标准构建、就业动机和欺瞒预防——发达国家社会救助的经验及其对上海的意义，本文主要内容关键词为：上海论文,发达国家论文,其对论文,动机论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过10多年的发展，我国最低生活保障制度的发展已经取得了长足的进步，城市地区已经基本实现应保尽保。但是我们也要看到，各地社会救助制度在政策设计和管理体制上还存在一些突出问题：首先，社会救助标准相对单一，特别是没有考虑到不同家庭规模和不同对象类型的不同需求状况；其次，虽然各地对救助对象的再就业和杜绝“懒汉”问题都非常重视，但在操作手段上主要以硬性剥离为主，就业诱因机制尚未建立；再次，家计调查和欺骗预防技术相对薄弱，一方面，以自报收入和单位证明为主，造成资格认定不仅工作量大，而且准确性低；另一方面，以张榜公布和群众监督为主，容易造成污名效应，争议性较大。因此，党的十六大报告中提出要“健全…城市居民最低生活保障制度。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平”。
相对而言，许多发达国家和地区则较早建立了社会救助制度，因此有许多成功的经验值得我们借鉴学习。鉴于此，本文的目的在于，针对存在的问题，归纳总结海外典型国家或地区社会救助制度的成功经验，探讨这些经验对上海的借鉴意义，为社会救助制度的改进提供决策依据。本文的研究对象主要是西方发达国家的社会救助制度。近年来较有分量的有关发达国家之社会救助的研究主要包括以下几项：Eardley等对经合组织(OECD)24个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等方面作了全面详细的比较研究。（注：Eardley,T.，Bradshaw,J.,Ditch,J.Gough,I.,&Whiteford,P.，Social Assistance inOECD Countries (Volume I):Synthesis Report.London:HMSO,1996.）后来，OECD连续开展了三项比较研究，研究的内容包括8个成员国社会救助的结构和标准的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策和劳动力市场政策的整合。（注：OECD,The Battle against Exclusion,Paris：Organization
for Economic Co-operation and Development,1998a,1998b,1999.其中1998a的研究地区是澳大利亚、芬兰、瑞典和英国；1998b的研究地区是比利时、捷克、荷兰、挪威；1999 的研究地区是加拿大和瑞士.）而Saraceno对13个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考察社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解构福利依赖之谜团的目的。（注：Saraceno,C.Social Assistance Dynamics in Europe：National and Local Poverty Regimes.Bristol,UK：Policy Press.2002.）上述研究成果构成了本文文献分析的基础。
一、社会救助标准的构建与调整
1.最低生活标准的确定
社会救助标准制订时首先要考虑的因素是最低生活标准。不同国家和地区之间对最低或最起码生活标准的理解或解释上通常存在较大的差异：有的认为最低标准是体面的或维护人类尊严的，如奥地利、德国和卢森堡等；有的则认为是合理的或适当的，如香港。这导致在制订救助标准时各国考虑的需求因子各不相同。但总的来看，大致可分为以下四个方面：
(1)定期的日常支出（不包括住房），如食品、衣着、燃料、地方税等；
(2)定期的但非必需的生活支出，如额外的饭局、医疗支出、取暖以及旅游；
(3)住房支出，如租金、住房贷款的利息等；
(4)非定期的必要支出，如家具和家庭设备的更换或维修、孕妇支出、丧葬支出等。
当然，这些支出并非只由一种形式的救助金来补助。通常社会救助制度的结构是由基本救助金提供应付日常的生活开支的经济帮助，其他的救助金则提供非必需的或临时性的开支的经济援助。有需求的人士可以根据实际情况申请一种或一种以上的救助金。
理论上，关于制订最低生活标准的方法主要包括预算标准法（市场菜篮法）、收入替代法（恩格尔系数法）、生活形态法、国际贫困线等。（注：唐钧：《中国城市居民贫困线研究》，上海社会科学院出版社，1998年版。书中分析了各种方法的优缺点及其在中国的适用性.）而从各国的实践看，经常被运用的主要有两种：一是“绝对主义”的市场菜篮法（或称预算标准法），即首先根据（通常是营养）专家的建议确定一张生活必需品的清单，内容包括维持为社会所公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格计算出这些物品的所需的现金支出，得出的总额即为基本救助金标准或最低生活保障线。由于该方法直观明了、操作简便，因此，在最初确定最低生活标准时，许多国家如英国、瑞典、比利时和捷克等都采用此方法。二是“相对主义”的其他标准参照法。这里的其他标准，不是指国际贫困线标准中的平均收入或收入中位数，而是其他收入保障标准如养老金、平均工资、失业金等。如澳大利亚，其基本救助金的标准是男性平均工资的25%；奥地利的基本救助标准是最低纯收入的45-60%，或者最低养老金的60-80%。显然，这种方法亦非常简单明了，容易操作。较为特别的是德国的救助标准制订方法，起初根据市场菜篮法确定的，现在改为由收入分布中倒数第三组家庭的消费方式来确定。因此，社会救助标准制订除了要反映基本需求和财政限制的因素，在方法上则强调其简便性和易操作性。
2.救助标准的调整
然而，由于经过多年的发展，现今社会救助标准已远远超过最初的最低生活标准，后者对救助标准的影响在许多国家已微乎其微，相反，定期调整对救助标准的影响更举足轻重。因此人们关注的焦点相应转移到救助标准的调整机制上。在绝大部分国家，社会救助标准都要作定期调整。调整的周期可以是一年，也可以是半年，而通货膨胀率较高的国家则可能是一季度。至于采取不同调整周期的原因，有的国家以法律形式规定，有的则由当地政府决定，最为特别的是希腊，由部长（有时总统）决定。
社会救助标准调整最常用的方法是根据消费者物价指数(CPI)的变化来调整。需指出的是，各国对消费物价指数中各项物品的权重定义不尽相同，部分国家根据需要对此作了相应调整。如在比利时，物价指数的计算中排除了烟、酒和汽油等物品。显然，这个新的“健康指数”所产生的调幅要小。又如在英国，该指数计算中排除了住房支出，因为租金的支出基本上已由房屋救助所包含。此外，有部分国家的救助标准是同收入指数或其他与收入指数相关的保障金联系在一起的。如在丹麦，社会救助是和失业金挂钩，而后者是根据收入来调整的。比较特别的调整方法是在日本和德国。前者的社会救助标准自八十年代初起至今保持在一般家庭消费水平的69%；后者则根据收入分组中倒数第三组的消费方式变化来调整。
需指出的是，由于受到经济衰退的影响，许多国家救助标准的调整因受到财政制约而遭到拖延。而且，按物价变动调整是否能够真正保证最低生活需求的满足还值得进一步讨论。一个典型的例子是英国的收入援助。它的标准最初来自贝佛里奇报告，是根据1936年朗阙(Rowntree)的最低生存标准得出的。在战后到1979年期间，这个标准只是被偶尔调整，但到1979年在数值上翻了一番，基本上与收入变化相对一致；而1980年后，调整机制改为与零售物价指数挂钩，但由于收入增长比物价变动快，所以救助水平的提升相对收入而言反而较慢。事实上，维持最起码生活水准的基本需求内容和标准或生活形态是随着社会经济发展和生活方式进步而发生变化的，因此仅仅靠随物价变动因素的调整，从长期的眼光来看，容易造成救助标准失准。鉴于此，除了正常的调整机制外，部分国家（采用预算标准法来确定最初标准）还对其最初确定生活必需品的菜单和数量也作出了相应的评估和调整。
3.家庭规模与结构
另外一个影响救助标准制订的因素是救助家庭的规模与构成，因为家庭需求情况会因家庭人数的多少以及他们的年龄、健康状况而发生变化。家庭中每增加一人所需增加的救助标准额度，通常用当量等级(Equivalence Scales)或当量弹性(Equivalence Elas ticity)来衡量，它是以单身标准为参照，如果以单身标准为1，则以后每增加一个人所需增加的救助标准额度的当量弹性在0到1之间变化。
在只考虑规模因素的条件下，假定两人或以上家庭成员享有与单身人士一致的生活水准，而且两人或以上家庭在消费上具有一定的规模效应，则家庭需求或收入(B)与规模(S)之间的关系可以用以下公式表示：
为单身标准，E为需求弹性(0-1)。显然，需求弹性E越大，当量弹性越大，则家庭规模效应越小。迄今为止，国际上尚未有一致的标准来衡量家庭规模和构成与救助标准之间的复杂关系。但有学者通过对OECD国家的收入与家庭规模的研究得出结论，大部分估计值在单身家庭收入中位数与家庭规模的平方根的乘积上下波动。（注：Atkinson,A.B.Rainwater,L.,& Smeeding,T.M.,Income Distribution in OECD Countries：Evidence from the Luxembourg Income Study,Organization for Economic Co-operation and Development,1995,pp.18-21.）即在与单身人数生活水准保持一致的条件下，假定其收入为100，则两人家庭的需求为100×
=141，三人家庭为173，依此类推。
除了家庭规模，社会救助标准还受到家庭构成的影响。这里的构成是指家庭成员的类型构成，如年龄构成（老人、成年人还是儿童，儿童还可进一步进行年龄细分）、是否单亲家庭、是否残障人士、是否需要全职照顾他人等。与前面讨论的家庭规模与救助标准关系相比，家庭构成对标准的影响更为复杂，更难用定量描述的方法，因此以经验性描述为主。由于一般认为鳏寡孤独、老弱病残对象的生活支出需求比正常人高，因此，他们的救助标准比正常人大约高出10%。此外，防止儿童贫困是西方社会救助政策的重点之一，因此大部分国家都提供了较为优厚的面向儿童的家庭和儿童福利，而且根据儿童的年龄确定相应的救助标准。但与此同时，丰厚的儿童和家庭福利也是被批评为导致福利依赖甚至长期性贫困的根源，尤其是在美国，因此家庭和儿童福利改革的方向是由全民福利(universal benefit)向工作福利(workfare)转变，救助的申请条件和发放标准常常和工作情况紧密相连。
总之，救助标准的构建与其影响因素之间关系极其复杂，难以用简单明了的定量关系加以描述。总结各国的实践的经验，我们可以发现一个共同特征是，因地制宜，因人制宜，根据国家或地区的实际情况及救助对象的特征来设计层次分明的社会救助标准结构。
二、社会救助与就业动机
在具体确定救助标准的时候，政策制定者通常遇到一个头痛的两难问题：如何既保证体面的最低生活标准，又让救助对象保持积极的就业动机？两个方面都极其重要，但似乎互不兼容。如果救助标准太低，则不能满足人们的基本需求，有违社会救助之保障民生的宗旨；而救助标准过于慷慨，就容易培养人们的惰性，降低就业自力的积极性，这是为纳税人所不能容忍的。各国政策制定者都试图在两者之间寻找到理论平衡点，但这是难以企及的。
概括而言，以缩减福利支出为导向的福利改革推翻了以往福利国家时代的全民福利概念，淡化国家的责任、强调个人的努力，强调以往消极的单一收入保障向积极的多元保障方向转变，鼓励就业自力，避免长期依赖。而对于社会救助而言，总的政策方针是“威逼利诱、软硬兼施”，“威逼”是指规定有就业能力的人士不能无时限无条件的享受救助，强调他们必须参加工作、培训或其他劳动力市场活动，否则不能申领救助或者领取全额救助金；“利诱”是指实行各种经济诱导，对参加工作对象提供各种补助或补贴以及相应的劳动力市场服务。
1.就业动机的经济学分析
经济学理论认为，个人的就业决策与两个因素有关：一是收入效应；二是替代效应。前者是指由于受到社会救助的保障，个人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者则指由于工作收入的增加，救助金会相应减少，从而降低了个人不工作的成本或者工作的效益。因此，在社会救助标准低于个人的收入目标水平的条件下，即他们必须增加工作时间才能达到收入目标，那么对工作收入实行一定豁免计入收入审查将对个人参加工作产生激励作用，这就是收入豁免的收入效应。
收入效应通常用替代率来衡量。所谓替代率是指领取社会救助时家庭收入与工作时家庭收入的比例。较低的收入替代率意味着相对较高的工作收入或较低的救助标准，则个人参加工作的收入效应会相对较强，有助于促进就业；反之，较高的收入替代率则产生负面效果。一般而言，单亲父母家庭的替代率高于单身人士，而夫妻家庭的替代率高于单亲家庭（比利时除外），因此，由此引致的就业动机从单身、单亲、夫妻家庭逐渐降低。从不同国家和地区看，北欧国家、捷克与瑞士的替代率相对较高，尤其是芬兰、瑞典和瑞士部分省，两孩夫妻家庭相对于最低工资的替代率已超过100%，即他们工作的收入可能要低于救助水平。加拿大、澳大利亚、英国的替代率较低，他们要求救助对象参加工作的程度较高。需指出的是，由于申领教助人士属于劳动市场上的弱势群体，他们参加工作的工资收入不见得能赶上制造业工人平均工资，因此用替代率来衡量救助对象的就业动机在一定程度上会导致偏高的结果。在实践上，我们可以通过改变救助标准，或改变工作收入，或两者同时，来改变替代率。
替代效应通常用边际有效税率(METR)来衡量。所谓边际有效税率是指救助对象参加工作后，每增加一单位的收入，其救助金相应扣除的比例。（注：例如，一个救助对象因参加工作而收入增加，但他的救助金只减少了工作收入的80%，那么80%就是边际有效税率.）由于工作收入还和税收和社会保险费联系在一起，所以边际有效税率其实是救助金的扣除率、收入税和社会保险税的总和。本文主要讨论救助金的扣除率变化对就业动机的影响（图一）。
图一 收入审查与就业动机的关系
Source:OECD,1999:89
从图一可看出，对救助金的扣除安排有三种选择：第一种选择是S-H-E，即没有任何其他收入安排，任何收入都要进行审查，并从救助金中等量扣除；第二种选择是S-D-B-E，实行一定的收入豁免，即毛收入不高于X时，不纳入收入审查，在救助金保持不变的同时救助对象能增加一定的劳动收入；第三种选择是S-D-C-E，在实行一定收入豁免额的基础上，还对余下区间内的工作收入继续实行按一定比例的豁免（豁免率）。从促进就业的角度出发，第三种安排显然要比前两者强，因为对于第一种，只有当毛收入超过G时，才会对就业产生经济上的自然刺激作用；对于第二种X以下收入时有这种作用，从X到Y之间则经济刺激作用消失，只有第三种安排一直或多或少保持着这种作用。这些没有经济刺激作用的收入区间通常会成为社会救助对象离开救助的“陷阱”或门槛。但是，第二、三种安排也存在明显的不足，救助对象的毛收入要达到Y或Z时才能离开救助，明显高于第一种的G点，而且还可能造成收入水平刚刚超过救助标准的人也满足申领资格。至于选择何种安排，各国要根据实际情况，在充分调查研究的基础上，作出明智的选择。但是，从各国实践看，总的趋势是让救助对象时刻保持与劳动市场的联系，鼓励参加非全日制工作，并允许通过工作适当提高他们的收入。
2.收入审查和豁免额
社会救助在为贫困人士提供经济援助的同时，也形成了这些人离开援助的门槛。特别是对于低技能或刚就业因而低工资的人来说，领救济的收入也许并不比就业差，而辛苦工作（尤其是临时性或非全日制的）不见得收入看涨，最终很可能会挫伤他们的就业动机，造成福利依赖，这就是所谓的“失业陷阱”。如果我们把图一的X轴和Y轴互换，则可发现在第一、二种安排下，救助对象要分别爬过高度为G和(Y-X)的90度“陡坡”，才能重新进入劳动市场。而实行收入豁免额以及随后的收入折扣制度，则显然让原来的陡坡转缓，有利于救助对象“翻越”。这是实行收入豁免额及其他收入审查安排的主要根据。需指出的是，大部分国家社会救助收入审查时调查的是纯收入（在缴纳所得税、社会保障税等后）。
不同国家在收入审查安排差异很大，但大部分国家都认为实行一定的经济刺激对保持就业动机十分必要。根据图一，第一类国家包括意大利、日本、瑞典、瑞士等，它们基本没有收入审查安排，所有的收入都将纳入收入审查，并从救助金中扣除，因此只有救助对象的工作收入标准超过救助标准时，他们才从工作中真正得到经济利益。大部分国家如英国、法国、德国、加拿大等属于第二类，即对救助对象的收入划定一个“免检”区间或范畴，这些收入在审查时不计入，但高于免检区间或处于范畴之外的收入则实行100%的扣除。需指出的是，这些国家的收入豁免安排之间还存在重要的差异。实行第三种豁免方式的国家包括澳大利亚、新西兰和美国等。其中澳大利亚和新西兰两国实行了最优厚的收入豁免以及随后的标准渐退制度，主要的原因是这两国没有社会保险制度。
3.求职审查和积极的劳动力市场政策
求职审查，主要是针对有劳动能力者而言，一般不应用于病残人士以及临退休或退休人士，或者对他们的审查相对宽松。大部分国家的社会救助都规定有劳动能力的救助对象必须积极寻找工作，这些措施包括要求他们到劳动部门进行失业登记、参加职业培训计划以及接受所提供的就业机会，否则他们就要受到诸如取消资格、减发或停发救助金的处罚。在这个方面，争议最大的是单亲父母，尤其是孩子年龄的划定，即孩子多大的单亲父母因为要照顾小孩而可以免除求职审查。
在实际操作中，年轻有劳动能力的对象申领救助时都要或多或少、或明或隐地受到一定的时间限制，如葡萄牙的青年就业救济（帮助青年融入工作生活）和新西兰的青年寻工津贴（主要针对以前就业的16--17岁的年轻人）。此外，一些国家虽然没有原则规定领取救助的期限，但由于社会救助的管理权下放到地方，救助领取期限由地方决定，因此实际上救助金领取是有一定的期限。而美国则更是在1996年后明确规定给社会救助限制申顿时间的国家。根据新规定，原来的子女家庭救助（AFDC，主要对象是有未成年孩子的贫困家庭，1996年后更名为困难家庭临时救助，TANF）领取的最长年限为二年。如果两年后仍未就业，父母就必须参加由政府补助的就业计划。
积极的劳动力市场政策包括提供职业介绍和择业辅导服务、培训设施、工资补贴以及创造就业机会等。许多国家要求救助对象，至少是年轻人，必须接受介绍的工作或参加指定的教育和职业培训计划。它们规定市级政府有义务提供就业机会计划。一些国家如日本、冰岛、瑞士等，尽管没有明文规定要进行求职审查，但在实际操作中，个人仍被要求各尽其能，积极寻找工作。只有希腊例外，其不需要求职审查的原因是它对失业人士的救助主要是一次性的，因此不存在审查是否就业的必要。
各国的社会救助制度都对接受求职审查的对象作出了具体的奖惩规定，处罚的方式包括取消资格、暂停发放以及减发救助金。与此同时，许多国家出台了鼓励救助对象参加工作或者自谋职业的优惠政策。这些政策包括小额工作补助(in-work benefit scheme)、一笔过奖励以及对自谋职业的对象提供贷款或补助。如英国的Family Credit（家庭奖励—对有孩家庭父母参加工作的奖励）和美国的Earned Income Tax Credit（工作收入的税收奖励）。需指出的是，工作补贴政策主要来自英语国家，而且主要面向有孩家庭。因为除了收入因素，参加工作还需要一定的成本，所以部分其他国家通过提供孩童照顾服务、劳动工具开支补贴、交通补贴等来降低工作开支，与前者有异曲同工的作用。
三、社会救助的资格审查和欺骗控制
各国社会救助的管理架构和过程极为繁杂，它不仅受到社会保障体系整体架构的影响，更受到国家政治和法律框架的制约，因此，不仅不同的国与国之间迥异，而且在许多国家，不同的地区之间差异亦很大。鉴于此，本部分着重分析各国在资格审查和欺骗预防及控制等方面的技术和做法。
资格审查包括初审和复审。在初审阶段，申请人通常需要出示所需的证明材料，如财产证明、身份证明、税收证明、社会保险证明、服役证明等。各国对社会救助初审中所需的证明材料要求松紧不一。对于初审合格的对象，在领取一定时期社会救助后，要对他们的资格进行重新审核。复审的方式和周期通常因救助对象的类型而变化。
几乎所有的国家都要求救助对象及时汇报家庭的收入资产变化情况。尽管各国监察收入变化的手段都不一样，但总的看来，主要的手段还是依靠自报收入变化，加上经常性上门调查。至于欺骗预防及控制问题，首先需明白的是，不同国家对欺骗行为采取不同的措施很大程度上是基于他们对欺骗行为严重程度及其危害性的认识。从实际看，各国对欺骗行为的认识是截然不同的，因而采取的相应措施也相差很大。社会救助制度新近发展的国家，如土耳其和葡萄牙，根本不关注欺骗问题；类似的国家还包括瑞典和芬兰，尽管社会救助的地方管理机构能从税务部门、机动车执照管理部门及其他数据库获得充分的资料，但对欺骗行为不以为然。
从实行欺骗行为监管的国家（如新西兰）看，主要的措施包括充分利用各种数据库资料，然后实行电脑匹配技术，找出冒领、多领、隐瞒收入及其他欺骗行为。其他的方法还包括上门调查，如在日本和法国。而在英国，他们非常重视民众举报的作用，往往民众提供的信息要比政府多，他们专门设立了个人举报欺骗行为的网站，（注：http://secure.dss.gov.uk/benefitfraud/.）举行大型的动员行动，张贴宣传画，播放宣传广告等。
除了事后检查外，许多国家还相应采取了事先预防措施。爱尔兰重点监督几类特殊的雇主以防止“隐性就业”。他们要求雇主在聘请新雇员时要知会社会保障部门。而澳大利亚则开发了复杂的数据匹配技术；这甚至包括利用统计学方法对不同救助对象群体的欺骗行为的发生率进行概率估计。除了电脑技术和传统的侦查技术，利用法律制裁的威慑力量亦是一种预防欺骗行为的重要手段，这在英国和日本较常用。英国专门出台了处罚欺骗救助金行为的法令。而日本 则在八十年代成功起诉了一些有组织的欺骗集团，并为了保证制度的公信力，引进了更严谨的审查制度。
四、意义与启示：上海的借鉴
1.加强社会调查研究，准确定位社会政策
社会政策的目标是解决社会问题，强化社会控制，保持社会安定，而社会政策的制定、实施、评估等都要以客观存在的社会事实为依据，因此加强社会调查和研究是准确定位社会政策的必由之路，借鉴发达国家经验，探索本地工作模式都要建立在详尽的社会调查和科学分析基础之上。
西方发达国家社会保障的发展相对较为完善和成熟，其中有许多成功的经验值得学习和借鉴，也有不少失败的教训需要吸收和预防。而要把这些经验和教训“本地化”，就需要比较研究影响两地的社会政策背景，包括经济社会发展水平、历史文化基础等，分析实施新政策新措施可能带来的社会后果，并对新政策和新措施作出及时评估和检讨。从目前的社会政策研究看，主要停留在宏观分析的层面上，如不能照搬照抄、要从国情出发等，缺乏具体的实施指标和措施。因此，如何建立既符合国际化大都市要求又具有上海特色的社会政策是今后需要进一步研究的课题。
上海市社会救助工作顺利发展几近十年，其中一重要的法宝是各级领导和部门一直十分注重社会调查和研究。我们认为探索上海的社会救助工作模式需要进一步加强社会调查和研究工作。一是深入开发社会救助对象的资料，加强对社会资助政策效果的评估和检讨；二是加强对热点和难点问题的深入调查研究，如隐性收入和隐性就业问题、张榜公布的利弊分析等，避免以偏盖全。需指出的是，为了进一步提高这些调查的研究实力和公信力，应该积极邀请学术部门以民间学者身份参加调查研究。
2.紧扣基本生活需求，构建救助标准架构
从前面的文献评述看，大部分国家直接或间接采取了“绝对主义”的市场菜篮法或预算标准法来制订其社会救助标准，真正采用相对主义度量方法的国家并不多，这表明绝对主义的度量方法的可行性和便于操作的特点，因此从这个角度出发，上海制订最低生活保障线时采用的标准预算法和恩格尔系数法相互印证的方法是较为科学的。但从其起初(1993)定义的最低需求结构看，主要侧重于定期的日常支出部分，对定期的但非必需的生活支出以及临时性的必要支出部分的考虑相对较少。而医疗救助、教育救助的出台在一定程度上弥补了以上的缺点，但是是否已经完全弥补，尚需进一步的研究。
但是，众所周知，人们的消费水平和消费方式是随着经济和社会发展不断更替变化的，因此救助标准的调整除了要考虑物价变动等外部因素之外，也要考虑“菜单”的内部结构和数量的调整。当然，这种调整由于成本较高，而且是建立在消费模式发生显著变化的假设上，因而应以长期性为主，可以考虑以十年为周期。其实在大部分国家，救助标准的调整是主要靠外部调整来维系的。调整的周期以一年一次为主，调整的机制则是根据物价变动指数(CPI)做适当变动。上海目前最低生活保障的调整机制基本上是正常的。但是如果财政许可的话，可考虑让救助标准根据经济发展水平以及居民消费或收入水平的增长做适当上调。
上海最低生活保障制度存在的一个主要问题是，救助标准过于单一化，不能完全反映不同类型救助对象的需求。从各国的实践看，社会救助标准应不同家庭的构成而变，也应不同的救助对象而变。对于前者，制订救助标准时通常要考虑两人及以上家庭成员可能带来的规模效应，其救助标准的制订可参照单身标准乘以家庭规模的开方来确定；对于不同的救助对象，主要按有无工作能力来分，通常无工作能力对象的救助标准要比有工作能力的对象高10%。需指出的是，本文的无工作能力对象，并非等同于无劳动能力者，前者还包括一些虽有劳动能力，因需要全职照顾他人而无法参加工作的人士。
3.建立经济促动机制，预防长期福利依赖
各国社会救助制度改革的重点是加强就业，保持劳动市场联系，防止长期福利依赖。联系到上海的实际情况，我们认为应该从两个方面着手：其一是完善促进就业的经济激励机制。由于低保人士就业条件相对较差，市场工资和工作稳定性较低（“就业陷阱”），而目前虽然实行了低保对象参加就业后救助标准渐退制度，在一定程度上建立了经济激励机制，但这种机制对低保人士就业后的实际收入增长以及对就业积极性的影响有待于深入研究。考虑到一根据实际调查，困难群体的实际支出和收入水平要比低保标准高20%左右，二对隐性就业“深恶痛绝”，但又苦无良策，而且客观上许多失业人员难以找到稳定工作，以打零工为主，因此可以考虑设立至少是20%的工作收入豁免额（其他收入不免）。其二是加强就业审查，强制有劳动能力的对象求职登记、参加培训、参加公共就业计划等。对有自力能力的对象而言，社会救助的现金援助应该是临时性，他们必须通过工作实现自力。建议明确规定有工作能力的对象的最长领取时间（如一年中最多可以领三个月或半年），此后必须参加社区公益工作（由市政府组织社区五保工作项目），而且参加公益工作的情况作为下次申请的条件。
4.完善资格审查程序，提升欺骗控制预防技术
社会救助申领过程如果存在欺骗现象很容易让该制度失去公信力，因此各国都非常重视资格审查和欺骗防止和控制技术的发展。但其实从前面的评述中可以看出，不同的国家对福利欺骗的重视程度是不一样的，这在很大程度上是基于政府和社会对福利欺骗行为的认识，而这认识通常是以调查研究成果为基础的。上海控制对隐性就业和隐性收入的呼声较高，但是对这些情况起疑的主要依据多来自个别人士的感受，至少到目前为止，缺乏广泛系统的、有说服力的调查支持，使得政策制订者既无法准确掌握欺骗行为的严重性，也无法了解欺骗行为产生的原因以及形成防治的对策。
目前上海社会救助家计调查的主要技术手段以单位证明、个人申报为主，配之以街道居委干部入户核实和群众监督等。随着低保人士的不断增加，基层社会救助管理机构普遍反映存在资产审查工作量（包括资格复审）过于繁重、隐性收入核查困难等问题，急需建立操作相对简便、技术相对完善的资产审查制度。
从其他国家的经验看，首先，随着电脑和网络技术的普及，利用计算机进行“数据匹配”是控防欺骗行为的最主要也最便捷的技术手段。因此有关部门应着手研究社会救助网络信息资源共享的办法，逐步实现民政、劳动、医保、教育、房地、工商、税务、总工会、慈善基金会等部门和团体网络资源的共享，探索研究建立申请社会救助对象资信联检制度；其次充分发挥群众和媒体的作用。加强宣传福利欺骗行为带来的危害，（在民政局网站上）建立专门的网页，发布公益广告，公布举报方法和举报热线电话以及处罚措施等。再次，评估和检讨张榜公布措施的实施效果。由于该措施在西方被视为侵犯人权，这在一定程度上会损害上海作为国际化大都市的形象，因此有必要评估该方法在防止欺骗行为发生上的作用和效果，探讨可能的替代方法。
此外，还应改变赡养、扶养、抚养费的收入审查方法。这些收入通常有明确的目的，即保障接收对象的生活，因此从法理上讲，这些收入应该与其他收入区别开来，即它们没有负担其他家庭成员生活的责任。而以目前以家庭为单位的家计调查来看，在三费较高而且其他人收入较低的情况下，很可能出现与法理不容的三费对象负担其他成员的现象。同样的情况也可能出现在有退休金人士的家庭。因此建议对有三费对象或退休金长者的家庭进行家计调查时，可把这些对象与其他成员分开处理，即以三费或退休金水平作为他们是否应该给予救助的依据，其他成员则根据他们的收入进行审查。