公共行政、公共政策、公共管理，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公共管理论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府最近启动了“公共管理硕士”学位教育项目，因为“公共管理硕士”既可译为英文Master of Public Administration(MPA)，即公共行政（管理）硕士，又可译为英文Master of Public Management(MPM)，即公共管理硕士，于是学者就“公共管理硕士”的译名发生了争论，其中，也涉及到对公共政策(Pubilc Policy)的理解问题。这不仅仅是译名的争论，而是关系到对公共行政、公共政策和公共管理的内容、实质及其历史地位和作用的认识，因此，有必要搞清楚这几个基本范围的涵义。
公共行政
公共行政(Public Administration)作为一门学问，是由美国学者伍德罗·威尔逊创立的。他在1987年发表的《行政学之研究》的论文里，提出政治与行政二分法，认为政治就是决策，行政就是执行政策：强调提高行政效率和节省成本，公共行政学由此诞生。随后，F·L·古德诺于1990年出版《政治与行政》一书，系统发挥了威尔逊的思想。1911年德国社会学家马克斯·韦伯发表《社会组织和经济组织理论》，提出“官僚组织模型”，强调组织制度建设的重要性，认为独裁的行政命令式的官僚等级制，是能够取得最高行政效率的体制。1926年，美国学者怀特的《行政学研究导论》和威洛比的《公共行政学原理》为公共行政学专业教育奠定了基础。西方学界把威尔逊到威洛比这个时期称之为“传统公共行政学”阶段。
传统公共行政学的功绩，在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。与此同时，公共行政研究也促使政府行政机构成为政治行动的中心，出现了“行政国家”，致使政治家和公民又逐渐对公共行政表现出不满情绪。加之，传统公共行政学的研究方法是一种历史比较式的静态的描述方法，因而不能科学地解释和说明复杂的公共行政活动。因此，当行为主义管理学家查尔斯·E·梅奥和他的学生政治家哈罗德·D·拉斯韦尔于三十年代发动“新政治科学运动”后，传统公共行政学走向衰落，代之而起的是拉斯韦尔的政策科学新范式。行为主义政治学注重对人们的政治（政策）行为过程的动态心理分析，强调“价值中立”、科学实验、统计量化和严格的逻辑推理，追求惟科学主义。但是，现实政治生活是极其不确定的，致使行为主义的科学研究在这里遇到了困难。六十年代以戴维·伊斯顿、罗伯特·达尔等代表的一大批后行为主义政治学家向行为主义发难，他们强调政治行动的价值取向，倡导民主主义，其研究方法取政治系统论，比行为主义更科学。七十年代初，美国哲学家约翰·罗尔斯的《正义论》，提出公平正义的价值观，把后行为主义政治哲学推向顶峰。
七十年代，在美国有以H·乔治·弗雷德里克森为首的一批青年人受行为主义影响，在公共行政领域掀起了一场改革运动，提出“新公共行政学”概念，强调“社会公平”原则，主张政府官员应放弃表面的中立，运用他们管理社会和其他项目的自由处置权，保护并促进社会中无特权群体的利益，建议以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分析，这一切都是为了更有效、更人道地提供公共服务（见H·乔治·弗雷德里克森1980年出版的《新公共行政学》）。新公共行政学派目前是西方国家在公共行政领域里最活跃的学派之一。
西方的公共行政（管理）硕士(MPA)教育是在公共行政理论的推动下发展起来的。1973年全美有101所学校举办MPA教育。1999年开设MPA教育的院校已达220所，在校学生达3000多人。美国的这种MPA教育，主要是一种对公共行政管理人员进行培训以取得MPA学位的教育。
考察西方公共行政的来龙去脉，使我们可以明白“公共行政”(Public Administration)概念的涵义，它是指政府机关采取组织的、命令的或政策的方式，对社会进行公平的、低成本的和高效率的管理活动。
二、公共政策
公共政策(Public Policy)作为一门学问晚于公共行政学。有人说它是由西德经济学家欧根在三十年代创立的（参看[日]野尻武敏等著的《经济政策学》第3页，陕西人民出版社，1990年版）。更多的学者认为，美国政治学家哈罗德·D·拉斯韦尔是公共政策科学的创始人。1951年拉斯韦尔倡议召开了一次多学科学者参加的公共政策研讨会，会后由他主编出版了《政策科学：近年的范畴与方法上的进展》，政策科学由此得名。
政策科学诞生的年代很值得人们反思。本来，政策作为政治家的行动策略和国家的大政方针自古有之，可是，直到本世纪30年代以后“政策”才与“科学”联系起来，成为一门科学和学问，这说明政策科学来之不易。要说明这一历史现象，有必要作更深远的历史追溯。古代社会政策往往伴随着君主或政治家的情感意志而存在，因此，政策不可能作为一门科学而出现。英国著名经济学家凯恩斯三十年代发表了有名的《自由放任的结果》的论文，深刻探讨和总结了资本主义世界的惨痛教训，明确提出政府用“公共政策”这只“看得见的手”干预市场经济的新理论，得到资产阶级政治家的称赞，美国总统罗斯福的福利政策的“新政”把凯恩斯理论变为现实。如果说公共行政学强化了政府对社会的行政组织管理，那么，凯恩斯主义则为政府在行政管理时充分发挥“公共政策”这只“看得见的手”的作用鸣锣开道。也就在这个时期，西方世界发生了新科学技术革命，系统论、信息论、控制论以及计算机等一系列新科学技术问世，这就为政策科学提供了必要的科学的理论基础和先进的技术条件。在这一大背景下拉斯韦尔作为行为主义、科学主义和多学科研究公共政策的倡导者，此时提出“政策科学”概念，就是顺理成章、瓜熟蒂落的事情了。
以拉斯韦尔为代表的政策科学阶段，不仅给世人提出了一个“政策科学”概念，而且提出一种惟科学主义的研究公共政策的范式。如前所述，它注重对人们政治（政策）行为过程的动态心理分析，强调价值中立、科学实验、统计量化和严格的逻辑推理。应当说，这种研究范式对政策科学化是十分有意义的，特别是对确定情景条件下的公共政策的科学分析很有用。但是，现实公共问题的绝大多数问题都是在不确定情景条件下发生的，而价值取向乃是公共政策最本质的规定性，因此，试图保持价值中立，对公共政策作纯科学纯理性的定量研究，显然是不现实的，因此，它经不起后行为主义政治家在六十年代发动的攻击，终于败下阵来。
六十年代后期，一大批接受后行为主义影响的政治家进入公共政策研究领域。在这些人中间表现最突出影响最大的是以色列留美学者Y·德热，他的政策科学三部曲[《公共政策制定再审查》(1968)、《政策科学构想》(1971)、《政策科学探索》(1971)]提出了一种规范优化的公共政策科学研究新范式，他还为政策科学的学科化、组织化、产业化作出了杰出贡献。这些学者研究公共政策科学的共同特点，就是要改革政策系统，主张其他政府机构、政党、社团、公众等各方参与政策制定和实施，坚持民主和公平的价值取向及创造性思维。正因为此，他们把公共政策科学研究推进到新公共政策科学阶段。
考察西方公共政策的来龙去脉，使我们可以明白“公共政策”(Public Policy)概念的涵义，它是指政府为管理社会公共事务实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。政策科学则是一门实现公共政策科学化、民主化、公平化的学问，它是公共行政（管理）的一门分支学科。
三、公共管理
“公共管理”这个概念，为三大学科所使用，其一是政治学讲的公共管理，其二是行政学讲的公共管理，其三是科学学讲的公共管理。
我们先来分析政治学讲的公共管理概念的含义。政治学是一门最古老而又万古长青的学问，它主要研究如何争取和运用公共权力对社会进行政治统治和政治管理。政治学所研究的政治管理，其本义就是公共管理。这是古今中外学者的共识。例如：孔子言：“政者，正也”，“政者，事也”。那意思就是说政治是从政者主持正义管理公共事务的活动。孟子讲得更坦白：“劳心者治人，劳力者治于人。”表明政治就是统治者对众人的管理。孙中山先生讲得最明白：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”马克思也是这样解释政治的：“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是说需要有公共的政治机构，也就是说需要政治。”可见，公共管理乃是政治的本义，公共管理就是政治管理。我们可以把这种政治管理称之为宏观的公共管理。
行政学对公共管理的讨论就更多了。行政学比政治学晚得多，威尔逊之所以把行政学从政治学中分离出来，其目的就是为了突出行政（管理）的重要性。如果说：“政治”这个范畴除了公共管理（政治管理）的含义之外，还有政治统治等方面的含义，那么，“行政”这个范围则是对“公共管理”的更直接专门的表达。行政学（或公共行政学）作为一门学问，就是研究政府体系中的行政机关如何公平的、高效率的执行公共政策（包括法律），实现对社会公共事务的管理。所以，行政就是管理，公共行政就是公共管理。这是中外学者的共识。我们中国学者为了强调行政的管理含义，也为了把政府管理与企业管理区分开，改革开放后专门创造了一个新名词——“行政管理”，本文也无非是想说行政管理就是公共管理。我们可以把这种公共行政（或行政管理）称之为中观的公共管理。
我们看到西方国家正在进行的这场政府行政改革运动确实打破由威尔逊、韦伯等人奠定的政府公共行政传统，出现了如美国盖·彼德斯教授讲的公共行政的一些新的特点：第一，市场导向，减少政府干预，下放决策和执行权力，通过下层机构或半私营部门或私营部门提供公共服务，采取经济手段和方法管理公共事务；第二，顾客导向，公众参与公共事务管理，维护消费者权利和公共利益；第三，灵活政府，减少常设机构，打破文官（或雇员）终身制，竞争上岗，或雇佣临时雇员，加强绩效评估，强化个人责任；第四，非管制型政府，打破科层制和规章制度，增强官僚行政机构参与决策的权力。[见（美）盖·彼德斯：《政府管理与公共服务的新思维》，载国家行政学院国际合作交流部编译的《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版]。因此，一些西方学者把这场政府行政改革运动称之为新公共管理运动。新公共管理强调下放决策权和执行权力，充分发挥政府底层在公共决策中的作用，特别提倡社会中介组织、私营部门和公众直接参与具体的公共事务管理和公共服务。因此，我们可以把这种新公共事务管理称之为微观的公共管理。不过，在西方国家的学校教育里至今尚未见到设立"MPM"学位，一般都还把这种公共管理教育归入"MPA"的学位教育。