“简政放权”。国务院国资委在这些问题上已有明确的态度[39]。那种片面强调“简政放权”的主张并不符合党中央的要求和实事求是的思想路线。所以，现在改革的真问题不是政府该不该管这些问题，而是在坚持正确方向的基础上依法采用什么具体方式才能将它们管得更好。 五、结论和政策性建议 (一)政企关系辩证法：政企分开的另一面是政企不分开 改革政府与国有企业关系=确定两者间的适当距离+保持控制(和服务)关系≠政企切割(或“切断”)。国有企业里有国有资产，且国有企业要体现共产党“为人民服务”即“为绝大多数人谋利益”的宗旨和国家意志，其治理结构中包括政府(和执政党)基因及控制作用于法有据，理所当然。当然，这种控制作用也要依法而止，不得干预企业的合法经营活动。简言之，政企关系应当是有分有合。英国研究私有化和政企关系的经济学家比较实际，他们并不认为私有化中“政企关系”可以用政企分开或“切断”来描述。如前所述，他们表达的观点是，私有化改革应当正确区分政府与国有企业的“职能”，使“和而不同”的两者“保持‘一臂距离’”。这种经济学家的比喻，响应了一个著名的美学相对性命题：“距离产生美。” (二)“真实世界”经济学：市场经济中政企关系是相对的、多维度的、动态演化的 以不执着两边的平常心看，既放开，又控制，且放、控关系不时生出千万般的变化，这才是“真实世界”中有分有合的政企关系。所谓“春有百花秋有月，夏有凉风冬有雪”。中外经验和多学科主流理论都显示的事实和道理是：市场经济中政企关系是相对的、多维度的、动态演化的。因缘而生，且你动我，我动你，随缘而行。在国有企业和政府改革中，适应时势，科学区分两者职能、适当拉开政企距离的“政企分开”只是其关系之一维度而已，绝非全部。OECD国家在市场自由化、私有化中的监管经验提醒，中国的“简政放权”和“混改”，在搞好政企关系“分”的一面时，“合”的一面也需要有足够的投入，要下大功夫。 依上而论，制定关于国资国企改革的所谓“负面清单”实无必要[41]。如果有关方面硬要搞，那么其“清单”实施过程中起码要学习一下美国，设定国家安全、动态可调、因时制宜、“看人下菜碟”、对等原则和多部门联合委员会审定项目等重要机制。改革不能只让“国资国企”自缚手脚，穿着紧身衣(或称“精神病全包拘束衣”)跳大跨步的华尔兹舞。你得看看竞争对手(如私人企业、全国工商联，及美国、欧盟的政府和跨国公司等)是不是也有个相应的“负面清单”的规则对你，是不是也穿了同样的紧身衣与你共舞。如欧盟和美国，它们的贸易保护主义和“炮舰政策”并行不悖，就是不承认中国的市场经济地位，禁止高科技产品输入中国，对中国的国资国企进入本地设置了重重障碍，并以承认市场经济地位为由压中国在工农业领域搞全面私有化、自由化[42]。再如全国工商联等机构，尽管党的十八届三中全会至今已近两年，但关于如何在非公有制经济中落实党中央的“混改”决策，就是一字不提、一声不吭，视若无物，只是一味地帮资本家要求控制国企的权利。那些大中型的外企、私营企业的立场也与之相似。相反，政府机构和一些国企领导人在这方面却是热情洋溢，有的人甚至说垄断领域国企改革要学撒切尔的私有化，出卖国资“不设底线”，国资国企要“从一般竞争性领域退出”，欢迎资本家进入基础产业等领域搞“独资”经营。诸如此类的现象，堪称改革中“权利不对等”的奇观，值得党中央深改组关注。在改革中有关方面要防止新自由主义的“思想俘获”，及一些中外特殊私人资本利益集团的“监管俘获”，防止出现事与愿违的颠覆性后果。目前，在这些方面并不缺乏各种各样触目惊心的负面案例。 为此，在即将展开的大规模改革中维护体制内改革队伍的纯洁性，反对内部腐败也同样重要。因为，改革将涉及的各层级国有企业、事业单位、公务员和各种各样的外部投资人太多，各种利益盘根错节，情况异常复杂，体制内外的监管、反腐败将因严重信息不对称而倍感艰难，监管和纪检部门的人员编制经费等也会捉襟见肘。如果因此发生了腐败现象明显增加的问题，就会使“改革红利”分配以更大幅度向特殊中外私人资本集团和体制内腐败分子倾斜(25)。由此产生的“改革共识”破裂，及人心之去留问题也将十分严重，并会进一步从负面影响现行政治体制的正常秩序和效率。中纪委数年来已经取得的反腐效果也有可能功败垂成。所以，有关方面事前要依法完善改革设计，并做出预案，防止在国资国企改革中腐败打出“回头浪”，并产生广泛的外部效应。 一支听党指挥、信念坚定、廉洁奉公的干部队伍，是国资国企(含国有事业单位)改革成功的组织保障。科学的改革方案和有效监管则分别是方向、制度上的保障。再者，党中央深改组在国资国企“混改”的时间安排上也要根据新情况再权衡。建议在经济连年下行，特别是在腐败和反腐败相持不下的胶着阶段，全国性的国有企事业单位“混改”宜缓行，方案亦须再考量。这些内容也都属于需要进一步完善的党企关系和政企关系的范围。 (三)形而上学后果严重 显然，只有遵守真正的经济规则，在分、合有序原则下结合纷繁多变的具体情况，通过依法改革进一步完善国有企业的法人治理结构和国有资产管理体制，才是中国需要的正确选择。而一旦遵从完全否定政府(和党)的作用或职能的思路，不仅会导致否定国有经济，而且还会扭曲国有资产管理体制及国有企业治理结构的改革设计，陷入违法的假改革、真捣乱泥坑。 (四)政策性建议：国有经济体制改革要坚持有分有合的政企关系原则并在实践中不断完善之，摒弃切割、“切断”政企关系的谬见及影响 国有企业和国有资产管理体制改革要“坚持和发展党的十五大以来有关论述”[40]，要遵守相关法律法规，以新形势下的“重大问题为导向”，使反映了“真实世界”普遍规则的有分有合政企关系原则与国情相结合，科学地进行改革方案设计，全面构建分、合两方面有机联结、井然有序、机动灵活，既能够适应市场，又能够体现国家意志和人民利益的政企关系新机制，从而进一步“完善”国有企业治理结构和国有资产管理体制。新一轮改革不是否定、贬低中共中央以前的有关改革的“论述”，也不是要求推倒重来，更非要去违法切割(或“切断”)政企关系，把国有企业“放羊”(26)了——这样不是“和尚打伞，无法无天”了吗？ ①2014年11月28日，《经济日报》发表了辽宁省沈阳市委办公厅张悦的文章《以国资改革带动国企改革》，继而人民网、新浪网、搜狐网等也转发了它。该文号召：“切断企业与政府之间的‘脐带’，让国有企业完全地走向市场……政府就可以从管实物形态的企业中全面‘抽身’，转向拥有和运作价值形态的国有资本。”(http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26113595.html)但该作者回避了现代资本主义市场经济国家中，就是在私有化运动30多年以后，也不存在“切断企业与政府之间的‘脐带’，让国有企业完全地走向市场”的普遍事实。《经济日报》等的编辑、值班主编也不知道这种普遍存在的国际现象及国内外有关政企关系有分有合的法律法规吗？确实，当有的公务员都不知道这些基本常识的时候，一些媒体人员同样不知道也就不值得奇怪了。但改革不能由“无知无畏”者在媒体上“引领”。 ②2014年10月，“中经50人论坛”在北京就“深化国企国资改革的相关问题展开热烈讨论”。国务院发展研究中心吴敬琏、中财办杨伟民、财政部王保安、天则经济研究所盛洪、国家税务总局许善达等参加。从相关报道看，在这个论坛上出现的几个并不新鲜的主要意见是：(1)国企与国家安全、共产党执政脱钩。如“多数专家认为，打破当前国有企业改革停滞不前的僵局，突破重围，首先要进一步解放思想，淡化国有和私有的观念……不应该赋予企业很多的政治色彩，更不能将国有企业改革与国家安全强大、共产党执政挂起钩来”。(2)尽可能稀释国有产权或股权，消除大多数国企的“身份”。如反对“国资一股独大”，要求除少数重要国有企业“之外的所有企业，将其划归国有资本投资和运营公司管理，不再保留国有企业的身份”。也有人建议，重要领域的国企保留“51%的控股比例仍然偏高，可以采用金股的形式保留国家对一些企业在关键时的否决权和最终控制权”。(3)要模仿资本主义国家的政府尽可能对国资、国企实行“无为而治”。如“部分专家认为……发达国家政府对国资管理干预很少，如负责运营新加坡国有资产的淡马锡公司、负责管理国有资产的英国铁路资产管理公司和英国电信运营公司等，日常经营中都很少见到政府的影子，我国的国资管理体制改革思想应该再放开一点，市场化程度应该更高一些”。(4)国资委由“从管企业、管人、管事、管资产转变为管资本”，并由“投资经营公司来运营国有资本”，加快“政企分开和党政分开”。“党今后不直接向企业派送领导人”，“党在企业中负责监管偷税漏税、企业污染、虐待员工等”(新浪财经首发，国家发改委宏观院郭春丽博士整理：《中经50人论坛：不应将国企改革与共产党执政挂钩》，http://www.gdzjdaily.com.cn/finance/2014-10/27/content_1939882_2.htm。目前新浪财经网已经见不到该会议报道的网页)。显然，这些意见与党中央、国务院有关决策及《公司法》《企业国有资产法》相关条款的冲突是非常明显的，也严重违背了“国资国企”改革的政策，且与欧洲经济学家关于OECD国家内部政府对国有企业保持了强有力控制的事实描述相反。这些问题在本文评论中将被涉及。 ③在字典里“合”有多种含义，这里取其“不违背，一事物与另一事物相应或相符”之义(《新华字典》，商务印书馆，1957年，第169页)。当然，这种一事物与另一事物的“合”，也是在一定条件下相对而言的。它不排除差异性，而以不同事物的差异性为自身存在的前提。 ④本文试图侧重说明的问题是，OECD国家私有化运动30多年以来，政府对已私有化、未私有化国有企业的管理(或说控制、干预、影响)仍然存在，其国有资产管理体制和相关各类型企业的治理结构都体现了有分有合的政企关系。如果读者还想了解更多OECD各国国有资产管理体制具体情况的话，可以参阅王天义著《国有企业制度模式比较研究》(中国经济出版社，1994年)、国务院发展研究中心课题组著《国有经济的战略性改组》(中国发展出版社，1998年)一书中由陈小洪撰写的“第三章：建立国有资本管理新体制”。这两位作者的研究内容都反映了20世纪90年代欧洲和美国“私有化浪潮下”国有资产管理体制的一些具体情况。在“中国知网”上也可以搜索到大量有关文章。 ⑤应当注意到，2014年11月28日《经济日报》发表的《以国资改革带动国企改革》一文中，作者也将国有企业“股权多元化程度不够”列为问题的“主要表现”和改革“不到位的地方”(http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26113595.html)。当然，在经济学界和某些党政机关，这些指责已是相当陈旧的东西，并被一些人长期挂在嘴上。 ⑥该组织包括30多个资本主义市场经济国家，提供了全世界近60%的商品和服务，是中国自由派经济学人向往的“欧美模式”所在。 ⑦当然，在这之前也有西欧国家进行过一些小规模的私有化，如当时的西德。 ⑧王小强：《产业重组，时不我待》，中国人民大学出版社，1998年，香港大风网站电子版(http://www.strongwindhk.com/product/7300025781.aspx)。 ⑨现代西方国家政府的最高领导层主要也是由政党成员组成的，所以，政府的行为、目标都会体现执政党的意志和理念，并渗入市场。 ⑩在美国1962年出版的《资本主义与自由》(商务印书馆，2004年)一书中，米尔顿·弗里德曼的政策建议是废除：(1)公司税；(2)累进所得税；(3)免费的公共教育；(4)社会保障；(5)政府对于食物药品的安全管制；(6)医生的资格认证；(7)邮政行业的寡头垄断；(8)政府对自然灾害的救助；(9)最低工资法；(10)高利贷发放者收取利息的上限；(11)禁止贩卖海洛因的法律，以及除了实施产权法、契约法和提供国防之外的所有其他形式的政府干预。50多年过去了，他虽然已经去世了，但他建议要废除的这些制度却依然故我地在美国存在着。例如，现在美国仍有免费公共教育制度，孩子从小学到高中全都是免费的。困难家庭的孩子还有免费的学校午餐。 (11)私有化在中国也并不是新鲜事情，古已有之。中国古代就有关于政企关系及官营、私营孰优孰劣的争论和政策安排。读者可以参阅王小强著《千古执着大同梦》(香港大风出版社，2013年)的“第四章：国家垄断与什么民争利？”该书作者在分析有关问题时，上千年的古今中外信息纵横结合，议论风生，鞭辟入里，观点深刻，令人耳目一新，值得一读。另外，抗日战争胜利后，1947年4月7日蒋介石也亲自审核批准发布过《国营事业配售民营办法》文件，着力推进国营生产企业“混改”亦即私有化。但在国民党的政治、经济和军事形势江河日下及严重腐败现象的干扰下，这次私有化政策的效果并不好。读者可以参阅赞成这种私有化政策的张忠民的《略论战后南京政府国有企业的国有股份减持》文章(《上海社会科学院学术季刊》2002年11月10日，http://www.doc88.com/p-042689026436.html)，及赵兴胜的《1947-1949年间国民党政府国营生产事业的民营化》文章[《山东大学学报(哲学社会科学版)》2003年6月25日，http://www.haihongyuan.com/zhexuelishi/1205721.html]。 (12)有关具体分析，请参阅夏小林：《2014年：国企与改革——兼评被污名化的“国资一股独大”(上、中、下)》(《管理学刊》2014年第3、4、5期)。 (13)吴敬琏在《不改革国有经济就无法实现共同富裕》(2011年9月26日新华社《经济参考报》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-09/26/c_122085810.htm)中说：“至于国有企业的效率是否高于民营企业，则已经有中外研究机构所作的实证分析，对它作出了有翔实数据支持的否定性结论。”但是，国内外有关这方面的丰富文献证明，吴敬琏这种观点的证据严重不足，不是公理。有关具体评论，读者还可以参阅夏小林《“普世价值”的“欧美模式”不能救中国——四评吴敬琏“社会主义模式论”(上)》(《管理学刊》2012年第2期)，及夏小林《反吴敬琏论》(《香港传真》NO.2012-6)。 (14)2010年吴敬琏提出，中国政治体制改革“它的核心……追求社会公正是一种普世价值”，“这里需要注意到的是，现代社会所要求的民主，是宪政民主。……(如)1688年英国光荣革命后逐步完善起来的宪政民主制”(吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2010年，第397页)。 (15)杨莹、王小强：《邓英淘：为了多数人的现代化》(《香港传真》NO.2012-1)。 (16)读者可以在魏伯乐等著的《罗马俱乐部报告：私有化及局限》中看到各种负面的相关信息及政策性建议。 (17)读者可参阅夏小林：《马克思从未提出“‘社会大工厂’模式”——一评吴敬琏“社会主义模式论”》(《管理学刊》2011年第5期)。 (18)吴敬琏：《当代中国经济改革教程》(上海远东出版社，2010年，第8页)。吴敬琏的原文是：“他们(指马克思、恩格斯——引用者注)认为……完成了社会对极少数垄断了生产资料的资本家的剥夺，整个社会就成为一座建立在生产资料公有制的基础上的大工厂。在这种‘社会大工厂’式的经济中，商品生产、货币交换和市场关系都将消亡。” (19)吴敬琏：《当代中国经济改革教程》(上海远东出版社，2010年，第371-372页)。读者可参阅夏小林《“普世价值”的“欧美模式”不能救中国——四评吴敬琏“社会主义模式论”(上)》(《管理学刊》2012年第2期)，及夏小林《反吴敬琏论》(《香港传真》NO.2012-6)。 (20)推荐阅读哈罗德·R.克博《社会分层与不平等：历史、比较、全球视角下的阶级冲突》(第7版)，上海人民出版社，2012年。 (21)对于这些现象，美国著名经济学家奥肯、克鲁格曼、斯蒂格利茨和社会学家克博等人都曾著书进行了深入分析。 (22)见注②。 (23)见注②。 (24)美国《福布斯》杂志网站2011年12月25日发布题为《世界银行首席经济学家：不要担心中国》的报道。该报道指出：“共产党必须保护国有企业这个国家的‘公共财产’，以维持其政治合法性。” (25)作者已在《2014年：国企与改革(上)》中初步分析、评估了“混改”的收入分配效应。其中提到，“目前，国资委系统的国企主力军，即国有控股上市公司的资本、股权结构已经呈现非国有资本、非国有股权及净利润分配占大头的局面。若以此为拐点，2014年再大力推行国企的资本、股权结构分散化，‘尽可能降低国有股权比例’，一种可能性就是使这些重要国企‘空心化’，即或者国资‘控制力’将最终转变成大量非国有资本、股权的控制力，或者少量控股国资还保留着国企的经营‘控制力’，但实际上这些国企却已成为占有大部分股权的少数非国有股东的‘超级提款机’”(《管理学刊》2014年第3期)。新近也有案例表明，有的国有企业“混改”实际上还是产生了其他私人投资者在公司股权结构中占大头(如近80%)的后果。而这些“混改”企业中的外部投资人和将获大红利者，绝大部分都是中外非公有制企业的所有者。显然，这可能就印证了OECD国家私有化运动(含“混改”)中的一个普遍现象：私有化对收入分配有逆向调节效应。 (26)据360百科解释，“放羊：自由活动、散漫、解散、无目的的各自行动，无管制自由状态”(http://wenda.so.com/q/1364727048061254?src=150)。标签：政企分开论文; 经合组织论文; 国企论文; 公司治理结构论文; 国有资产管理论文; 上市公司私有化论文; 黄金股论文;