摘要：国有土地上房屋征收是指行政主体为了公共利益的需要，按照法定程序，取得单位或个人的房屋所有权，同时收回国有土地使用权的行为。房屋征收作为一种行政强制权，直接影响着被征收人的财产权，防止征收权力滥用，是保护相对人权利，维护社会稳定的重要课题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布施行，确立了房屋征收的程序正当原则，对规范房屋征收行为起到了积极的作用，但随着房屋征收工作的深入开展，也显露出征收制度仍存在一些遗憾，其中包括在征收的程序问题上，有待进一步完善优化。
关键词：国有土地；房屋征收；程序正当；完善
程序正当是程序正义的基本要求。只有程序的正义，才能保障实体的正义。程序正当就是要求政府要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。在房屋征收补偿活动中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收条例》”）赋予了被征收人在征收补偿方案的制定与修改、房屋征收评估机构的选择、补偿方式的选择等方面的知情权和参与权，以及被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权，对约束和规制政府征收行为，保障和维护被征收人合法权益，起到了良好的作用。但是，随着房屋征收工作的不断深入，征收制度在实践中仍然逐渐显露出一些程序缺失，困扰具体工作的开展。
1 征收程序存在的主要问题
1.1公共利益界定程序不完善
《征收条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。由此，条例明确政府实施房屋征收的前提条件是为了公共利益的需要。同时，《征收条例》第八条采用概括描述、明确列举及兜底规定相结合的模式，界定了房屋征收的公益目的。总体来说，综合性的界定方式包含性、开放性较强，甚至解决了法律因存在滞后性或前瞻性不够而不能很好地适应公共利益随着社会经济发展而变化的问题。但是，《征收条例》也仅仅是规定了符合征收条件的“公共利益”的范围，而目前的征收制度对如何认定哪些情况属于公共利益在征收程序上还是空白，使公共利益的界定在实践中出现较大的随意性，难以把握。例如：《征收条例》第八条第（五）款规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。对照该规定，可以确定的是实施征收的旧城区必须“危房集中、基础设施落后”，但对危房集中和基础设施落后无定性或定量界定标准，也无界定规则，在实际操作中只能自由裁量。又如：对于属于公共利益项目建设红线外，但对公共利益项目可能产生影响的边缘区域，是否属于该公共利益需要范围，暂无判断依据。在实践中，被征收人对房屋征收决定提出行政复议或行政诉讼的案件中，涉及是否属于公共利益的争议占比极大。
1.2 公众参与制度不健全
民主决策是依法行政和科学决策的应有之义，而公众参与是实现民主决策的途径之一。《征收条例》确立了房屋征收补偿的民主决策原则，并在房屋征收的决定、补偿等环节均设置了一定的公众参与要求，例如：《征收条例》第十条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。从以上内容可以看出，《征收条例》在推进公众参与方面已经迈进了一大步。但这些条款只规定了公众参与的原则性、指导性内容，缺少配套的实施细则和操作办法，尤其是缺少参与程序、参与形式、参与主体等方面的具体规定，使公众参与在房屋征收补偿的实践中未能形成规范化、制度化的运作机制。同时，房屋征收制度缺乏对公众参与权利具体落实的监督和保障机制，未能关注和重视公众的参与权利是否得以有效实现，很多时候使公众参与流于形式，未能真正实现政府与公众“双向沟通、协商对话”的目的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
1.3 评估机构退出救济途径缺失
《征收条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。同时，《国有土地上房屋征收评估办法》第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。上述条款规定了房屋征收评估机构产生的途径及对参与征收活动的评估机构的资质要求，并明确一个征收项目应确定一家评估机构。但是，无论是《征收条例》还是《国有土地上房屋征收评估办法》，均未对评估机构中途退出房屋征收评估工作的情况提出救济途径。事实上，在实际工作中这类情况已有发生，虽然可以根据委托评估合同的约定追究退出评估机构的违约责任，但是如何继续开展征收项目的后续工作是个问题。重新确定的评估机构如从头开展评估，则将严重影响征收项目的推进效率，如只对未完成的内容开展评估，则违背了同一个征收项目的房屋征收评估工作应由一家评估机构承担的规定。
2 关于优化房屋征收程序的几点建议
2.1 完善公共利益认定机制
公共利益需要是房屋征收的前置性要件，是判定房屋征收行为是否合法的首要标准，实施房屋征收首先要解决的就是公共利益的争议问题。是否属于公共利益目的，除了对公共利益的原则性界定标准外，还应当设置合理的程序来认定，并且应当将认定环节往前提，不能等争议出现时再去解决，更要尽量避免重大争议的出现。兼听则明，公共利益的认定应当广泛听取公众的意见，一方面应当设立专家论证程序，听取专家学者对是否属于公共利益范围的专业分析和学术建议；另一方面应当实行公开听证程序，让社会公众尤其是拟征收范围内的当事人有机会发表意见来确定征收项目的实施是否属于公共利益需要，这不仅有利于规制政府自由裁量权的滥用，也有利于公众对认定结果的接受性，进而增强公众对实施房屋征收的理解和支持。
2.2 健全公众参与机制
房屋征收涉及社会公共利益，也涉及被征收人的切身利益，建立有效的参与机制是规范政府征收行为，保障被征收人利益，推进征收工作顺利开展的重要措施。要促进公众参与机制在房屋征收活动中有效运行，积极引导和鼓励公众合法、理性、有序地表达对房屋征收补偿的意见和诉求，应当着重构建和完善公众参与的制度保障和操作规范，确保公众参与权利落到实处、取得实效。首先，要确立公众参与房屋征收的法律地位，明确将公众参与列为实施房屋征收的必要法定程序，为公共参与权利提供法律保障；其次，要制定明确公众参与事项、参与方式、参与主体以及参与效力等要素的具体实施细则，形成可操作、可落地的运行制度，推进公共参与权利的落实；再次，要建立公众参与结果评价与反馈机制，避免和防止公众参与形式化，促进政府与公众之间的良性沟通。
2.3 建立评估机构退出救济制度
为避免不同的评估机构在开展征收评估活动中可能在评估技术路线、评估方法等方面存在差异，导致评估结果产生差异的情形，征收制度要求同一征收项目的房屋征收评估工作原则应当由一家评估机构承担。但征收评估不同于简单的房地产市场价格评估，评估机构在征收评估活动中需要承受更多的工作内容和工作强度，进而实践中出现了评估机构宁可承担违约责任也坚持退出评估的现象。为防止或减轻评估机构的“撂挑子”行为对征收工作带来的不良影响，有必要建立评估机构退出情况下的救济机制。救济制度要兼顾公平与效率，在保证征收评估活动公平、公正开展的前提下，同时应当尽可能地减小对征收工作造成延误和阻碍。从形式上说，应当建立征收评估后备机构制度，即在征收项目确定评估机构阶段以同样的方法同时确定“预备队员”，作为原评估机构退出时接替开展后续征收评估活动的机构，同时明确评估机构与后备评估机构必须在项目实施前就评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法、重要参数选取、评估结果确定方式等要素进行沟通，统一标准。另外，还应当建立征收评估机构信用管理制度，评估机构无正当理由中途退出征收评估的，其行为记入评估机构信用档案并抄送发证机关。
3 结语
房屋征收不仅是法律问题，也是社会问题。要做好房屋征收工作，就要不断分析和洞察征收程序中的缺口和薄弱环节，并有针对性地进行建设、补充，促进房屋征收与补偿制度更加优化、完善，从根本上保障房屋征收工作稳定顺利开展。
论文作者:薛宇梅
论文发表刊物:《基层建设》2019年第9期
论文发表时间:2019/6/20
标签：房屋论文; 公共利益论文; 评估机构论文; 程序论文; 公众参与论文; 工作论文; 条例论文; 《基层建设》2019年第9期论文;