住房转型过程中的国家、市场与社会———项基于广州地区案例的考察，本文主要内容关键词为：广州论文,过程中论文,住房论文,案例论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2010)04-0114-09
自20世纪80年代以来，我国经历了从计划经济体制向市场经济体制的巨大转变，市场力量①开始在社会生活中发挥主导作用，城市住房体制转变就是一个很好的例子②。住房改革是政府在解决具体住房问题的过程中以一种渐进方式逐步展开的，从最初提高单位公房租金到后来出售福利房，再到1998年颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这个过程持续了近20年。到现在，货币买房已成为人们获得房子的主渠道。与此相伴随的是住房信贷逐渐被人们所接受。“截至2005年季度末，我国商业银行个人住房抵押贷款余额为16743.7亿人民币，虽然从2002年以来按揭成数（按揭贷款占全部购房款的比例）逐年下降，但仍为63%，连续三年在70%上下波动。”[1]
住房改革的社会后果有两面性。从积极方面看，由市场来提供房子极大缓减了城市居民住房难的状况，货币买房在一定程度上消除了以往单位内存在的住房腐败现象；而从消极方面看，近年来各地房价的上涨使人们望房兴叹，与房子有关的业主维权事件也成为这些年群体性事件中的一种重要类型[2]。住房转型中出现的一些问题，尤其是如何解决低收入群体住房保障议题，关键在于理顺国家与市场在住房消费领域的不同职责。
本项研究采用案例研究法。按照案例数量的多少分为单案例与跨案例两种，按照案例层次分为整体性分析单位与嵌入性分析单位③。回到本次讨论的话题，笔者的立场是单案例研究，即以广州作为典型案例来展开讨论，同时不仅把广州地区的住房改革作为整体案例来考察，更重要的是还要对一部分居住在广州地区的民众住房情况进行调查。这种做法将全面考察该地区的住房改革情况。除此之外，案例研究法还将收集定量与定性两类资料，采用不同类型的数据资料来论证观点。因此，在论文中笔者会适当采纳这方面的资料。对于访谈资料的分析，笔者更倾向于让被访者自己来叙述这方面的情况。
结合这次话题，笔者之所以将广州地区的住房改革作为典型案例，来讨论当前房改过程中出现的一些问题，除了有方法论方面的考虑，还有以下三点理由。1)与其他地方相比，广州处于一线城市，房价要远高于二、三线城市，房价比对人们的生活产生的影响会大一些。2)广州地处珠三角核心地带，是吸引各地农民工（包括各类移民）的主要流入地，外来移民的住房状况与当地政府的行政决策联系会紧密一些。3)笔者收集了与本次研究相关的资料，包括广州市政府历年的财政收支数据、各类买房人的访谈资料等。
文章将从三个方面来阐述这次话题。首先是以目前的住房研究文献为基础，尝试提出一个关于住房消费的分析性框架。其次从住房供给与获得两方面来探讨国家、市场与社会网络在住房消费领域里扮演的不同角色，其中尤其要讨论国家干预④在该领域产生的相应影响。接下来，笔者还将再深入分析，其中在这里会将国家区分为两级政府，并准备将住房制度、两级财政制度与外来人口管理制度结合在一起讨论。
一、中国城市住房消费：一个分析性框架
关于住房改革的文献很多，但在所有影响住房转型的因素中，住房供给模式与住房获得模式⑤却是最关键的两个方面。需要提及的是，人们以前把关注的重点放在国家与市场力量对这两类模式的不同影响上，然而还有一种重要因素，那就是来自社会网络的力量。事实上，英国消费社会学家Warde早在1990年的一篇论文《消费社会学导论》中就指出，建构消费社会学学科的分析性框架，需要关注国家、市场与社会网络三类社会关系在商品供给与消费两个环节中的不同影响[3]。社会学家Sullivan则指出，住房获得过程包括住房获得模式和住房获得条件，前者是消费者在参与不同住房供给模式中所建立起来的各种社会关系，包括怎么获得、由谁获得和获得什么三个部分；后者是影响消费者住房获得的各种条件[4]。笔者在两位学者的基础上构造出一个分析住房消费的概念框架。
（一）住房供给模式指由谁来提供房子，分为市场供给、国家供给与社会网络供给三种情况
市场供给指由市场部门（房地产企业、中介部门和物业管理部门）来提供住房及其服务，遵循的是自负盈亏、独立核算的原则；国家供给指住房由单位或地方政府自行组织建造、负责维修和管理等，遵循的是为不同身份的人群提供相应房子的原则；社会网络供给指人们借助社会网络的方式来盖房子，遵循的是守望相助的原则。单从供给角度来看，这三方不只是提供不同来源的房子，更重要的是他们各自遵循不同的运作逻辑。
作为一种私人物品，房子完全可以由市场来提供，而住房市场化也是我国房改的目标，但这种模式存在市场失灵。追求利润最大化的房地产商更愿意把资金投入到中高档商品房领域，却不太关注回报率较低的福利保障房。如果只是由市场来提供房子，结果并非人人都可以有房子住，尤其是一些低收入人群很可能就被排斥在外。为了解决市场供给失灵的难题，有两个办法：第一是由国家直接出资为低收入群体提供房子，第二是人们通过社会网络的方式（比如成立非营利性的住房合作社）来建房子。显然，市场供给遵循的是盈利性原则，而后两类供给更偏向非盈利性原则。
（二）住房获得模式指谁通过什么方式获得什么房子
谁(who)指的是获得房子的人。由于我国城市人群的复杂性，笔者在这里把得到房子的人分为城市“原住民”与外来新移民（按照户籍来分）和低收入人群与高收入人群（按照收入来分）。通过什么方式获得房子(how)指用钱买房（包括住房信贷）还是凭借身份来获得房子。比如有些人花钱买房，但另一些人却享有政府提供的廉租房、经济适用房等⑥。国家与社会网络侧重的是凭借身份来获得房子，而市场则采取的是公平交换、价高者得的原则。获得什么房子(what)则指房子的产权，是只有使用权还是包括所有权等（所有权、收益权、剩余索取权等）。
事实上，上面的讨论可能会导致一个所有人都可能产生的误区，回到社会学论题上，这里的人可能会划分为不同的类型，因此，对住房获得模式讨论的关键还是落在了谁(who)获得房子这个话题上。
按照国家、市场和社会网络三个维度，可以对同一个人做出不同的定位。从市场角度来看，他只是一个消费者，会按照自己的预期收入和消费偏好（可能还包括一些消费文化，例如只想买朝南的房子）在各家楼盘选购自己喜欢的房子，也可以多处置业进行住房投资。说到底，他是用钱买房，即使投资也是风险与收益并存，这里遵循的是市场效率法则。他拥有消费者与投资者的双重身份。从国家角度来看，他就成为一个公民⑦，享有国家提供保障的一系列公民权利，例如民事权、政治权和社会权等，而居住权作为社会权的重要组成部分就凸显出来。他或许是一个低收入者，但让他能住上体面的房子（即使是租赁房）就成为了国家的职责，这里遵循的是公平法则。从社会网络角度来看，他是某个社会网络中的私人成员。在他未成年的时候，父母有义务为他提供住处，而在他要买房子的时候，出于家族主义文化的影响，他的父母会尽可能去帮助他，这里遵循的是血缘人情法则。对于这两类模式的探索，需要关注三类力量（国家、市场与社会网络）对同一个人在不同方面的塑造（图1）⑧。
图1 中国城市住房消费：一个分析性框架
对住房消费领域的探索需要从供给与获得两个角度同时展开，其中国家、市场与社会网络这三种因素在这两类模式中分别扮演不同的角色。如果说在房改之前更多强调房子的福利属性，人们按照公平法则来居住，那么这些年的商品化改革在强调房子商品属性的时候似乎忽略了它的福利属性。因此，本文的分析性框架重点在于从国家、市场与社会网络三个维度来探讨个人的三个面向，即公平法则下的公民身份（与房子相关的公民权），效率法则下的消费者（与房子有关的消费者权益）和血缘人情法则下的私民身份（按需分配物品）。现在有人批评政府没有为低收入群体提供足够的保障房，这种说法的含义是政府要保障居民的居住权，例如基本的居住面积和必要的住房设施等。另外，人们也不能忽略社会网络力量，例如通过住房合作社自行建房来抵制房产商，还有父母帮助子女买房，这些都在说明社会网络在房子供给与获得中对个人有很大影响[5]。
学界近年来对公民权、公民身份话题的讨论开始多起来[6-9]，这说明人们重视这个领域。然而，这样的论述更多是政治哲学讨论的话题，对公民身份的社会学研究也许才刚起步[10]。比如说，这里讲的这个人不是一个抽象人，而是存在很强异质性的一群人[11]9，这是探讨住房消费论题时特别需要注意的地方。简言之，这个人同时具备公民、消费者和私人三个面向，但回到具体的人身上，这三个面向的重要性在不同的人群中却各不相同。
二、住房供给与住房获得：国家、市场与社会网络
正如上文所言，虽然每个人都有三个面向，但侧重点却各不相同。按照是否具有当地户籍分为城市原住民和外来新移民，按照收入分为高收入群体和低收入群体。根据这两个维度分为四类人群，即富裕新移民、贫穷新移民、富裕原住民和贫穷原住民。笔者将逐一讨论国家与市场在这四类人群住房消费上的不同影响，当然社会网络的力量也不容忽视（表1）。对不同群体来说，三种力量的作用并不相同。
（一）富裕原住民与富裕新移民：消费者权益中的国家干预
那些高收入群体凭借较强的经济实力在各大楼盘选房（也可以卖掉原来的房子换更宽敞的房子），其遵循市场效率原则，关心能否用最少的钱买到合乎自己心意的房子。当然，除了居住外，他们还要考察房子是否会升值，如果有余钱的话还会考虑多次置业。简言之，这些人考虑的是买房的风险与收益。与中低收入群体相比，他们或许不需要政府提供基本的住房条件，不是有没有住而是选择如何住得更好。调查的过程中，有一位姚女士讲述了买房过程：
综合评估，我刚才说的几个方面，也许同一个楼盘的价位有好几个，周边楼盘有好几个。户型你就有比较了，哪一个比较喜欢，可以说就是我刚刚说的，综合评估，如果更好的房子肯定有，但是你买不起，就不会考虑的。
但是，这并不是说这一类型人不需要公民权，只是说他们需要的公民权可能和那些低收入群体不太一样。对于那些首次买房的人，可能会考虑房价走势。由于炒房而导致的房价上扬可能会让他们遭受风险，而这并非个人所能避免的，因此，国家就需要凭借宏观政策来调控房地产市场泡沫的产生。国家在住房供给方面可以采用强干预和弱干预。强干预指政府为房产商提供更多的土地来建造房子，保证房源数量；而弱干预则可能通过在土地出让金及各种与房产税收政策上的优惠来保证房价不再上涨。在住房获得方面，政府可以通过调整住房信贷，帮助首次买房者有更多的政策优惠，也能通过提高二套房首付比例来打击炒房客。
除了住房供给和获得方面，这些业主还会重视买到的房子是否存在质量问题，例如发现房子有质量问题的时候，是否有索取赔偿和退房的权利，还有能否成立业主委员会的权利。这些权利除了业主争取外，还需要国家提供一系列的法律政策来保障。当然，这些人群可能还需要来自社会网络力量的帮助，尤其是对于那些第一次买房的人，单凭自己的能力没办法买房，父母帮助支付一部分房款就是为他们提供资助。有位被访者这样说到：
可能对家庭感情的理解吧，每个人有每个人的不同吧，反正我们家里面是确实确实没有分那么清，而且父母也非常爱我们两个，也没有说多爱这个多一点，没有的。住房很纯粹的是一家人在一块这个概念而已。（Z：那你姐姐和父母这样帮助你的话，你愿意接受这样的帮助么？）我愿意。（Z：如果不接受他们的帮助的话会怎么样？）我觉得我不会有这个想法，这个想法是极端的，我觉得。这很单纯的一块，因为我还没有出嫁，我还是很传统的那种，我还没出嫁前我就跟父母住。甚至我将来出嫁，如果住房条件允许的话，我跟我先生跟父母同住，是这样一个概念。不会说买了房子啊，这是父母的钱啊，或者我姐的钱，我就不该住到这里。我不会这样想的，也不会有这样的想法。（说明：Z是调查员）
在笔者调查的案例中，有不少人谈到在买房的时候父母会帮助自己。人们在买房时除了有制度支持还有来自亲戚朋友的社会网络支持[5]。住房改革的一个重要后果便是将国家与民众在房子上的张力转移到民众与市场之间。
（二）贫穷原住民与贫穷新移民：居住权中的国家干预
当前关于低收入群体的住房保障有不少文献，主要体现在以下几方面。1)采用什么指标来确认这部分低收入群体[12-13]。2)一些地方政府在住房改革过程中逐渐形成了利益群体，放弃了承担建设公共住房的职责[14-15]。3)构建住房梯度消费框架，为不同收入群体提供不同层次和类型的房子[16-17]。4)从居住权角度来讨论低收入群体的住房保障[18]。5)如何借助社会团体力量来对抗地方政府和房地产商的合谋行为[19]。这些观点首先是指出如何区分不同类型的城市低收入群体，这才能为他们提供不同类型的房子；其次是构建一个动态的住房梯度消费指标，有针对性地为低收入群体提供住房；接下来要加强对地方政府财政预算的监督，制定有效的指标体系来衡量地方政府公共住房建设的实施情况，最后则是要明确两级政府在住房领域的不同财政责任。
对低收入群体来说，他们不可能像高收入群体一样通过买房获得住房产权，如果将他们说成是消费者可能不是太合适，因为他们在这里更多是以公民身份而出现。根据是否拥有广州户籍，这些人分为贫穷原住民和贫穷新移民。因为他们的地方身份资格并不相同，牵引出来的便是有差别对待的公民权。对贫穷原住民来讲，即使穷也可能领取地方政府提供的失业救济金，同时也会优先获得福利保障房。而贫穷新移民无论是在收入还是户籍方面都处于不利地位，他们更多是从市场领域来获得房子，例如租城中村或城郊结合部的私房。有两位来广州打工的被访者说到自己的亲身经历：
现在这个条件不怎么样，在我心目中，我就不该住这种房子，但是在外面打工按理来说，就是为了赚一点钱回去。所以眼前的生活状况，一定要自己克服它，这个没有必要去讲究。无论怎么样，只要能赚到钱回去，就是最好的。
T：我现在租的房子很小，大概有七八个平方，上面有个厨房、卫生间。Z：那是一个房间？T：一个房间，里面住的。Z：还有下面啊？T：我睡在上铺，空间很小，床下面放了很多东西，空间很小。Z：空间很小，大概有10平方？T：没有10平方。（说明：T是被访者，Z是调查员）
贫穷原住民可能没有机会住上条件好的商品房，然而，他们租住房子的质量、地段和配套的公共设施也是需要关注的方面。房产商可能不太愿意提供这类房子，这就需要政府有所作为。笔者在这里就从住房供给与获得两个方面来谈一下。从供给来看，政府可以直接出资修建公房给他们，也可以通过适当的土地政策、税收优惠来鼓励一些开发商建房，随后通过核查低收入人群的实际情况来分配房源。因为只是为了保证居住，房子所有权可以仍归政府所有。从获得来看，政府可以为这些贫穷原住民提供一些住房补贴，这种方式既可以是将现金直接发到他们手上也可以不经过本人而是固定被扣除。这说起来不难，但面临的问题有很多，首当其冲的便是地方政府将要承担一部分的财政投入。从住房供给来看，如果给予开发商相应的土地政策优惠，例如较低的土地出让金，那么就会影响政府的财政来源；如果要提供配套的公共消费设施，那么这个地段的地租可能会比较高，放着这么好的地皮不开发商品房，同样也会减少一部分的财政收入。从住房获得来看，如果给这些贫穷原住民货币补贴，那么这些钱将从地方财政来出。说到底，贫穷原住民的居住权要和当地的财政挂钩。明白了这点，关于贫穷新移民的住房问题就比较好懂了。
贫穷新移民不只是外来农民工，也包含那些非正式就业者，例如在城市经营小摊小贩的人群。不管有多少种类型，他们在学历上、收入上和技术上可能都不占优势，属于被地方政府排斥的外来人群。关于这方面的话题已经有很多讨论，但相同点是当前地方财政支出基本上还是以当地户籍人口为主。对于各类新移民，地方政府采取了选择性排斥与选择性接纳政策[20]。如果说原住民享有居住权的话，那么贫穷新移民在这方面的权利往往被人们忽视[21]。地方政府按照户籍区分各类低收入群体，制造了他们在获得房子过程中新的不平等。本文指出，解决问题的关键在于政府需要制定出一套动态跟踪指标体系，根据调查结果为这部分人群提供相应的住房干预。这种干预仍然体现在住房供给和获得两方面：政府可以通过降低土地出让金、税收补贴等政策鼓励开发商建房，随后从房地产商那里买房子后以较低的价格转租给他们；同时，政府会以强制储蓄的方式为他们提供住房补贴，至于这部分的财政，需要纳入统一的地方财政预算规划。
三、国家干预与财政责任
关于住房消费的讨论需要从供给与获得两方面来入手，由国家介入这两类模式的程度与组织方式可以看到政府干预行为的强弱。然而，这种讨论忽视了个人的三个面向——公民、消费者和私人，而这些面向分别由国家、市场和社会网络来塑造。由于人群的异质性原理[11]28，不同群体在这三个面向的重要性各不相同。考察国家在供给与获得两方面对住房的干预，前提是要区分人群的类型。
（一）富裕群体中的住房干预：如何增加地方政府的财政收入
正如上文所言，这部分群体收入高，房子问题可以由市场来解决。对于资金不足的部分，可以通过银行贷款或社会网络来弥补。他们或许并不需要政府提供基本住房条件的公民权，然而，他们却需要另一种公民权。这种公民权既包括商品房本身的权利，比如对商品房的知情权、索赔权等，同时还有由商品房衍生出来的其他权利，例如成立业主委员会的权利，和房产商平等谈判的权利。回到本次论题，对那些第一次买房的人来说，如何买到价格适中的房子是关心的重点，因此政府在这方面的宏观调控（银行信贷政策，土地出让金政策等）就成为影响他们买房的重要制度条件。
然而，上文介绍了国家的住房干预的一些内容，这里需要深入说明的是这里的国家包含地方政府和中央政府两个层次。关于两级财政话题以及引发的问题已经引起了学界的关注。在解决居民住房问题上，除了要对人群分类，还需要和地方财政结合在一起。对于那些财力不足的政府，上级政府尤其是中央政府需要在宏观层面进行财政转移支付，这种支付有两个作用：一是实现地区间财政支出的均等化，并使各地居民能够享有类似水平的公共服务；二是实现中央政府对地方政府行为的有效约束[22]。
探讨这个话题，需要简单介绍一下我国两级财税制度变迁的过程：解放初期到20世纪80年代中期中央对地方实行高度集权的财政统收统支制度，80年代中期到1994年之间的比较分权的财政包干制度，1994年以来实行相对较为集权的分税体制[23-24]。这次分税制改革导致的后果是：地方政府经营企业收益减小而风险加大；增值税属于流转税，企业赢利与否都要征收，利润微薄而经营成本高的企业成为地方税收的负担；地方政府保护本地企业的各种优惠措施无效；地方政府兴办企业的积极性受到打击[23]。这次改革以来“两个比重”的有效提高使中央政府有较高的汲取财政的能力，但地方政府在公共预算方面出现的财政赤字逐年扩大，原因在于地方财源的缩小和事权的扩大。如何增强财力和降低开支成为各级政府的考虑因素。地方政府从经营企业的积极性转向对所在辖区的全面干预[25]，最明显的便是城市形象更新建设与房地产业的大量开发。地方政府通过为房地产商供给土地获得的出让金成为地方政府预算外的收入[22-24]。图2展示的是广州市地方财政近10年的状况，可以发现广州市的财政赤字逐年增加，而预算收入又低于财政收入。虽然这里没有明确的数据说明在这个差额中有多少是土地出让金贡献的，但一些新闻报道提供了大致情况，例如广州市2009年的土地出让金收益超过425亿，创历史新高，约是2008年的四倍，但其他城市更高，上海1043亿，杭州1200亿元，而北京928亿元[26]。
单从地方财政收入角度来看，土地出让金作为地方政府的重要收入被纳入预算外管理，与此相伴随的土地财政成为第二财政。因此，地方政府在土地出让金和相关政策上的调整方向将直接影响本地的财政收入规模。随着地方政府事权的逐步扩大，如何有效增加财政收入成为各级政府关心的目标。可惜到目前为止，我们并没有具体数据来说明土地出让金对房价的影响有多大，但出让金作为房子的一种成本必将影响房价的走向。
图2 广州市地方财政1997-2005年收入与支出统计
（二）贫穷群体中的住房干预：如何减少地方政府的财政支出
除了那些富裕群体外，低收入居民的住房状况可能要更多考虑政府的职责，因为他们的居住条件好坏关系到居住权的实现与否。对这个群体的分析，需要区分原住民和新移民，原因在于这两类人由于户籍不同而衍生出不同的政策能力。原住民可能会优先获得安居房等类似的福利保障房，然而那些新移民则只能住到城中村或城郊结合部等。这两类群体的住房状况仍需要来自政府的干预，这种干预也可以从供给与获得两方面来介入。无论采用何种干预，除了相关的制度配套外，更重要的是有财政投入。事实上，政府干预的强弱程度与财政投入多少之间存在着正比关系。
据有关报道，广州市政府近年来在保障性住房方面做出了很大努力。广州自2009年以来在保障性住房建设方面有很大投入，芳村花园二期、黄埔大田花园等5个项目已开工建设，总建筑面积达72.4万
。2009年底前，又新开工92.5万，全年总开工面积达到164.9万。2012年前，408万的保障性住房将全部建成[27]。从另一方面看，建设力度之大正反映了以前在这方面的投入明显不足。从下面这则材料中就可以发现目前广州廉租房的建设还需要继续投入更大的财力。
广州市政府从20世纪90年代开始建造廉租房并持续到今天。申请廉租房或经济适用房的条件主要有三条：具有本市户籍并在本市居住与工作；家庭人均可支配收入与资产净值符合广州的标准；没有产权住房并且未享受过购房优惠政策，不同的是，申请前者的标准要比后者低一些，这是申请人的条件限制⑨。
据广州市住房保障办副主任黄信敬介绍，根据2008年广州市低收入家庭住房困难调查结果，全市符合住房保障条件的家庭有77177户，其中符合廉租住房保障条件的有44516户。广州决定在2008-2009年内开工建设约408万政府保障性住房，解决低收入家庭14100户的住房困难。其中通过廉租住房保障解决10000户、出售经济适用住房解决4100户[28]。广州市政府在廉租房和经济适用房等保障性住房方面的投入，包括资金、土地使用，定期核查符合条件的中低收入居民，这些都需要相应的财政投入。更为关键的是，在土地使用问题上，可能还会导致一些额外的损失，因为本来可以用来开发商品房的土地转给建造保障房。简言之，建保障性住房就不能只是单纯地期望地方政府来实施，更为重要的是采用制度进行监督，例如将完成保障房的建造情况作为考核地方官员政绩的一个重要指标。如果没有这样的激励约束机制，很难设想地方官员会在这个方面有多大作为。
接着再来看一看新移民的情况。这部分群体属于被排斥的人群，包含的类型很多，但大多是在学历、收入和技术方面处于不利地位的外来务工人员。对于这个群体，广州市采取了选择性接纳的人口政策[20]，这里的新移民并未纳入广州市政府的管辖范围，那些由原住民享有的住房优惠可能并没有波及到他们。无论是廉租房还是经济适用房，是否有广州本地户口成为一个必要条件。在这种情况下，这部分人群主要是租住城中村、城郊结合部私人建造的房子。各类人群由于政策能力而在住房领域中产生的分化现象其实已经引起了学界的关注，从“住房阶级”[29]到“消费部门分割”[30-31]理论都对此进行了深入讨论。对于这类现象，近年来已经有不少人提出这些新移民的住房问题应该归流入地政府来管理，但假如这样做，可能会给广州市带来相应的财政压力。
广州市对这两类群体的住房干预，有可能会对本地财政有两个不同的影响。对富裕群体来讲，土地出让金是政府的第二财政，如果打压房地产发展，抑制了土地出让的进度和额度，那么地方财政收入可能会受到一部分损失。对弱势群体来说，地方政府给予相应的土地、资金和相关政策方面的优惠可能会加大地方财政支出。简言之，如果加强政府干预的话，前者有可能降低财政收入（收入减少），而后者则有可能扩大财政支出（开支扩大）。显然，这两种情况如果没有上级政府部门和其他职能机构的有效监督，很难设想，地方政府会积极地去干预住房领域。
（三）如何监督地方政府的短期行为
如上文所言，关于住房消费领域中的国家干预，可以从供给与获得两方面着手。每一个人同时具备公民、消费者和私民三重身份，落到房子领域，不同的人群在这三方面的重要性并不相同。对于富裕阶层来讲，他们在住房消费领域更多是以消费者的身份出现，但这同时也需要国家提供相应的干预，这种干预表现为用法律或相关政策来保障他们的消费者权益。而对那些中低收入群体来讲，他们更多是以公民身份出现，国家干预表现为给他们提供适合的保障性住房。
地方政府干预住房领域其实和财政收支状况紧密联系在一起。对于那些财力较好的政府，如果没有较好的制度约束，有可能导致短期行为，比如大幅度地出让土地一次性获得土地收益。对于财力较差的政府，则需要上一级政府（尤其是中央政府）提供相应的财政转移支付。假如这一问题可以得到解决的话，接下来的问题便是由谁来监督这一部分的财政开支，尤其是要避免地方政府擅自挪用这些资金。关于这个难题，本文建议中央政府可以在住房与社会保障部设立一个专门机构来管理这一部分资金，并对它的使用状况进行有效监督。
分税制改革的后果是地方政府开始将预算外和非预算资金作为本地财政增长的重点，预算外资金是行政事业单位的收费，而非预算资金则是农业提留统筹和土地开发相关的土地转让收入，无论是预算外资金还是非预算资金都存在资金管理的高度分权化[22]。对于地方政府在土地出让金方面的非预算收入，中央政府是否需要相应的财政监督也成为一个需要思索的话题。例如，广州市是否可以从每年的土地出让金中拿出一部分投入本地的住房保障建设？再进一步说，对于当前地方官员的政绩考核方式，如果不改变单纯依靠GDP的指标，那么这种做法最终也很难实施。
四、总结与讨论：财政分权下的住房制度安排
本文首先从构造一个关于住房消费的分析性框架开始，讨论个人的三个面向，即公民、消费者与私民，这三个面向是从不同领域按照不同的法则所塑造的结果。在国家领域，每一个人是一名合法的公民，享有政府提供的各种公民权利，而体面的住房条件作为居住权也是其中的一个重要部分，这里遵循的是人人平等的公平法则。在市场领域，每个人是按照预期收入和消费偏好选择商品的消费者。房子也是一种商品，对于他们虽然不存在有没有住的问题，但涉及到的消费者权益保护也属于国家干预的领域，这里遵循的是效率法则。在社会网络领域，每个人嵌入在不同的社会网络受到来自这方面力量的影响，在买房的过程中会得到相应的帮助，这里遵循的是血缘人情法则。进一步来讲，将个人塑造成为不同的面向同时也意味着每个人的消费行为本身就嵌入在制度环境内[32]，如果说国家与市场角度强调正式制度的话，那么社会网络角度则侧重非正式制度（比如家族主义文化）。虽然每个人都有三个面向，可是不同人群在三个面向的侧重点也有差异，这种差异也是国家实行住房干预的前提条件。
这种干预可以从供给和获得两个方面入手，但这种行为将和当地政府的财政收支状况紧密联系在一起。从某种意义上来讲，住房制度不仅仅是一个独立演变的领域[33]，而是同样受到其他制度的影响，尤其是来自当前两级财政制度安排的影响。当然，还有一个因素需要提到，即当前广州市实施的外来人口管理政策，这种政策的核心是选择性接纳各类外来移民。因此，住房改革的顺利开展需要与财政改革、人口管理政策改革一并进行。
从财政制度方面看，可以从三个方面尝试变革。1)在住房消费领域重新确定两级政府的财政投入比例，财力较好的地区在财政投入的情况下鼓励其他社会资金进入公共住房建设，建立一个较好的住房资金管理体制。财力较紧张的地区可以争取上级政府的财政转移支付，对于这笔资金的使用需要相应的监管。2)在公共住房建设方面，除了上级的财政转移支付外，也可以尝试让两级政府承担不同的财政责任。例如地方政府可以在土地出让等政策方面给予一定优惠，而中央政府除了给予相应的配套资金外还可以在宏观政策方面进行有效调控，比如调整银行利率，总体上规划住房公积金等与房子有关的政策。3)除住房领域之外的其他财政收支状况也需要界定两级政府的财政责任，因为调整好其他方面的比例从某种程度上可以缓减地方政府在投入住房领域中的资金紧张程度。例如健全社会保障制度，完善中小企业的投资环境，避免人们用热钱来进行住房投资，抑制炒房避免泡沫的过度膨胀。当然，住房改革除了要考虑当前的财政制度安排，还需要联系当前的人口管理政策。选择性接纳外来移民的政策会让不同人群在居住权方面有明显差异，尤其是对于那些被排斥的移民，他们的居住状况理应纳入流入地政府的规划当中，但这样做可能会增加地方财政的压力。如果没有其他制度的配套变革，这种情况可能还会持续一段时间。
收稿日期：2010-03-01
注释：
①这种说法很容易让人们觉得市场是一种拟人化的力量可以被辨识出来，事实上，这只是为了说明的需要，其实到最后人们将会分析市场的各个要素，这种做法在波兰尼的《巨变》中有详细讨论。
②本文讨论的是中国城市住房改革，农村住房的情况又有些不同，在一篇文章中不可能把这两类情况都谈到，如果没有特别说明，文中谈到的住房改革都是指城市的情况。
③关于案例研究的探索，有不少学者提出了不同看法，不过有一个人的论述值得重点推荐，见戴维·德沃斯《社会研究中的研究设计》（中国人民大学出版社，2008年）。
④西方住房市场中的国家干预也是围绕着住房供给与获得两方面展开。见陈胜《试析西方住房市场中的国家干预——一项社会学的考察》，《中山大学学报（社会科学版）》，2007年4期。
⑤除了住房领域，用供给与获得这两个典型要素来看待医疗领域的改革同样也能建构出一个分析框架。见顾昕《中国城市医疗体制的转型：国家与市场关系的演化》，载吴敬琏主编的《比较》，2005年19期。
⑥说得宽泛一点，子女继承父母的房子也可以说是凭借身份来获得，不过是按照血缘法则来确认的身份。
⑦这里用市民（市民权）会更合适一些。因为塑造公民身份的主体是国家，然而回到实际情况，各地由于户籍差别而携带的福利权也不同，市民权是指“目前中国社会中拥有居住地城市户籍的居民所享有的身份及相关权利”（陈映芳《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》，2005年3期）。为了与当前的公民权研究相对照，笔者仍然采用这个概念，但不能忽视两个概念间的差异。
⑧在构造这个框架的时候，笔者想到了黄国光教授的文章《人情与面子：中国人的权力游戏》，他指出中国人的日常行为遵循三种关系，分别是公平法则下的工具性关系、人情法则下的混合性关系和需求法则下的情感性关系。见K.K.Hwang “Face and Favor:The Chinese Power Game”，载American Journal of Sociology，1987年4期。
⑨关于这方面的内容请参看以下文件：关于认真贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》进一步加强土地供应调控的通知（国土资发[2007]236号）；关于印发《经济适用住房管理办法》的通知（建住房[2004]77号）；国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发[2007]24号）。
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