我国地方市场分割的成因和治理，本文主要内容关键词为：成因论文,我国论文,地方论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方市场分割是我国改革开放以来经济运行中一直存在的突出问题。尽管中央政府和有关部门多年来积极采取措施，如推行以分税制为核心的财税体制改革、制定与实施《反不正当竞争法》，但地方市场分割问题并没有得到根本解决，在某些领域甚至有愈演愈烈之势。在面向21世纪经济发展时期，在改革开放和经济全球化的新形势下，打破地方市场分割，建立全国统一市场，对于我国进一步推进经济改革与发展，积极参与国际竞争，提高国际竞争能力，都具有重要的战略意义。
一、地方市场分割的实质与不良影响
地方市场分割主要指一国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。改革开放以来，随着经济发展水平和市场发育程度的提高，也由于国家立法、执法等环境的变化，地方市场分割的重点内容和表现形式也在变化。如在20世纪80年代中期，地方市场分割主要表现为限制本地的一些特色产品、主要是基础原材料流到外地；进入20世纪90年代，特别是1993年我国经济实现“软着陆”、出现买方市场以后，除产品与服务市场以外，劳动力市场、资本市场包括产权市场也都存在大量的地方市场分割现象。地方市场分割的主要形式也从一些明显的“硬性”分割形式，如全国禁止或限制性地禁止进入或流出，发展到“软”“硬”兼施，一些隐蔽的“软”形式如技术壁垒等开始大量出现。（注：从设置进入壁垒、限制外地商家进入本地市场看，地方市场分割的主要形式包括完全禁止或数量限制（通过“红头文件”、“办公纪要”、“打招呼”等方式）、技术壁垒（通过质检部门等）、费率控制（收取各种费用）等；限制流出主要采取完全禁止或限制流出、费率控制等。）目前，地方市场分割几乎渗透到市场体系的各个组成部分，整个市场被“切块、切丝、切末”，市场体系建设零落不全。与这种以政府强制力为基础形成的人为分割的市场格局(fragmented market)相对应的，是一种联结成一个整体的统一市场，或称“一体化市场”(integrated market)。（注：关于分割性的市场与统一市场的区别，参见吴敬琏(1987)的分析。）与之相关但内容迥异的是另外一对概念，即全国性市场和区域市场。一种资源具备了在全国范围内流动的性质，就称这种资源面向全国市场；而如果一种资源只能在一定区域范围内流动，就称这种资源面对的是区域市场。一种资源的市场半径究竟有多大，是面向全国还是面向一定的区域，在很大程度上取决于该资源的某些特性和其他相关条件。以产品为例，一种产品是面向全国市场还是面向区域市场，取决于该种产品的生产成本、交易费用的高低，保存的难易程度，运输条件是否便利，地区性的消费习惯，以及生产经营商的营销能力，等等。因此严格地说，是建立全国市场还是建立区域市场，决定性的因素不是政府，而取决于产品本身的特性和生产经营该产品的商家的能力，尽管政府在其中发挥一定的作用，如改善交通等基础设施。但在形成全国统一市场还是分割性的市场方面，地方政府的影响则至关重要。地方政府可以通过行政手段强制性地使管辖范围内的本地市场变成封闭半封闭的市场，即分割性的市场；而区域市场则是不以行政边界为限的、开放型的市场。
从理论上讲，计划（行政手段）与市场是资源配置的两种手段，地方市场分割赖以进行的行政管制也是行政配置资源的方式之一。一般而言，在市场经济中，在资源配置过程中起基础性作用的是市场机制，行政手段或计划则是为解决市场失灵问题而采取的辅助手段，尽管有时或在某些场合下很重要。不过，由于信息不充分、决策与执行成本高、决策者能力有限及受其自身利益的影响，政府干预不一定能提高资源配置效率，甚至会产生不利影响，从而导致政府失灵(Wolf,1988)。因此，政府干预、行政管制尽管可以作为对市场失灵的替代，但可能是一种成本更高昂的替代，反而降低资源配置效率。在某些情形下，政府干预往往被用于特殊目的，置效率于不顾（史普博，1989）。地方政府对地方市场加以保护，从而割裂全国统一市场的做法，在某种程度上的确收到了一些实效，包括提高了本地企业的生存能力，增加了地方财政收入，有助于本地社会稳定等。但是，这种行政干预可能使整个国民经济运行受到扭曲，无法实现社会资源的优化配置，从而带来更大的全国性市场失灵。而且，即使对当地而言，这种干预最终也不利于提高本地的资源配置效率，因而也是失灵的，所有这些“好效果”基础上都是短期的、局部的，从长远的、全面的观点看问题，这类做法得不偿失、弊大于利，甚至可以说是饮鸠止渴。
首先，地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置。市场经济赖以有效运行的最关键因素是正确的价格信号。只有在价格反映资源的稀缺程度的情况下，商品交换才能使全社会的资源实现最优化配置，使全社会的福利总量实现最大化。地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁所造成的市场分割，则扭曲了价格信号。尽管本地企业有可能因为这种保护而暂时获得比统一市场条件下更多的利润，但其社会成本很高，消费者蒙受的损失将超过本地生产者的收益。因为在完全禁止进入的情况下，本地的部分消费者将购买本地产品作为替代，如果本地产品的性能价格比低于被禁止进入的外地产品，那么，本地消费者实际上支付了高价，还有部分消费者会因此放弃购买，所有这些都导致消费者剩余和社会净福利减少。
而且，如果每一地的市场分割都形成一个本地扭曲价格，并使厂商过度投资，使本地的生产产量增加，那么，累计起来，将使全国的产量迅速增长，出现产品过剩。我国之所以出现严重的地区经济同构和全国性的生产能力大量闲置，迅速形成买方市场，地方市场分割是一个重要原因。
其次，地方市场分割严重妨碍市场体系建设。
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其核心内容之一是建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。如上所述，产品市场上的地方分割扭曲了价格信号，使市场机制不能有效发挥作用。劳动力市场、资本市场上的地方分割同样也是如此。在劳动力市场上，目前进城务工农民的就业大多集中在传统部门，这固然与进城务工农民的自身素质有关，但可以肯定，这种就业分布并不是充分竞争的结果，地区市场分割因素有相当大的影响。这一方面人为抬高了“体制内劳动力市场”或“正式的劳动力市场”的价格，使要素价格失真，从总体上抑制了对劳动力的需求；另一方面又导致“体制外劳动力市场”或“非正式劳动力市场”上的过度竞争，人为压低了这一市场上的劳动力价格（杜鹰，1997）。资本市场上的地方市场分割，不仅阻碍了资本在全社会的自由流动，而且保护了落后的生产力，阻碍了国有存量资产向高效益的领域转移，不利于实现国有资产的保值增值，并使经济结构、特别是产业结构的战略性调整升级增加了难度（臧跃茹，2001）。
最后，地方市场分割不适应当前经济全球化和我国对外开放新形势的需要。
地方市场分割不利于确定地区比较优势。要赢得国际竞争，必须恰当确立自己的产业定位、产品定位。这需要根据市场供求状况、产品的市场占有率和竞争优势以及地区的资源秉赋，寻求生产经营成本相对较低、具有比较优势的产业和产品。而地方政府采取行政规制手段“修正”了的价格，是一种故意“弄错”的扭曲的价格。根据这种价格，很难区分清楚哪些产品的生产成本低，有市场竞争力，哪些产品的生产成本高，市场竞争力弱。由此带来的必然结果将是资源误配置，大量资源被配置在政府关心并采取行政措施加以保护的领域。在其中一些行业，本地企业不一定有优势，很难在全国统一市场的条件下生存，更遑论参与国际竞争了。
地方市场分割不利于实现规模经济。在地区市场分割下，市场规模被人为划小，企业发展的市场空间变得狭窄，规模经济将难以实现。在我国加入WTO后，企业面对规模庞大的全球性跨国公司开展竞争时，这将产生非常不利的影响。
地方市场分割不利于培育企业的市场意识和竞争能力。地方市场分割为本地企业的发展创造了一个“温室性的”环境。这种在政府羽翼保护下成长起来的企业，在经营遇到困难时，往往不是改进经营方式，投资于研发活动(R&D)，致力于加快产品升级换代，而是“找市长”。在我国加入WTO或实现国内市场一体化后，这样的企业将很难在激烈的市场竞争中生存下去。
同样值得重视的是，加入WTO后，更需要中央政府有全国统一的管理和明晰的决策，这是符合WTO精神的，对于在我国投资和同我国贸易的外国公司维持信心也是至关重要的。世贸组织的基本原则之一最惠国待遇条款规定，成员国不得以货物始发国或抵达国为由对其他成员国实行歧视性待遇。这就要求地方政府遵守世贸组织的义务，如果继续坚持地方市场分割，将使中央政府受到其他WTO成员国提出争端仲裁的危险。
二、地方市场分割的主要动机与原因分析
地方市场分割是从20世纪80年代初实行“放权让利”、行政性分权以后出现的，传统集权的计划经济体制时期基本上没有出现过这类现象。从发达市场经济国家的经历看，法国、德国在中世纪时曾因诸侯林立、国内关卡重重等因素，限制了工商经济与贸易的发展。（注：皮朗(1936)指出，在中世纪，过境税成为欧洲商业发展的沉重负担，“在15世纪末，莱茵河上仍设有64个过境关卡，易北河上有35个，多瑙河只是在通过下奥地利的一段就有77个”。）但这时的市场分割、货物流通不畅主要是领地分封等政治因素引起的。在美国，19世纪后半期到20世纪初，州政府为促进本地经济发展，曾对本地的企业实行特殊优惠和保护。例如，经营农业的各州通过税收或禁止出售人造黄油来保护牛奶场主们的利益（沙伊贝等，1976）。这些都随着立法的完善和联邦政府权力的增强而逐渐解决。从发达市场经济的当前实际运行看，尽管存在市场失灵现象，政府（包括地方政府）也在不同程度上干预经济运转，但其国内市场基本上是一体化的，或是全国统一的，几乎不存在地方市场分割问题。因此可以认为，地方市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物。对这一现象产生的原因也应从转轨经济的角度加以分析。（注：无独有偶，东欧和独联体国家在从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，也出现了国内保护主义和地区间贸易壁垒，在俄罗斯等地域辽阔的国家，这一问题尤为严重（伯德等，1995）。）特别值得注意的是，导致地方市场分割的体制性因素也正是导致改革开放以来我国经济，包括各地经济迅速发展的重要因素。因此，我们不仅要研究导致地区市场分割的重要因素，特别是体制性因素，更要研究决策者为什么要选择这样的体制。为此，本文在这一部分，将运用路径依赖理论，分析和解释导致地方市场分割现象的一些历史与现实因素。
（一）地方市场分割的发源和基础：行政性分权及其后果
在高度集权的传统计划经济体制下，财政统收统支，企业的一切经济活动都由政府决策。毛泽东在其《论十大关系》著作中把这种体制的弊端概括为两条，一是抹杀了地方利益，二是抹杀了企业利益。改革因此从放权让利开始。我国在20世纪50年代末和70年代初曾进行了两次以向地方政府放权让利为核心的行政性分权。在当时计划经济体制和商品短缺为典型特征的经济中，行政性分权不可能导致地方市场分割，但出现了地方过度投资行为，引起全国性的经济不平衡，结果两次改革都以失败告终。尽管如此，从1978年开始的新一轮改革仍选择把放权让利作为改革的突破口。（注：在实行计划经济体制的国家，改革几乎都从放权让利开始，如苏联赫鲁晓夫在1957年开始向地方政府分权；南斯拉夫则从20世纪50年代初期就开始扩大企业自主权。我国在1958年的改革酝酿过程中，曾设想扩大企业自主权。刘少奇在中共“八大”的《政治报告》中，就提出了在企业实行“自治”的设想。但由于国内外政治形势的变化，“企业自治”、“物质刺激”都被批评为“修正主义”，因此只能实行行政性分权。有研究分析（专家组，2000,pp.197-202），行政性分权是改革计划经济体制的比较“合法”、成本最小的办法。）与前两次不同的是，这次改革的放权让利对象还包括企业，提出了“扩大企业自主权”。由于前两次改革没有导致地方市场分割，我们的分析就从这一次改革开始。
1.行政性分权的主要内容
这次行政性分权的核心内容包括三个方面：(1)下放财政权和税收权，实施财政包干体制。针对传统体制下财权的过分集中，从1980年起，中央对大部分地区实行“划分收支、分级包干”体制，1988年又第三次改革，实行“财政大包干”，基本精神是包死基数，递增收入分成，地方多收多支。(2)下放投融资权限。主要是扩大地方、部门和企业的投资融资权力，包括简化基建项目审批手续、扩大地方政府投融资审批权限（如对生产性技术项目，国家计委的审批资金限额由1000千万元以上提高到3000千万元以上等）、扩大企业的投资决策权。(3)下放企业管理权限。中央政府把对部分国有企业的管辖权下放到省一级。地方政府拥有实际的剩余控制权和剩余索取权，实质上是拥有了所有权。
2.对行政性分权的评价
(1)行政性分权的积极效果。以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的放权让利，成为1994年以前我国经济体制改革的主要思路和政策。实际上也基本上实现了改革初衷。
从财税体制上看，经过三次改革，突破了原有体制在财权财力上高度集中的格局，地方已构成相对独立的一级预算，增加了地方财政通过财力分配在区域经济中的调控职能，形成了地方政府自身的利益（项怀诚，1994）。实行财政包干和投融资权下放后，凡是地方政府有动力、有能力组织税源、扩大税基的，其固定资产投资规模在全国排序中也名列前茅，如江苏、浙江、山东、广东等省。从1979年到1988年，这些地区的财政收支年均增长分别为：江苏19.2%和24.6%，浙江33.1%和33.6%，山东14.5%和29.8%，广东30.5%和41.1%。在1985年，山东、江苏和广东固定资产投资规模在全国排序中分列前三位，到1990年，前三位分别是广东、江苏和山东，仍是这三个省份。浙江在1985年名列第11位，到1990年上升到第8位。所有这些，都推动了地区经济的迅速发展。1988年与1978年比较，国内生产总值指数江苏为313.4%，浙江365.6%，山东285.5%，广东336.2%，均明显高于全国平均水平的260.7%（专家组，2000；邵宗明，1996）。
企业下放和投融资权的下放，使地方政府在促进地区经济发展的同时，积极推动市场体系的发育和发展。地方政府一是加快了对市场主体的培育，在推动管辖范围内的国有企业产权制度改革的同时，积极培育非国有企业的成长，推动经济运行微观基础的重构；（注：资料表明，凡是经济增长较快的省份，其所有制结构也进行了重大调整。江苏、浙江、山东、广东等地非国有工业占其工业总产值的比重，到1990年就占了半壁江山，其中江苏、浙江分别达到65.7%和68.8%（专家组，2000）。）二是在本地区积极创造更好的市场发育条件，如争取改革开放试点、改善交通运输体系、建设和完善服务设施等；三是努力弥补市场不完善之处，通过“政府搭台、企业唱戏”等方式，充当中介角色。
(2)行政性分权的不良影响。同时应当看到，这种以行政性分权为核心所形成的体制存在严重的缺陷，直接导致了地方市场分割。
从财税体制看，20世纪80年代的几次改革都突出“包”的特点，明显带有向地方倾斜收入的色彩。地方政府往往对企业减免税，然后以集资、摊派等形式，走体外循环，纳入地方政府的财库。而包死基数、超收全留或多留地方的做法使中央财政拿不到增量收入，造成国家财力分散。特别是，财政包干使各地在增加本级财政收入的动机诱导下，热衷于大上项目，特别是生产高税产品和预期价高利大的项目，不顾规模经济和技术更新换代的要求，导致盲目投资、重复建设严重，地区间产业结构趋同，降低了资源配置效率。同时，有些地方政府对市场横加干预，实行地区封锁和经济割据，设置进入壁垒或流出壁垒，或采用不正当手段对外倾销，甚至保护、纵容假冒伪劣产品的生产销售（楼继伟，1991；魏礼群，1994；贾康、阎坤，1999）。
从企业实际上的地方所有制看，企业划归地方或由地方新建后，由于按照企业隶属关系征税，地方国有企业就成为地方财政的重要财源。地方政府为了维持地区经济的持续发展，保证财政收入的稳定性，在新建大量企业的同时，千方百计地保护本地企业发展，包括采取市场分割手段，如把过去外销的优质原材料留给自己的企业。同时，国企改革进展相对迟缓，政企没有真正分开，企业没有成为独立经营的市场主体，也强化了地方政府作为一级利益主体的身份（沈立人等，1990）。为完成所辖企业的脱困与发展任务，地方政府除从中央政府争取优惠政策外，还凭借行政规制权力，在一些领域设置进入壁垒，减少本地国有企业的竞争对手。另外，国有企业与政府之间的千丝万缕的人事关系格局使地方国有企业对本地政府有很大的影响力，构成一个实力很强的“压力集团”，在市场激烈竞争的情况下，可以通过“找市长”，要求政府采取行动，帮助阻击竞争对手。
3.对行政性分权体制的校正、改革及其局限性
对于现行体制的弊端及其造成的经济运行在一定程度上的失控状态，中央政府一直试图解决，特别是当1988年出现经济运行过热、经济秩序混乱、通货膨胀不断加剧的严重局面时，曾经尝试扭转分权改革趋势，强调集中计划，但遇到了现行体制下既得利益者、特别是地方政府的反对，没有成功（参见专家组，2000）。
到20世纪80年代末90年代初，行政性分权体制的不良影响更加明显。中央政府的财政收入基础不稳，税基狭窄，财力不足。地方政府过多的税收减免也严重侵蚀了中央财政收入的基础，中央政府财政状况因此非常困难，削弱了国家承担社会义务和提供社会服务的能力，助长了社会公益事业市场化、货币化的不正常现象，不正之风和腐败达到十分猖獗的程度。同时，这种体制增加了政企分开的难度，助长了地方保护主义，以致出现了严重的地方市场分割，并使地方政府存在强烈的投资冲动，成为投资过热、总需求膨胀、重复建设的重要根源（参见课题组，1993；项怀诚，1994，pp.4-5）。为此，中央政府在1994年对财税体制再次进行改革。改革的重点是借鉴发达国家经验，把包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则，改革和完善税收制度，等等。
这一次改革，建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度，增值税作为中央与地方的共享税，避免了助长地方保护主义的不良倾向。但是，从有关研究看（如魏礼群，1994），这次改革仍带有很强的过渡色彩，并没有消除地方市场分割的财税体制基础。其中最突出的问题是中央和地方固定收入的划分没有完全脱离隶属关系，如中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方，地方政府仍然设法保护地方企业的利益。特别是，这一次改革并没有触动行政性分权体制的另一重要基础，即大量国有企业的实际上的地方所有制。地方政府仍通过种种方式保护本地企业，尤其是本地国有企业，进而保护本地企业发展所需的（本地的）市场空间，从而决定了不可能消除地方市场分割现象。
（二）地方政府的社会经济发展目标的实现，强化了地方市场分割行为。
政府干预经济的基本目标包括经济发展，实现社会就业等内容。这也是地方政府的行动目标。在这种动机支配下采取的市场分割行为，主要是为了本地的利益，而非某些特殊利益集团的影响所致。
就经济发展而言，当前中国政府强调经济建设为中心，发展是硬道理。“为官一任，造福一方”，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的评价与考核办法过分强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩，并且这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。地方选举制度的日益民主化，也使地方领导以发展当地经济和福利为根本目标。这样，就必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地市场。
由此达到登峰造极地步的是对造假售假的保护。据调查（黄传芳，2000），当前假冒伪劣违法犯罪的一个突出现象是，有些地方制假售假已成“气候”，出现假冒伪劣一个村、一条街，生产、销售、运输、仓储、保管呈现“一条龙”、“社会化”的格局。之所以出现打假不力、假冒伪劣泛滥成灾现象，一个重要原因就是有的领导干部为自己的政绩和仕途着想，认为制造假冒伪劣商品“是地方财政重要来源”，“有利于本地经济发展”，打击假冒伪劣会影响本地经济发展。
（三）地方政府机构庞大，财政拮据，也是导致地方市场分割的重要动因。
当前，我国政府机构人员队伍十分庞大，超编严重，不少地区政府财政因此十分紧张，拖欠工资现象很普遍。1993-1997年，国家财政收入每年增加1000亿元左右，但同期财政人口每年增加100多万人，加上增加工资的部分，财政每年需增加工资性支出600多亿元，占国家新增财力的60%以上。在不少地区，新增财政收入约80%以上用于人员经费。政府财政成了典型的“吃饭财政”。为了解决财政经费紧张问题，除采取其他措施外，实行市场保护也成为一种重要手段。（注：陕西汉中市政府强制性的“卖烟行动”就是明显的一例（参见孙保罗，2000）。）
（四）传统体制下遗留的工业布局，强化了地方市场分割倾向。
在传统体制下，中央政府除强调在全国建立独立的工业体系外，还强调大区、某些省份建立自己独立的工业体系，从而形成了封闭的或自成体系的工业布局。这种人为的条块分割、划地为牢，助长了“大而全”、“小而全”、重复建设，阻碍了地区间分工和交换的发展。尽管中央从20世纪80年代初就陆续出台了一系列文件、政策，鼓励发展社会化分工协作，但这一问题并没有得到多大改观。据统计，在80年代我国省区间贸易比重呈下降趋势。1989年同1978年相比，各省区间互相调入的消费品由38%降到36%，相互调出的消费品由47%降到38%，呈现出与市场化反向变动的趋势（林森木，1995）。另据世界银行有关研究报告，1985-1992年，我国外贸进出口总额年均增长分别为10%和17%，而国内省际之间贸易额的年增长率仅为4.8%，大大低于外贸增长速度，同时也大大低于全国零售商品总额9%的年均增长水平，因为各省之间结构趋同、存在种种贸易壁垒，所以有时使省际间的贸易比外贸更难做（转引自杨再平，1996）。
（五）小结
以上分析表明，地方市场分割主要是行政性分权体制形成、演进的结果，传统体制下形成的工业布局、经济发展不平衡也有很大影响，还有一些则是地方政府的目标追求、干部评价与考核制度等方面的原因造成的。可以认为，要解决地方市场分割问题，任何单项措施、单兵突破，都不可能成功，必须采取一揽子方案，统筹考虑，相互配套。针对上述不同性质的影响因素，采取相机性的解决办法。对于财税体制不合理、国有企业实际上的地方所有制及政企不分等体制性因素，需要加大改革力度，完善改革措施。而对于另一类因素如经济发展不平衡等客观原因，则需要考虑到地方政府采取市场分割行动是不得已而为之，有其一定的合理性。对于后一类因素，所要采取的政策措施的目的不是消除这种因素本身，而应当考虑通过转移支付等政策，消除这类因素产生的不良影响。但需要强调的是，地区之间发展不平衡、交通系统不发达决不是产生地方市场分割现象的一个充分条件。国内经济发展在地区之间的差别与统一市场并不存在逻辑上的矛盾。有研究表明（郭树清，1988），发达国家也存在国内发展不平衡问题。例如，美国50个州也不是整齐划一的，意大利的北部和南部不可同日而语，但这并没有妨碍形成统一市场。更重要的是，这些国家的经验都表明，统一市场是有利于国民经济运行和发展的，是大多数（即使不是全部）发达国家或地区取得发展的关键因素，也是落后地区实现“赶超战略”的重要制度基础。
三、打破地方市场分割，建立全国统一市场的政策建议
（一）深化财税体制改革，完善分税制。
1.进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分财权。
1994年实施财税体制改革后，中央政府和地方政府各自的职责范围基本上是清楚的，但仍有许多模糊之处，突出表现是各级政府都争相投资于一般盈利性项目，对共用品的投资不太重视。直到1997年亚洲金融危机爆发后，中央政府重点投资基础设施、刺激国内需求，这种局面才有所改观。
从市场经济国家的实践看，中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。一般而言，中央政府除负责国防、外交、公安、国际国内政治事务外，在经济方面则实施宏观管理，进行收入再分配及需要中央统筹安排的各项社会事业。地方政府则主要负责地方行政管理、城市设施和公用设施建设、地区经济发展及本地文教事业等方面的事务。参照市场经济国家的有关做法，根据我国的具体国情，我国中央政府的事权范围主要应是负责宏观调控和协调全国经济、社会的发展；地方政府主要是完成中央政府下达的宏观调控任务，协调本地区经济和社会的发展，并根据适当集中、合理分权的原则，适当扩大地方政府的税收管理权限。同时，在合理划分事权范围的基础上合理划分财权，将与维护国家权益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面，适当调整中央与地方的支出项目，属中央事权范围内的由中央财政支出，属地方事权范围内的由地方财政负担。
2.建立规范化的中央对地方的转移支付制度。
为了调节地区财力平衡，实现经济的协调发展和各民族各地区的共同富裕，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度。具体可包括：(1)一般性补助即税收返还。必须强调规范化，按照因素法，建立由各种因素（如人口、人均GNP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由中央财政给予一般性税收返还。对于这种一般性税收返还，中央不规定具体用途，由地方政府统筹使用。应当看到，一个随意性较大的转移支付制度，很容易使财政分权制度长期固定下来，从而不利于发展负责、高效的地方政府，同时还使中央政府与地方政府经常讨价还价，不利于提高财政管理的科学化程度。(2)专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。(3)特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展。除此以外，有一些特殊补助是临时性的，主要是在地方遭受特大自然灾害和其他意外重大事故时，中央政府预算给予必要的补助。
3.调整税费关系，规范政府收入，同时进一步完善地方税体系。
要建立以税收收入为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制。发达市场经济国家政府理财的一条重要原则是预算的完整性，即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业和个人征收的各种收入，都应作为财政收入。从公共财政理论来说，政府的资金收支活动都看作财政活动而予以全面反映和管理，实现公开化、透明化，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。我国深化财政体制改革的一项重要行动应是认真解决多年来各种行政性收费和预算外资金恶性膨胀、愈演愈烈、大量蚕食和挤占国家财政收入的积弊，增强国家可支配财力，提高国家的宏观调控能力，铲除政府机关腐败的经济根源。对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理乱收费项目予以取消；对于确实需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，同时纳入国家预算统一管理；对大量具有税收性质的基金和收费，则通过“费改税”，扩大现有税种税基或设置新税种等办法加以规范，并入国家预算。
在采取积极措施扩大中央财力的同时，应为地方政府建立稳定的税基。地方税规模应扩大到国家税收总额的30%左右，占整个地方财政收入的70%-80%。省县两级都要有自己的骨干税种。地方税体系内的大税种仍由中央统一立法，统一制定细则；中等税种也由中央立法，地方可因地制宜制定细则；一些不影响其他地区的小税种，可考虑由省人大立法，征管减免权也归地方。
（二）加大企业改革力度，实现政企分开，消除地方市场分割的微观基础。
建立社会主义市场经济体制，建立全国统一市场，核心之一是形成独立运转的市场主体，使企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。我国经济体制改革已历20年时间，但至今为止，国有企业改革仍然滞后。大量国有企业实际上的地方所有制、政企不分，是产生地方市场分割的重要微观基础。要打破地方市场分割，建立全国统一市场，当前应重点抓好以下两项工作。
第一，积极推动地方国有企业的产权改造，对国有经济实施战略性布局调整，有所为有所不为。从整个国民经济的角度讲，除在少数行业和重点领域保持国有独资外，绝大部分国有企业都要实行股权多元化，国有股权应尽量通过出售等方式转移到其他公有制形式和居民手中。地方政府投资兴建、代理中央管理的企业，绝大部分都应转让出去。在一些公用事业领域，也可以通过特许权拍卖的方式，让其他经济成分经营，或实行国有民营，如承包、租赁等。股权结构变动直接涉及利益关系调整，不可避免地触及一部分人的利益，必须拿出一往无前的勇气，排除来自各方面、各种因素的干扰。
第二，加快国有资产管理体制改革步伐。国有资产管理目前实行的是“国家所有，分级管理”体制，与业已形成的地方利益格局很不适应。因为在行政性分权体制下，地方政府投资兴建了很多企业，中央也将不少企业下放给地方政府，这些企业的重大投融资权、重要人事任免权、资产收益权等所有者权利，实际上掌握在地方政府手上，地方政府成为实际上的所有者。中央政府的利益则通过税收得到体现。此时仍强调国家所有、分级管理，在很大程度上已经失去了实质内容。且名义上没有所有权，还使地方政府对一些大中型企业难以推动产权多元化和非国有化。改革国有资产管理体制，一是承认现实，明确将大量国有企业归不同层次的地方政府所有；二是要求各级政府尽快实现政企分开，包括成立独立于行政系统的国有资产运营机构，通过出售等方式加快非国有化。
需要强调的是，当前的改革正处于攻坚阶段，制定改革战略要高屋建瓴，统筹考虑，事先定出制度和游戏规则，特别是对于国有经济战略性布局调整这样复杂而又关乎全局的重大问题，否则将“差之毫厘，谬之千里”，路径依赖的作用有可能使既得利益集团将改革的方向偏离社会主义市场经济体制目标。拉美地区和东南亚地区的一些国家，尽管实行了很长一个时期的市场经济，但并没有建立起有效运转的市场经济，也没有取得如发达市场经济那样的效率，其中的教训十分深刻，值得我们警惕。
（三）切实转变政府职能，恰当界定地方政府在经济发展中的作用。
从理论上讲，政府在市场经济中的作用主要立足于四点考虑，即外部性、规模经济、市场不完全、分配不公平。外部性的存在要求政府在外部效应明显的领域如知识产权保护、环境污染等方面采取行动；规模经济的存在要求政府完善市场竞争机制，制定相关的规制政策，如反垄断政策等；市场不完全则要求政府在信息的收集、整理、处理以及基础性的制度建设方面积极行动；而不公平分配则要求政府消除过大的收入差距。对于后起国家而言，政府作用还在于主动推进产业结构升级，推动工业化及随后的产业高级化进程。如单纯依靠市场，产业结构升级进程可能旷日持久，不利于经济发展。不过，即使在这些市场失灵方面，限于自身组织经济活动的高成本和政府失灵因素，政府所要做的也并不全是替代市场，更多的则是增进市场(market-enhancing)的作用，完善市场功能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。即使是被称为“强政府”，并被认为是“东亚奇迹”构成因素之一的东亚经济，也是建立在市场配置资源的基础性作用之上的，政府的作用在于：“促进或补充民间部门的功能，通过某种机制，改革民间部门解决问题和克服其他市场缺陷的能力”，即起“增进市场”的作用（青木昌彦等，1997）。打破地方市场分割，要求恰当界定地方政府在市场经济中的作用，推动政府职能转变。地方政府的主要经济职能是为一定区域提供商品和服务，但这并不意味着政府就是这些商品和服务的生产者，很多地方性的共用品可以交给非国有企业包括私人企业来经营。地方政府应着力于加快培育市场主体、包括中介组织的形成和发展，同时完善市场基础设施，包括制定有利于公平竞争的“游戏”规则等。
在转变政府职能，规范政府行为的同时，还应建立对地方干部的科学规范的政绩考核制度（杜平，1999）。应当设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。
（四）加强法制体系建设，加大执法力度，严格执法程序，形成有利于市场主体公平竞争的法制环境。
改革开放以来，特别是进入20世纪90年代中期明确把建立社会主义市场经济体制作为改革目标以来，我国法制工作进展非常迅速。在规范市场主体、市场交易与维护市场秩序、宏观经济调控、劳动及社会保障等方面，陆续制定了不少法律法规，对实现公平交易、平等竞争，促进新体制的发育和加快经济发展起到了重要的保障作用。但同时还要看到，从目前有关法律法规的立法和执法实施情况，以及从社会主义市场经济体制的目标来看，以上诸方面的立法、执法等任务仍然十分艰巨。这突出表现在：在有关市场主体的法律方面，各类企业地位不平等、税负不一现象仍然存在，阻碍了各类市场主体在同一起跑线上的平等竞争；企业的法人地位和资格没有真正完整地得到法律上的认可与保障，这在国有企业中尤其突出。在规范市场交易、维护市场秩序的法律方面，一是缺少如《反垄断法》等法律，二是执法不严、违法不究现象比较普遍。在规范宏观经济调控的法律方面，至今仍缺少预算法，因此没有从法律上明确界定立法机关与行政机关的预算的制定、执行、调整和监督方面的职权，难以使预算的制定真正实现民主化、规范化。
要加强法律建设，创造公平竞争的环境，反对不正当竞争，打破地方市场分割，在当前主要应做好这样几个方面的工作：(1)规范市场主体行为。市场主体不仅包括各类企业，也包括政府和各种组织。政府不能以任何方式限制或破坏公平竞争。(2)加强执法队伍建设，保证正常执法。对于执法机关、执法人员出于自身利益，偏袒一方，坑害另一方的行为，必须严厉打击。(3)完善法律法规体系，尽快制定《预算法》、《反垄断法》等法律，为消除地方市场分割创造有利的法律环境。(4)成立省际贸易仲裁委员会之类的机构，协调处理省际之间的贸易争执。(5)参照关贸总协定的有关制止不正当竞争的规定，制定关于各地企业之间倾销反倾销、补贴反补贴的有关法律法规，使中央政府对省际之间贸易战的仲裁有法可依。
四、评论性的结论
地方市场分割现象是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的必然产物，有其深厚的体制根源和经济社会根源，其中一些因素可以随着体制改革的深化而在不太长的时间内消除，有些则可能长期存在。但是，如果抓住主要矛盾，解决根本性的问题，在当前主要是体制性问题，完善分税制为核心的财政体制，加快国有经济布局的战略性调整，转变政府职能，那么，地方市场分割现象将有可能在5到10年的时间内得到根本性的扭转。也只有这样，才能适应社会主义市场经济体制的发展和完善的需要，适应我国加入WTO、直接面对国际竞争的对外开放新形势。中共十五届五中全会对“十五”期间的经济改革与发展做了全面的规划。可以预料，只要认真贯彻落实党中央关于经济改革与发展的一系列文件精神，加大改革力度，加快发展步伐，强化市场经济的基础性结构建设，“十五”期间及到2010年，我国的全国统一市场建设将取得突破性的进展。
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