政府是化解我国“三农”难题、统筹城乡发展的主体，本文主要内容关键词为：三农论文,城乡论文,难题论文,主体论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央经济工作会议和中央农村工作会议召开后不久，即新年元旦伊始，胡锦涛总书记前往河北省农村考察，温家宝总理前往黑龙江省农村考察。在考察过程中胡锦涛总书记提出“确保农民收入不徘徊”，温家宝总理提出“提高和改善农民工待遇。”两位中央领导人不约而同地把关注点放在提高农民收入、改善农村民生上，集中释放出中央发展“三农”的新信号。值得引起人们思考的是，20世纪80年代，为了推动我国农村微观经济体制改革，中共中央曾经连续5年（即1982年至1986年）的一号文件，锁定在“三农”问题上；而时过20多年，为了解决“三农”发展滞后问题，特别是城乡居民收入差别持续扩大的问题，中共中央又连续7年（即2004年至2010年）的一号文件，锁定在“三农”问题上。这意味着我国的“三农”仍然处在艰难的爬坡阶段，要从根本上解决我国的“三农”问题，还有很长的路要走。与其相联系，政府是化解我国“三农”问题的主体。
一、城乡居民收入差别因何呈扩大趋势
2010年中央一号文件又和前6年一样，又把主题锁定在“三农”问题上。由此可见我国“三农”问题的重要性、艰巨性、紧迫性、全局性。要解释其中原因，则可追溯到2004年的第一个中央一号文件。2004年至2010年，中央连续7个一号文件，都是聚焦“三农”问题，而且都是把主题锁定在“统筹城乡发展、工业反哺农业、城市带动农村”。这一方面说明了我国经济发展到现阶段，已经初步具备工业反哺农业、城市支持农村的条件；另一方面说明了，当前我国农业、农村发展面临的形势依然十分严峻，长期制约我国农业、农村发展的因素尚未根本消除，有些还进一步加重，新的矛盾问题不断显现，有些还难以预料。2010年将是更为复杂又十分困难的一年。正是基于这样的判断，2010年一号文件的主题，体现“稳粮保供给，增收惠民生，改革促统筹，强基增后劲”的基本思路。问题的焦点全集中在这里，即20世纪90年代后期至21世纪初，我国农民收入增长越来越缓慢，城乡居民收入差别越来越大。根据国家统计局的公报数字，1997年至2003年，我国农民人均纯收入从2090元增加到2622元，平均每年增长4%；城镇居民人均可支配收入从5160元增加到8 472元，平均每年增长8%。2004年至2008年，我国农民人均纯收入从2936元增加到4761元，平均每年增长7.58%；城镇居民人均可支配收入从9422元增加到15781元，平均每年增长9.66%。可以这样说，20世纪90年代以来，无论哪一年，农民人均纯收入的增长速度都明显低于城镇居民人均可支配收入的增长速度。①城乡居民收入差距扩大的最直接的负面效应就是农村劳动力的大量外流，而且走出农村的绝大多数是有一定文化、体质健康、智力较高的青年农民，留在农村的大多数是老弱病残和幼年儿童，导致农村劳动力素质越趋下降，出现农村空心化、农业副业化、劳力老龄化、智商低能化现象。马克思曾经指出，当传统农业转化为现代农业，意味着农民的劳动，比受分工支配的制造业工人的劳动，具有更大的脑力性质。农业是人类衣食之源，生存之本，是人类社会最重要的产业，可是，在当今的中国，这个产业却由收入最低、智力最弱、最受人歧视的弱势群体在经营，这意味着当前中国的农业已经陷入深刻的危机，值得引起人们的高度重视。
20世纪90年代以来，我国城乡居民收入差距之所以不断扩大，有两个方面原因：一是农村要素市场化滞后；二是分税制财政改革导致县以下财政收入萎缩。先分析农村生产要素市场发育滞后。问题的实质在于，城乡二元结构体制决定了城乡市场化程度的不同，即农村的计划经济因素较多，市场化程度较低。这具体表现在农村生产要素市场发育严重滞后。目前中国市场经济的一个重要特点，就是要素市场发育严重滞后，尤其是农村要素市场发育严重滞后。目前中国的资金要素是由中央政府控制的，即对贷款规模的控制、对利率升降的控制以及金融业准入的管制。土地要素是由地方政府控制的，地方政府垄断土地一级市场，地方政府的财政在相当程度上表现为土地财政。政府设置的城乡二元结构体制，导致劳动力要素市场的分割，即分割为市民劳动力市场与农民工劳动力市场。农村生产要素以不等价交换的途径大规模流入城市。就农村劳动力而言，农民工在城市劳动力市场上与市民的待遇是不平等的（背离市场经济原则），即同工不同酬，社会福利差别很大。使得我国农民工输出省与输入省的差距不是越来越小，而是越来越大。根据国家统计局的数字，以2008年为基期，凡是农民工大规模输出的省份，农民人均纯收入都在3000多元，而农民工大规模输入的省份，农民人均纯收入都在6000元至9000多元。其原因在于低成本的农民工所创造的财富大部分留在输入省。当前我国农村金融体制存在的主要问题，是市场发育严重滞后。农村金融机构职能定位不明晰，很多领域存在空白；农村信用环境恶化，自我发展能力差，再加上农村投资回报率低，导致农村资金大量被抽离，资金缺乏问题相当严重。按我国现行法律规定，当农村的农业用地改变其农业用地用途时，要先按照国家建设征用土地的规定，对土地实行强制性征收，即将其收归国有，然后以高于征购价几倍、几十倍价格转让给土地使用者。农民除按政策规定获得很低的补偿费外，不能分享农地转化为非农用地所带来的巨大增值收益，从而导致城乡居民收入差距越来越大。再分析分税制财政改革的负面效应。始于20世纪90年代中期的分税制，逐步形成中央和地方收入划分的基本框架。中央财政收入占全国财政收入的比重，从28%提高到55%左右。分税制虽然达到提高中央财政收入占全国财政总收入比重的宏观财政目标，但也造成了财权上收与事权下移的不对称局面。在分税制体制下，优质税种如关税、增值税、消费税等，集中为中央财政固定收入。大幅度提高中央财政收入的分税体制，造成了财政收入层层上收的情况，强化了各层级的上级政府在收入分配上只重视本级收入规模，分享、抽取下级税收的现象相当普遍。县乡两级财政只能分享税收的很小部分。即征收数额小、征收成本高的那部分，导致县乡财政收入大幅度下降，极大地削弱了农村基础设施建设和社会公共事业的投入，以及与其相联系的农民收入水平的提高。与其相联系的是，我国长期实行的城乡分割的二元体制，形成了城市与乡村不均衡的国民收入分配制度，以及城乡有别的差异性公共产品和公共服务供给体制。这种体制的不合理性表现在，城市所需要的公共产品和公共服务是由政府财政包揽供给，所需资金由财政预算安排，而农村居民所需公共产品和公共服务政府提供甚微，许多方面都要农村基层负责提供，其费用主要由农村居民承担。这就必然造成农民负担过重、农民收入增加难的严重后果。
二、“三农”问题是城乡协调发展的全局性问题
我国国民经济发展面临的突出问题，是过多地依赖投资和出口，特别是过多地依赖出口，国内需求存在严重不足。其根本原因在于占我国人口70%（包括农民工群体）的农民消费水平太低。这就决定了我国经济发展方式的转变和经济结构的调整，最大的空间是在农村。2009年底召开的中央经济工作会议因此把扩大内需增长空间的重点，放在夯实“三农”发展基础上。②我国13多亿人口有7亿多人口在农村，在城市人口中有1.5亿是农民工，其投资和消费需求的潜力一旦被释放出来，对整个国民经济增长的拉动力将是不可估量的，被称为全球经济版图中少有的亮点。改革开放30多年来，与城市居民相比之下，我国农村居民消费率下降得特别严重，在城乡居民消费总额中的比重也是急剧下降。具体表现在我国农村居民消费率，从1983年的32.8%下降到2007年的9.1%，下降23个百分点；在城乡居民消费总额中，农村居民消费所占的比重，从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37个百分点。为了从根本上改变我国农村经济发展严重滞后、农村居民消费水平明显偏低的状况，2009年底召开的中央经济工作会议，强调夯实“三农”发展基础，扩大内需增长空间。2009年12月27日至28日召开的中央农村工作会议，强调要进一步加大统筹城乡发展的力度，要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持续动力。并在这个基础上提出，牢牢把握加强“三农”这个根本立足点，牢牢把握推动资源要素向农村配置这个重要着力点，牢牢把握城镇化与新农村建设协调推进这个战略着眼点，牢牢把握城乡改革联动这个关键切入点。
中央经济工作会议的一个新亮点，就是要从根本上解决农村经济发展问题以及与其相联系的农民的收入问题和消费问题，必须进一步加大统筹城乡发展的力度。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的经济社会现象。发达国家的实践经验表明，随着社会生产力的发展，经济社会的持续进步，城乡二元结构必然向城乡一体化发展。但是，这个演进过程的先决条件是，逐步形成并不断强化城乡关系的互动性和协调性。我国城乡差别的特殊性表现在，它是一种制度性的差别，即二元结构体制所造成的差别。那么，应当由谁来统筹城乡发展呢？统筹城乡发展的主体是谁呢？当然只能是政府。因为城乡二元结构体制，是政府构造的，因而只能由政府来消除。所谓统筹城乡发展，就是要把城市和农村作为一个整体来考虑，不能把两者分割开来，人为地制定两重标准，实行两种政策。农民工是城乡差别在城市的复制，统筹城乡发展，不仅涉及市民与农民的关系，还涉市民和农民工的关系。所不同的是，前者是存在于两个不同的空间，后者是存在于同一个空间。但是，实践经验表明，要破除城乡二元结构体制，既取决于改革的力度，又取决于发展的程度，而且改革的力度又不能超越于发展的程度。因为受中国经济社会发展水平的限制，中国农民为国家工业化、城市化提供资本原始积累的任务，不仅存在于计划经济体制时代，而且存在于计划经济体制向社会主义市场经济体制转变阶段。与资本原始积累、城乡二元结构体制相联系的农民工与市民的劳动力价格剪刀差和农用地转变为城市建设用地的土地价格剪刀差，还要持续相当长的时间。我们既要着力改变城乡二元结构体制，又不能超越我国经济社会发展的承受力。按照2008年10月召开的十七届三中全会《决定》的精神，要到2020年才能基本建立城乡一体化的体制和机制。即使城乡一体化的体制和机制基本上建立起来，并不意味着城乡二元结构体制被彻底消除。从某种意义上说，城乡二元结构体制被彻底消除之时，就是中国“三农”问题从根本上解决之日。因此，“三农”问题的解决任重而道远。③
三、转变政府职能是解决“三农”问题的体制条件
改革开放30多年来，我国城乡差别之所以会呈扩大的趋势，在相当程度上是由于各级政府尚未摆脱传统的全能型集权管理模式，计划经济体制所固有的城市偏爱惯性尚未改变，各级政府距离完善社会主义市场经济体制所要求的公共服务型政府的目标，还有不小的欠缺。发展农村经济和改善农村民生所需要的公共产品和公共服务投入严重短缺。工业反哺农业、城市支持农村的体制和机制尚未完全建立起来。这就要求把转变政府职能、建设服务型政府和完善公共财政体系放在重要的位置。改革开放30多年来，我国基本上是一个从中央政府集权向地方政府放权的演变过程。虽然我国经济体制改革的目标，是建立和完善社会主义市场经济体制，但是，迄今为止，资源配置的权力在很大程度上集中在各级政府掌控之中，各级政府还控制着65%以上的资源，市场在资源配置中的基础性作用远远没有发挥出来。完全可以预见，随着市场取向改革的持续深化，市场在资源配置中的基础性作用必然进一步凸现，政府的职能还会发生根本性的转变。当我国政府从经济建设型政府转变为服务型政府，在一般的竞争性领域国有经济还会有更大的退出，非公有制经济还会有很大的发展空间。
中央经济工作会议为什么把转变政府职能、建设服务型政府和转变经济发展方式、改善农村居民生计联系起来呢？这是因为，各级政府只有通过行政管理体制改革，把着力点转到全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能上来，特别是加强社会管理和公共服务职能，方能建设适应城乡一体化要求的公共服务型政府。加强公共性职能，是建设公共服务型政府的首要条件。所谓公共性职能，指的是政府应为包括农村居民在内的全社会成员提供公共产品和公共服务的职能。政府公共职能缺位是造成城乡差别扩大的重要原因。加强公共性职能是建设服务型政府的需要，是构建城乡社会和谐的需要。政府的公正性主要体现在公平公正面对城乡广大社会成员，无论是城市居民，还是农村居民，无论是市民，还是农民工，在配置公共资源方面都要公平公正；在提供机会方面都要公平公正，在分配成果方面都要公平公正。归根到底在制度建设方面都要公平公正。当前，要把重点放在解决最基础、最薄弱的“三农”问题上。要着眼于推进现代农业建设、推进农村基础设施建设、推进农村合作医疗制度和最低生活保障制度建设，推进农村文化教育事业建设，以及公平公正对待农民工，切实保障农民工的合法权益，让符合条件的农民工在城镇安家落户。
自从党的十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务的均等化”以来，如何实现基本公共服务均等化，成为广大群众极为关注的话题。它意味着中国的发展理念和基本取向正在发生重大的转变；增长的基本取向由单一的效率至上转向公平与效率并重，使物质财富的增长带来更多的社会公平，惠及城乡全体人民；发展的基本取向由片面的经济增长转向经济、社会与自然的协调发展，使经济的发展带来人的全面、自由发展，回归发展的终极价值；小康生活的基本取向由主要追求物质指标转变到以和谐为导向，使生活的殷实和富足带来更大程度的社会和谐，提高国民的幸福指数。实现基本公共服务均等化，既是经济发展过程与财政分配过程的结合，又是财力配置过程与制度创新过程的结合。为此，必须加快建立城乡基础设施共同发展机制、城乡公共服务均等供给制度、城乡衔接的社会保障体系，促进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、社会保障向农村覆盖。
四、农民工市民化是化解“三农”难题的重要环节
2010年元月，胡锦涛总书记在农村考察，提出确保农民收入不徘徊，温家宝总理在农村考察，提出提高和改善农民工待遇，从字眼上看，似乎有很大差别，其实质都是增加农民收入，提高农民消费，改善农村民生。改革开放以来，我国农村作为城市的大后方，设计了以农地家庭承包为基础的“农民工”制度。这一制度是通过城乡二元结构体制来实现的。农民工意味着农民的身份还没有改变又在城市打工。农民工的双重身份，使得农民既可以自由进城务工，又可以自由返乡务农，有了进入和退出的两个自由，社会才能保持相对的稳定。当城市二、三产业快速发展需要更多劳动力时，这部分农村劳动力就迅速向城市转移；一旦城市工业化速度减缓，不需要这么多劳动力，他们则可以返回农村，利用承包地继续从事农业生产。但是，农民工的存在，不仅意味着我国的城镇化目标还没有完全实现，而且意味着同样是中国的公民，却实行两种不同的政策，享受两种不同的待遇。这不仅不利于提高农民的收入，改善农民的生活，也不利于社会的稳定。
我国城镇化包括两个互相联系、互相衔接的过程。即先是农民转化为农民工，尔后是农民工转化为市民。农民工作为一种制度安排，是和城镇化的本质要求相背离的。如果我国的城镇化只完成农民向农民工的转变，而没有实现农民工向市民的转变，不仅不能实现农村劳动力向城镇的完全转移，也不利于城镇化目标的最终实现。这就是2009年中央经济工作会议所指出的，我国目前面临着提高城镇化质量和水平的问题。中央经济工作会议因此指出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户，作为推进城镇化的重要任务。如果说，前一个阶段，我国城镇化的重点是放在解决农民转化为农民工，那么，从现在开始，我们应当把城镇化的重点放在农民工市民化。只有这样，我国的城镇化才具有可持续性。在我国城乡经济社会结构变迁过程中，农村人口转变为城市人口，既有居住区位的转移性变迁，也有文化教育水平的提升；既有生产力发展带来的生产方式和生活方式的变迁，同时还有农民工向市民转变所引起的文化心理结构和价值观念的变迁。只有当亿万农民工都真正变成“城里人”，我国的现代化时代才称得上真正的到来。我们对这场革命的深远意义必须有足够的认识。
我国农民工经过改革开放30多年的演变，已经出现明显的分化。就阶层分化而言，20世纪80年代成长起来的第一代农民工，已有相当一部分因年龄偏大、不适合在城镇就业，返回农村继续务农。少部分留在城镇打工，极少数变成工商户或企业主。20世纪80年代出生（俗称80后）的农民工，是目前在城镇居住的主体农民工。他们在城镇开始逐渐获得最低限度的生活保障，把子女带到城镇生活的现象日益普遍。这些孩子在城镇生活和接受教育，很有可能成为未来进城务工的第三代农民工。第二代农民工和第一代农民工不同，他们中的绝大多数离开学校后即进城打工，他们没有务农的经历，一般都不愿意回到农村，由于他们文化程度较高，维权意识较强，必须慎重对待。至于第三代农民工，从小就来到城市，更是难以再回到农村。第二代和第三代农民工将是外来人口市民化的主要对象。
我国城镇化演进到今天，农民工市民化是提高和改善农民工待遇以及增加农民收入的最有效的途径。让农民工转化为市民，可以使市民化的农民工依靠城市非农产业获得更多的劳动收入。与此同时，当农民工转化为市民，就会把农村的土地置换给其他农民，增加农村劳动力的人均土地占有量，提高农业劳动生产率，促进农业现代化。从宏观上看，农民工市民化还有利于加快城镇化，扩大内需（包括投资与消费），拉动经济增长。从投资需求看，当更多的农民工转化为市民，提升城镇化水平，必然要求扩大城市基础设施建设，改善城市基础设施条件，包括城市道路、水电、住房等等；从消费需求看，农民工市民化之后，伴随着收入水平的提高，其消费观念、消费结构、消费模式，都远远超越于农民和农民工，其消费需求的扩大是不言而喻的。同时，随着农村剩余劳动力向城市转移，农民工转化为市民，农村劳动力人均占有生产资源的增加，人均劳动生产率也会相应提高，农民的收入也会因此得到明显的增加。所有这些都会促进城乡消费的良性互动，为我国国民经济的可持续发展形成强大的持久的内在动力。
注释：
①根据国家统计局相关年度的统计公报核算数据。
②中央经济工作会议为明年中国宏观经济政策定调[N].厦门日报，2009-12-08。
③许经勇.中国农村经济制度变迁60年研究[M].厦门：厦门大学出版社，2009。
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