试析欧盟地区政策的演进，本文主要内容关键词为：欧盟论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在欧洲联盟战后50年的发展历程中，经济一体化无论从广度和深度上都取得了显著进展。欧盟不仅已经成为当今世界经济实力最强的区域集团组织，同时也发挥着日益重要的国际政治影响力。然而就欧盟内部而言，不同成员国之间以及同一国家的不同地区之间，经济与社会发展不平衡仍然是一种普遍现象。随着欧盟即将实现东扩，这种地区差距必然会有进一步加大的趋势。欧盟的地区问题不但事关各成员国参与一体化的成本利得分配，甚至还可能成为制约一体化不断向前推进的一大障碍。因此，如何消除地区差距以确保各成员国经济社会的均衡协调发展，这已成为欧盟必须正视和对待的现实问题。目前，欧盟正积极将地区政策作为其超国家调节中的一项重要内容，通过推动成员国的经济趋同和聚合，以进一步增强一体化的凝聚力和向心力。本文主要根据欧洲战后一体化发展进程，对欧盟地区政策的产生、改革及其新变化进行概括性的介绍和分析。
一、欧盟地区政策的产生
在欧洲民族国家形成和演变的历史长河中，经济发展的不平衡是一个具有普遍性的客观规律。第二次世界大战结束后不久，以1951年4月《巴黎条约》的签订为标志，欧洲经济一体化从此正式启动。当时的法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡6国组建成欧洲煤钢共同体，有效期为50年，由超国家的高级机构负责成员国煤钢部门的生产和销售活动，并且通过提供资金支持来帮助落后地区进行产业调整和结构转型。
1957年3月，煤钢共同体6国又进一步通过《罗马条约》，分别组建了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体(1967年3个共同体实行合并后统称为欧洲共同体)，欧洲经济一体化也随之全面展开。根据条约的规定，欧洲经济共同体的基本目标之一，是要促进成员国经济活动的和谐发展以及不断和均衡的扩张(第2条)；在实施共同农业政策时，必须对农业部门的社会结构特征以及不同农村地区的结构和自然差异予以关注(第39条)；在涉及就业、劳动条件、职业培训、社会保障等社会事务方面，共同体积极推进成员国间的紧密合作(第118条)，并且通过设立欧洲社会基金(le Fonds social européen)，对在企业转产过程中的失业工人给予援助和重新 安置(第125条)；建立欧洲投资银行(la Banque européenne d'investissement)，向落后地区提供融资便利以促进成员国经济的平衡发展(第130条)。《罗马条约》中的上述条款和安排尽管从不同侧面地区发展的差距问题，但还远远称不上是一项完整的共同体地区政策。首先，共同体当时的首要任务是通过建立关税同盟以实现共同市场，而与地区政策相关的资助措施可能会对成员国间的自由贸易造成扭曲。其次，条约在地区发展事务方面没有制订出具体的行动计划和明确的时间表，有关的规定也多是散见于相应的条款之中，缺乏必要的连续性和相关性。再次，共同体财政手段不足，从1962年正式推行共同农业政策开始，欧洲农业指导与保证基金(le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole)的绝大部分都被用于为农产品生产和销售提供价格支持(即保证部分)，而用于农业结构调整的支出(即指导部分)则微乎其微。最后，虽然1967年共同体机构合并时专门设立了地区政策总司，但它只是主要为成员国提供数量有限的临时性资金补助，地区发展措施基本上以成员国的各自行动为主，几乎不存在共同体一级的地区政策。
进入20世纪70年代，共同体6国首次开始实施《维尔纳报告》中提出的欧洲经济与货币联盟计划，成员国间存在的经济差距显然不利于这一目标的如期实现。同时，共同体又迎来了自成立以来的第一次扩大，英国、爱尔兰、丹麦3国于1973年正式成为共同体的新成员，这使得地区问题变得更加突出和紧迫。英国当时的人均GDP只有共同体平均水平的85%，加入共同体后又一直在预算摊款问题上与其他成员国争执不休。爱尔兰的人均GDP则更低，仅为共同体平均水平的60%。丹麦的人均收入尽管较高，但也面临着进一步开发落后的格陵兰地区的问题。因此，推行一项真正的共同体地区政策，这不仅符合经济上的要求，并且也是政治上的需要。1975年3月，共同体部长理事会终于就全面实行共同地区发展政策达成一致。地区政策的核心是设立欧洲地区发展基金(le Fonds
européen de développement régional)，作为共同体缩小地区差距的重要财政手段，以此促进成员国经济和社会的平衡发展。该基金的最初金额为2.58亿欧洲货币单位，占共同体预算的4.8%。基金的使用基本采用定额管理的办法，即根据成员国制订的年度和中期地区发展计划，由部长理事会预先确定向每个成员国发放的份额，用以支持有关地区的发展，其中80%用于基础设施建设。到1979年，欧洲地区发展基金增加至9.45亿欧洲货币单位，占共同体预算的比例提高为6.1%。同时，基金又进一步被分成定额(占95%)和非定额(占5%)两部分，其中非定额部分由共同体提出项目计划，用于指定地区。
到了20世纪80年代，共同体又实现两次南扩，希腊(1981年)以及西班牙和葡萄牙(1986年)3国先后加入共同体，共同体成员国的数目增加为12个。由于这3个国家与其他成员国在经济实力上存在较大差距，从而使得共同体的地区问题再次地突显出来。另一方面，以往共同地区政策操作中对地区发展基金采取的定额管理办法，容易造成有限资金的过度分散，效果欠佳。因此，这种资金一刀切的做法必须加以改变，地区政策应根据不同地区的特殊问题和实际需要有针对性地提供支持。共同体部长理事会在1984年6月决定，将地区发展基金由固定配额改为浮动配额管理。这既确保成员国能够获得最低额度的资金分配，同时又给予共同体在基金运用方面更大的主动性，以使成员国的地区发展计划符合共同体地区政策的总体目标。1985年7月，共同体部长理事会决定启动地中海综合项目，首次将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分以及欧洲投资银行的资金集中起来，用于支持地中海沿岸成员国的地区发展项目，如职业培训、道路建设、农业灌溉及中小企业等。总的来说，共同体这一时期的地区政策虽几经调整，但仍只是作为成员国地区发展计划的一种补充手段，共同体的行动似乎更多地局限于对成员国的地区政策进行指导和协调，或在必需时提供一定的财政转移支付。然而应当看到的是，共同体地区政策的总体框架及运作程序毕竟已是轮廓初现。
二、欧盟地区政策的改革
1986年2月，共同体成员国签署了《单一欧洲文件》，确定到1992年底实现商品、服务、人员和资本自由流动的内部大市场这一新的一体化目标，并且通过加强成员国的经济和社会聚合，以缩小共同体内部的地区差距。共同体及其成员国已经清楚地认识到，地区发展的不平衡不仅关系到内部大市场能否有效地运行，严重的甚至还会影响到一体化的稳定和深化。在1988年2月举行的共同体布鲁塞尔首脑会议上，成员国一致决定对地区政策进行重大改革，将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分合并成结构基金(les Fonds structurels)，同时结构基金数额在1989年～1993年间翻番，共计600亿欧洲货币单位，地区政策又被称为结构政策。这样，结构基金占共同体预算的比重由1986年的17.6%提高到1992年的25.4%，仅次于共同农业政策开支。显而易见，经过这次改革后，共同体实施地区政策的力度不仅大大加强，也改变了以往地区行动中以成员国为主、共同体为辅的局面。
1992年2月，共同体成员国签订了《马斯特里赫特条约》，规定最迟于1999年启动单一货币欧元(条约于1993年11月生效后共同体也随之改称为欧洲联盟)。以欧元为核心的欧洲经济与货币联盟的再次启动，不仅是欧洲一体化发展过程中的一个质的飞跃，同时也对成员国提出了明确的经济趋同要求。此后不久，奥地利、瑞典和芬兰3国正式加入欧盟(1995年)。为加强成员国经济的均衡发展，欧盟于1993年新增渔业指导财政手段(I'
Instrument financier d'orientation de la pêche)作为结构基金中的组成部分，同 时设立聚合基金(le Fonds de cohésion)，专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国(人均GDP低于欧盟平均水平的90%)的经济发展。此外，地区政策也对北欧成员国人迹稀少地区的发展问题保证高度关注。以下具体就欧盟地区政策改革后的目标、原则及财政手段等问题进行概括分析。
为使地区政策在缩小地区差距方面真正发挥预期作用，欧盟根据人均GDP、产业结构、失业状况、地理条件等因素，将优先发展的目标地区划分为7大类。①目标1，促进落后地区的发展和结构调整。所谓落后地区一般指人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区，如法国的科西嘉和海外省、德国东部地区、英国的北爱尔兰地区、意大利南部以及希腊、葡萄牙、爱尔兰、西班牙4国的大部分地区。1994年～1999年期间，结构基金总额为1414.71亿欧洲货币单位，其中68%用于目标1地区，受益人口占欧盟总人口的26.6%。②目标2，帮助工业衰退地区转型。所谓工业衰退地区的主要特征是，工业部门的失业率高于欧盟平均水平，并且工业部门的就业呈下降趋势。在1994年～1996年间，结构基金中有74.21亿欧洲货币单位用来资助目标2地区。该地区1994年到1999年期间的人口占欧盟总人口的16.3%。③目标3，与长期失业斗争并提供就职便利，特别是帮助青年人和受劳动力市场排斥的人员解决就业问题，同时推动实现男女同工同酬。④目标4，采取预防措施，使劳动力适应工业结构和新技术的变化。在1994年～1999年间，用于目标3和目标4地区的资金达152.06亿欧洲货币单位。⑤目标5a，调整农业及渔业结构，促进共同农业政策的改革。1994年至1999年，结构基金中共安排了64.02亿欧洲货币单位的资金。⑥目标5b，开发脆弱的农村地区，推进经济活动的多样化。1994年～1999年期间，该地区人口占欧盟总人口的比例为8.8%。⑦目标6，加快人口密度极低的地区(每平方公里少于8人)的发展，这主要是指芬兰和瑞典的边缘地区。在1994年到1999年期间，该地区人口仅为欧盟总人口的0.4%。
为了便于地区政策的操作，并且充分发挥成员国政府及其各级地方机构在参与地区发展事务方面的积极性，欧盟特制订6项基本原则。①集中原则(la concentration)，即将结构基金集中用于支持最需要资助的地区，避免有限的共同财政资金的分散以及由此可能导致的资源浪费，确保资金的使用效率。欧盟根据地区问题的严重程度和项目的轻重缓急，通过对目标地区进行划分及筛选，把结构基金的三分之二以上用于目标1地区。②伙伴原则(le partenariat)，即密切加强欧盟同成员国及其地方机构在地区行动中的协调与合作，使共同地区政策最大限度地适应不同地区的实际需要。按照欧盟结构基金的使用程序，一般先由成员国提出各自的地区发展规划，欧盟部长理事会根据地区政策的总体框架及目标对其讨论通过后付诸实施，并将结构基金同成员国的财政支出结合起来用以支持相关地区发展项目。③计划原则(la programmation)，即地区问题必须全盘考虑，通过制订地区发展战略和中期行动计划，以强化对结构基金使用的管理，并使得欧盟一级的资金支持具有稳定性和可预见性。依据这一原则，欧盟对于以往地区政策中常见的临时性项目需求不再考虑资助。④附加原则(l'additionnalité)，即结构基金并不是对成员国的一种补贴，更不是替代成员国在地区发展中的公共职能，成员国必须为欧盟资助的地区项目提供相应的配套资金。根据这一原则，成员国对地区发展项目的资金支持力度应相当于其从结构基金中获得的数额。⑤辅助原则(la subsidiarité)，即欧盟只在最需要其发挥作用的层面上开展地区行动，结构基金支持的项目应由最切合实际的一级机构负责实施。按照这一原则，成员国一般将涉及跨国或越境的地区计划交由欧盟一级负责，而尽可能保留对其他项目的管理权限。⑥效率原则(l'efficacité)，即通过对地区发展项目进行评估、跟踪和控制，以保证结构基金的使用效率并达到预期目标。首先，对于需要结构基金资助的地区项目，成员国应与欧盟委员会事先进行认真评估，并充分考虑到项目可能对环境造成的影响；其次，欧盟及成员国必须密切关注项目的实施和进展，确保其如期完成；最后，对项目开支情况要进行严格审计，以加强对资金用途的控制和监督。
作为欧盟推行地区政策的最重要的财政资源就是结构基金，它目前包括欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分以及欧洲渔业指导财政手段等四部分。在1994年～1999年期间，地区发展基金占结构基金的比重最高，达到49.5%，用于目标1、目标2、目标5b和目标6；社会基金所占比例为29.9%，用于目标1、目标2、目标3、目标4、目标5b和目标6；农业基金中指导部分占结构基金的17.7%，用于目标1、目标5a、目标5b和目标6；渔业指导财政手段比例最低，只有2.9%，用于目标5a和目标6。与结构基金相比，聚合基金则专门用来资助希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4国的环保及交通基础设施项目。1993年～1999年间，聚合基金总额达到151.5亿欧洲货币单位，其中西班牙获得的基金浮动资助比例最高，为52～58%，希腊和葡萄牙均为16～20%，而爱尔兰则只得到基金的7～10%。值得一提的是，除上述两项基金外，欧洲投资银行在推动地区发展中的作用也不容忽视。1989年到1992年期间，欧洲投资银行为地区项目总共提供了340亿欧洲货币单位的信贷资金支持。从共同地区政策改革后的实际效果看，成员国的地区不平衡得到一定程度的纠正。以爱尔兰为例，人均GDP在1983年只有共同体平均水平的64%，到1995年则接近欧盟平均水平的90%。另外，从1988年到1996年，欧盟目标1地区的人均GDP也由平均水平的64%提高到69%。为就地区政策对成员国经济发展的贡献度进行量化比较，欧盟委员会曾在一项研究中发现，在1986年～1996年期间，结构基金使目标1地区的经济增长率提高了大约0.5个百分点；1999年，结构基金使得希腊、爱尔兰和葡萄牙的人均GDP增加将近10%，而西班牙则为4%。显然，欧盟推行地区政策的效果往往因国家和地区的差别而不尽相同，地区政策也并没能消除成员国间的经济差距。
三、欧盟地区政策的新变化
随着欧洲经济与货币联盟建设的不断发展，要求加入欧盟的国家也越来越多。在1999年3月柏林举行的成员国首脑会议上，一致决定对结构基金进行进一步调整。在2000年～2006年期间，结构基金数额增加到1950亿欧元(1欧元=1欧洲货币单位)，以继续加大对地区发展项目的支持力度。同时，为使资金更加集中地运用并提高效率，将先前地区政策中的7类目标减化为3类。
目标1，促进落后地区的发展和结构调整，它包括原来分类中的目标1和目标6。在2000年～2006年期间，结构基金中的69.7%用于资助目标1地区，其人口占欧盟总人口的22.2%。对于在1994年～1999年间受结构基金资助而不再满足2000年～2006年标准的地区，如德国的东柏林、法国的科西嘉、英国的北爱尔兰等，欧盟将仍然提供一定比例的资金用于过渡安排。目标2，资助面临结构困难的地区进行经济和社会转型，它包括过去地区政策中的目标2和目标5b地区。在2000年～2006年期间，该地区从结构基金中分配到的比例为11.5%，其中也包括一定数额的过渡安排资金，地区人口占欧盟总人口的18%。目标3，支持教育、培训和就业政策及体制的现代化，它包括以往分类中的目标3和目标4地区。从2000年到2006年，该地区将得到结构基金中12.3%的资助，主要用以提高人力资源的素质和改善劳动力市场条件。
需要说明的是，原先分类中的目标5a地区在2000年～2006年被纳入共同农业政策框架内，而且结构基金中还保留5.35%作为储备，用于欧盟规划的地区发展项目。至于聚合基金方面，在2000年至2006年期间，其数额也将增加到180亿欧元，其中西班牙获得61～63.5%，希腊和葡萄牙均为16～18%，而爱尔兰仅得到2～6%。
从现在形势来看，欧盟地区政策面临的最大挑战就是如何应对即将开始的东扩。到目前为止，已先后有10个中东欧国家正式提出加入欧盟的申请并展开入盟谈判，它们是捷克、爱沙尼亚、匈牙利、波兰、斯洛文尼亚、保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚和斯洛伐克。虽然欧盟东扩是一项涉及有关成员国的政治决定，但巨大的现实经济差距使欧盟在未来扩大过程中不得不谨慎从事。即使欧盟坚持采取成熟一个接纳一个的分批加入模式，欧盟现行地区政策恐怕也是难以为继。以经济状况最好的斯洛文尼亚为例，其按购买力平价计算的人均GDP仅相当于希腊的水平。因此，欧盟必须在这些中东欧国家加入前帮助其提高经济发展水平。在2000年～2006年期间，欧盟为入盟候选国专门设立结构政策手段(l'Instrument de politiques structurelles pour la
préadhésion)，总计提供218.4亿欧元的财政援助，支持这些国家的地区与社会发展、工业结构调整、农业现代化、交通运输系统和环境保护等，籍此希望尽可能缩小这些潜在新成员同现在15个成员国的地区差距。无论如何，随着欧盟一体化的不断深化以及东扩时限的日益临近，欧盟地区政策又必将经历一次新的调整。