对国企经营者薪酬的规制：权利结构的视角，本文主要内容关键词为：国企论文,薪酬论文,经营者论文,视角论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，国内社会公众对金融高管以及国有企业经营者限薪的呼声络绎不绝，经营者薪酬规制问题已经成为当务之急。
一、以行政权制约权利的思路及其问题
随着国企经营者薪酬问题的日益凸显和社会公众关注度的不断提升，有关政府机关不得不采取应对措施，主要包括两个“硬指标”，即规定薪酬的数量、幅度，以及建立薪酬审批制度。
规定薪酬的数量和幅度。早在2002年国资委就作出了央企经营者薪酬不得超过职工平均工资12倍的规定。受金融危机冲击，《财政部关于国有金融机构2008年度高管人员薪酬分配有关问题的通知》规定，各国有金融机构2008年度高管人员薪酬按不高于2007年度薪酬的90%确定。2009年2月，《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法（征求意见稿）》把国有金融企业负责人最高税前年薪规定为280万元人民币。规定薪酬数量和幅度的方法，其优势在于能确保规制目标的实现具有确定性，但是，这种方法不可能完全符合公司的实际状况，从而扭曲薪酬与绩效的关联性，引发分配公平问题。
建立审批制度。《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》规定，国资委对企业负责人年度薪酬方案进行审核，并对企业法定代表人的年度薪酬方案予以批复。《中央企业负责人薪酬管理暂行办法实施细则》规定，企业法定代表人上年度实际薪酬水平高于按《薪酬管理办法》测算的基准薪酬10%以上的，报国资委审核、批准。《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》规定，国资委决定董事报酬事项。《董事会试点中央企业高级管理人员薪酬管理指导意见》和《关于整体上市中央企业董事及高管人员薪酬管理的意见》作出了类似规定。对经营者薪酬予以审批，在存在信息成本或者信息不对称的情形下，可能导致薪酬标准的制定与企业的业绩缺乏相关性。
以行政权规定薪酬的数量、幅度和薪酬审批制度，本质上是一种以权力控制权利的思路。公司不是行政机关的下属机构，行政机关直接介入此问题，有可能使得原本就遭诟病的政企不分雪上加霜。行政规制措施也并不一定比市场和私法措施更有效，市场失灵与私法措施失灵之外，同样存在着“行政规制失灵”。因此，有必要重新审视薪酬规制的公法与私法路径的内在逻辑和相互关系。
将一个私法问题公法化，违反了我国现行的《公司法》。根据《公司法》的相关规定，经营者薪酬的决定权属于股东会与董事会的职权。《公司法》第三十八条规定，股东会决定董事、监事的报酬事项；第四十七条规定，董事会决定高管报酬事项。按照上述规定，决定公司经营者薪酬是股东会、董事会的权利，而不是行政机关的权力。诚然，国有企业的大股东是国家，但是并非所有的国有企业都是独资企业，多数大型国有企业是公司制企业，其股东还包括大量的非国有股股东。无论如何，国有企业的股东会绝不等同于行政机关。因此，以行政权直接规定经营者的薪酬，是一种违反《公司法》的行为，它混淆了行政机关与股东会，可能严重侵损非国有股股东的权益。在我国，人们已经对行政机关无所不为习以为常，但是，将公司法问题作为一个行政问题来处理，毕竟过于离谱。
经营者薪酬首先是一个私法问题，即公司治理问题，而非行政规制问题，只有在公司治理自身无法解决问题之时，才有诉诸国家权力的必要。即便在此条件下，行政机关也不应当自己授权自己，直接对公司予以管理，而应当通过修改公司法来确立行政机关对公司的规制权力。然而，公司法有自己的逻辑，也有自己的内在约束机制，对于经营者的薪酬问题，公司法是否已经山穷水尽了呢？此问题值得深究。
二、回归权利结构的设计
回归私法逻辑，探究国企经营者的薪酬问题，首先应当从公司权利的特征入手。从权利上看，公司实质上是集中资本性财产权的制度；财产权的集中和整合不仅是一个量变的过程，而且会产生质变，即当权利的数量和结构发生变化并达到一定的限度之时，它就具备了国家权力所具有的强制性、支配性和扩张性，形成权力性权利。这种财产权利集中和整合的过程，与洛克在《政府论》中描述的“集中和整合自然权利而形成国家权力”的过程非常相似。众所周知，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”孟德斯鸠的这一名言揭示了权力容易被滥用的特点，与此相类似，公司的权力性权利也容易被滥用。
国企经营者薪酬失范本质上是公司权利的滥用问题，即经营者滥用职权，自定或非法取得过高的薪酬。按照公司法的一般法理，薪酬决策权属于公司自身的权利，它是公司作为民事主体意思自治的体现之一。从性质上看，这种“财产决策权”是公司权利的内容之一，它与公司的其他权利一样，具有易被滥用的特征。前已述及，依据《公司法》，股东会与董事会决定公司经营者的薪酬。因此，董事会和股东会在薪酬决策中出现的滥用权利现象，是国企经营者薪酬失范的根本原因，必须对此权利予以制约，以控制其滥用。
对于公司权利的滥用，公司法已经通过权利结构的设计来解决这一问题。公司权利结构系指公司权利的组成要素及其相互关系。美国公司法教科书上说：“200多年以前，布莱克斯通将公司描述为一个‘小共和国’。作为一种治理模式，这一描述到今天仍然是恰当的。”布莱克斯通所说的治理模式是三权分立模式。三权分立是公司最基本的权利框架，从财产权角度上看，它是一种财产权分离模式。该模式将公司财产权分为财产“立法权”、财产经营权与财产监督权，分别由股东会、董事会、监事会掌握。公司的治理机制是一个分权制约的机制，这一机制借鉴了“三权分立与制衡”的公法原理。公司法移植这一公法原理，借鉴了公法“以权力制约权力”的方法，重视权利之间的互动，采取了“以权利制约权利”的分权制约方法。
应当注意到，以行政权规制公司经营者薪酬等以行政权管理公司事务的做法，是一种“以权力制约权利”的方法。这不同于公司法通过自身权利的分开和相互制约的方法，后者是“以权利制约权利”的方法。区分二者的意义在于：“以权力制约权利”，它不仅违反了私法向来推崇的意思自治，而且容易引起行政权的滥用，而后者不仅符合私法的意思自治精神，还不会导致行政权介入私法领域所引发的问题。公司法的三权分立模式运用“以权利制约权利”的方法，通过公司自身权利的分开和相互制约，既解决了公司权利滥用的问题，又可以满足私法意思自治的要求，它是一种两全其美的方法。正因为如此，当今公司治理结构的典型法律模式，无论是英美模式、德国模式，还是日本模式，均体现了分权制约理论。
新近的权利结构理论可以对上述控权方法提供更为深入的说明。权利结构理论认为，权利结构的改变，可能导致权利的质变，也可能影响权利的功能。在公司法中，零散的自然人财产权借助公司制度进行权利合成，产生质变，形成与国家权力存在类似结构、分工的“权力性权利”，这种权利容易被滥用。公司的权利如果不分开，则是一种极为专制的权利。因此，应当通过权利结构的设计，包括分开、制约和均衡的设计来改变权利的性质，优化权利的功能。具言之，通过分权，公司法将公司的权力性权利这种“大权”分解为较小的权利，且由一元结构变为多元结构；通过三权的制约建立权利内部的联系，体现以权利制约权利的思想，建立自我约束机制；通过平衡三种权利，调整权利结构内部三要素的比例关系，使公司权利得以稳健地运作。三权分立的权利结构可以削弱公司权利的力量和强度，使得权利的大小和功能处于一种适当的或可控制的状态，进而建立一种分权制约的权利均衡机制，从而达到控制权利滥用的效果。
薪酬决策权是公司权利的一部分，对此权利的滥用问题，必须运用三权分立的权利结构模式。我国应当通过对董事、高管权利的分开、制约，达到公司三种权利的平衡，以此控制经营者薪酬决策权的滥用。这应当是解决国企经营者薪酬问题的根本思路。
三、权利结构设计的具体思路
非私法方法被作为解决高管薪酬问题的重要方法之一，但没有取得预期效果。以美国为例，所采取的非私法方法包括税收限制、信息披露等规制措施。这些规制并没有取得预期效果，如税收限制对遏制高管薪酬几乎不产生作用，反而增加了高管的薪酬；规定薪酬的数量和幅度为标准之下的薪酬提供了自我辩护的效果，这一缺陷在信息不对称以及规制机关的特定偏好的作用下更加放大，导致规制失灵。
针对以上方法的弊端，美国在2008年金融危机之后对公司经营者薪酬制度进行了改革。美国2010年《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》详细规定了高管薪酬改革方案。作为本次金融监管改革的亮点之一，该法案显示出美国今后高管薪酬规制改革的趋势，采用了如下方法来规制经营者的薪酬问题：其一，强化股东对披露高管薪酬的表决权和对高管薪酬的同意权，以制约董事会的薪酬决策权。股东在薪酬问题上具有发言权，允许股东对管理层薪酬和“黄金降落伞”计划进行“不具约束力”的表决。这就给予股东一个十分有利的机会来管理本公司的高管人员，同时也是一个否决误导性奖励计划的机会，这些奖励计划往往对个体公司，进而对更广泛的经济造成威胁。该法案又授权美国证券交易委员会（SEC）同意股东代理参与，即股东有权向董事会提名董事，这项规定可以将管理层关注的焦点从短期利润转移到长期增长和稳定上来。其二，建立独立薪酬委员会，以权利分开的方法来保障薪酬决策的独立性和公正性。上市的标准要求薪酬委员会的成员只包括独立董事，并有权聘请薪酬顾问，使独立董事更加独立于他们可能奖励或者惩罚的高管人员。如果高管人员的薪酬是根据不符合财会标准的虚假财务报表获得，则要求上市公司制定政策，收回高管人员的薪酬。其三，允许股东对公司经营者提起私人诉讼。一般而言，公司股东不能够对经营者提起私人诉讼，在派生诉讼之中，股东只能为公司的利益对经营者提起诉讼，而美国上述立法允许股东为自己的利益对公司经营者提起私人诉讼。这一制度通过强化股东的权利来控制公司经营者对其薪酬的决策权，它也是一种权利结构安排。
以上三个方法都是对公司内部权利结构的设计，其中强化股东对披露高管薪酬的表决权和对高管薪酬的同意权、赋予股东会收回经营者薪酬的权利等，加强了股东及股东会对公司经营者薪酬决策权的制约，这是一种权利制约的制度设计；上述措施也具有加大股东或股东会权利的效果，这平衡了股东或股东会与经营者之间的权利，这是一种权利均衡的制度设计；通过建立独立薪酬委员会，分解了董事会的薪酬决策权，这是一种分权的制度设计。综上，美国对公司经营者薪酬制度的改革运用了权利分开、制约和均衡的方法，这是一种权利结构设计的思路。
我国应当借鉴上述做法，通过设计公司的权利结构来解决国企经营者的薪酬问题。其具体方法如下：第一，建立股东会对公司经营者薪酬的表决权、同意权和收回权。我国应当建立允许股东对管理层薪酬进行“不具约束力”的表决制度，以否决误导性的奖励计划。授权证监会同意股东代理参与，即股东有权向董事会提名董事，促使经营者关注的焦点从短期利润转移到长期增长和稳定上来。第二，建立独立的薪酬委员会。该委员会成员只包括独立董事，并有权聘请薪酬顾问。在我国，由于行政机关与国企经营者存在种种利害关系，针对这一情况，应当建立严格的回避制度，以确保薪酬委员会的独立性。公司法应当规定薪酬委员会的薪酬披露制度和说明制度，包括要求公司提供其经营者薪酬与股票业绩五年的对比图表。第三，允许对经营者提起私人诉讼。公司法应当建立私人诉讼制度，允许股东为自己的利益对公司经营者提起私人诉讼。第四，增加既有制度的可操作性。我国公司法已经规定了累积投票权制度、派生诉讼制度、知情权制度等制度，这些制度具有平衡公司内部权利、控制国企经营者薪酬决策权的作用。但是，由于这些制度缺乏操作程序或者操作程序不太具体而影响了它们的可操作性。为了发挥这些制度的应有功能，公司法应当规定上述制度的操作程序等细节问题。总之，我国公司法应当将公司权利的分开、制约和均衡等权利结构原理落实到具体的国企经营者薪酬制度之中。
上述措施的落实可以采取两种方式：一是修改公司法，修改公司法中的相应条款或增加相关条款；二是通过司法解释，将上述条款规定于司法解释之中。在此问题上应反对过多的行政规制立法，如前文所述，公司法本质上是私法，行政权的过多介入违反了私法自治的原理。