基于文化演进视角的行政学发展逻辑分析，本文主要内容关键词为：视角论文,行政学论文,逻辑论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号；1673-2219(2011)05-0103-04
一
文化是人类创造活动及其成果的复合体，“文化产品、文化活动方式和文化观念的相互作用，构成文化系统的整体和发展。”[1](P410)这三方面内容的相互作用，形成了文化的立体结构：“外表是物质层面，即经过改造了的自然存在物；中间是心物结合的制度层面，包括人类在改造自然的过程中形成的人与人的关系以及规范化了的经济、政治、教育等各种制度、体制和方式；内核是精神层面，即人类在加工自然、塑造自我的过程中形成的价值观念、心理状态、思维方式、审美情趣、道德风尚、宗教信仰、民族习性等。”[2](P7)文化是发展的，其演进是有规律的，是从较低阶段向较高阶段螺旋式上升、波浪式前进的动态过程。
行政学经过一个世纪多的发展，已经呈现出百花齐放的蔚然景象，但对其发展历程及线索的认识，意见尚不统一，“有的划分为创立、成长和科学化三个时期；有的划分为传统理论、行为科学理论和系统理论三个时期；有的划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期；有的则按年代划分为不同时期，最高的可分至九个以上时期。”[3](P28)尽管归纳了行政学发展的一个个学术流派，区分了一个个发展阶段，分析了一种理论发展到另一种理论、一个阶段发展到另一个阶段、一个流派发展到另一个流派的原因，但这些原因通常只是具体的、表象的、例举式甚至随机式的，人们难以确信其必然性和规律性。这里，时间是最重要的逻辑线索，缺乏能够真正贯穿整个体系的主线，没能达到逻辑和历史的统一。
孔茨在《管理理论的丛林》、《再论管理理论的丛林》等著作中，面对纷繁芜杂的管理理论所带来的“巨大的分歧和明显混乱”，主张清理管理理论的丛林，在丛林中开辟出一条道路来。丹尼尔·A·雷恩的《管理思想的演变》，从文化历史的角度分析管理思想的发展历史，“目的是要根据文化环境来研究管理思想，从而不仅了解管理思想的过去和现在，而且也要说明它为什么是如此发展过来的。”[4](P1)
把行政管理视为一种文化现象，或者说从文化的角度研究行政管理，是行政学研究的飞跃，可以“较容易大致解决对管理学歧义纷纭的界定”[5](P4)，达到逻辑和历史的有机统一。当我们从文化演进的视角考察行政学发展历程时，饶有兴趣地发现，行政学发展历程和文化演进逻辑表现出非常和谐的统一，行政学发展是符合文化演进的内在逻辑而进行的，其研究重点，是沿着行政管理物质—制度—精神层面的要素螺旋式上升、波浪式前进的。
二
威尔逊在《行政学研究》中，提出把行政当作一门独立的学科进行研究，开启了行政学研究之先河。古德诺的《政治与行政》明确提出政治、行政二分法，使行政学从政治学中正式分离出来。但他们只是开启了行政学这一新的研究领域，其观点尚不系统，还没有形成完整的学科体系。
“现代西方行政学的产生和发展是与西方的科学管理运动密切相关的……正是科学管理运动的兴起，才促成了西方行政学的形成和兴盛，而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的，乃是泰罗的‘科学管理理论’。”[6](P45)泰罗被誉为“科学管理之父”，其《科学管理原理》奠定了科学管理理论的基础，虽然这些原理是针对企业管理而提出的，但作为一场完全的思想革命，也为行政管理提供了思路和方法。泰罗着眼于从时间，空间上研究管理工业生产的技术问题，在物质层面对管理科学进行探索。法约尔被誉为管理过程学派的奠基人，其《工业管理与一般管理》提出了管理十四原则和五要素说，确立了一般管理理论，适应范围更广，大大推动了行政学的发展，但仍没有冲出以车间为范围、以技术为中心的藩篱。
科学管理理论和一般管理理论是行政学发展初期的突出成果，其重点在行政管理的物质层面，没有深入到制度和精神层面。这不是泰罗、法约尔的局限，而是历史和时代的局限，是行政学在特定发展阶段的必然。
20年代前后，被誉为“组织理论之父”的韦伯，把目光转向组织结构和设计，其《社会与经济组织》对行政管理的组织问题进行了系统的研究，提出了“官僚制”（理想的行政组织体系）理论，揭示了行政组织的许多重要特征和管理原则，对行政学的发展产生了重要影响。官僚制理论是行政学研究重点跨入制度层面的标志，韦伯是推动这一跨越的关键性人物，而不能如传统观点一样，视为与泰罗、法约尔并列的古典管理理论的三大代表之一。
同期，厄威克“在组织体系及组织原则方面也提出了若干新的理论”[7](P57)，认为管理过程由计划、组织和控制三个主要职能构成，在《管理的要素》、《组织的科学原理》、《组织中的委员》、《行政管理原理》等著作中，提出了他认为能应用于所有组织的八条原则：目标原则、相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则，对行政学发展产生了重大影响。
韦伯立说后不久，美国也出现了类似的行政学流派（古典组织理论或管理过程学派），将研究重点放在组织的结构和设计上。怀特的《行政学导论》为行政学学科体系构建了一个比较完整的理论框架，对行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、行政法规、行政监督等问题进行了系统研究，是公认的第一部行政学教科书，标志着行政学的正式诞生。该书共21章，有6章讨论的是行政组织、中央集权的体制与限度、权力汇一的体制与方法、部门的组织、行政机构的改革等组织问题，最后4章还专门讨论了行政条例与规章、行政监督等问题。穆尼和赖利的《组织原理》也重点研究了组织结构和组织设计。古利克的一体化行政思想，认为建立行政科学的目的在于更大地提高公共部门工作效率，强调以一体化的名义进行结构改革，强调行政组织内部及行政组织之间的行政权力。高斯的《美国社会与公共行政》和《政府生态学》，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题，强调外部生态因素对行政组织的重要性。韦伯的著作到1947年在美国才有译本，这表明不同国度学者对组织的研究，是相互独立的过程，表明人们对行政管理的认识是按照客观规律进行的，在信息传递落后的情况下，行政学也是按照其内在逻辑独立发展的。
古典学派的成果（古典科学管理理论和古典组织理论）应用于美国行政管理实践，并没有充分达到生产高效，工作和谐的预期目标，学者们开始关心管理中人的因素。也可以说，在技术、组织相对完善的情况下，行政管理进一步发展的突出问题便是人的问题。这时，行政理念发生革命性变革，人们把行政管理视为以诸多人文科学为理论基础的社会系统工程，行政学研究的重点也转向人的因素，探索人群关系、人的心理状态、情感对行政管理的影响，主张运用社会学、心理学等学科知识来充实行政学理论，一些新的行政学学派（社会系统学派、人群关系学派、行为科学学派等）逐渐酝酿诞生。概言之，行政学研究重点已跨入行政管理的精神层面。
梅奥在《工业文明的人类问题》和《工业文明的社会问题》中，提出了人群关系理论，认为工人是社会人，工人除追求金钱外，还有社会心理方面的需求（人与人之间的感情、安全感、归属感等），满足工人的社会需求，提高士气，是提高劳动生产率的关键；他同时发现组织内部存在以感情为纽带的非正式组织。人群关系理论使西方管理思想进入行为科学阶段，为行政学研究深入行政管理的精神层面奠定了基础。“在梅奥以及由他为代表的人际关系学派（早期行为科学学派）以前，各种管理理论主要强调管理的科学性和严密性，轻视人的作用，把工人看作机器的附属品。人际关系学派则注重人的因素，研究人的群体行为和个体行为，强调满足职工的社会需求。”[8](P96)
巴纳德被尊为社会系统学派的创始人，在《经理人员的职能》、《组织与管理》中，他提出了组织系统观，把管理组织和职能同社会学、心理学、伦理学等结合起来，而不是像法约尔一样，仅仅从原则、职能的角度研究组织行为。这进一步说明，人群关系学派和社会系统学派处在行政学发展的相同阶段，以积极进取的态度，在行政管理的意识、心理因素层面开始了改弦易张的探索。
行为科学是人群关系学派和社会系统学派的继续和发展，其注意力集中在人群行为上，并吸取了心理学、社会学、人类学等学科的成果。西蒙的《行政行为——行政组织决策过程的研究》，提出了行为主义行政学说，大大拓展了行政学的视野。马斯洛在《人类动机理论》中，提出了需要层次理论，揭示了人的需求演变的、动态的性质及其对行为的激励，开启了公共人事管理研究的先河。麦格雷戈在《企业的人性方面》中，提出了以注重发挥公务人员才干和热情、重视人的行为、尊重人格为特征的X-Y理论，奠定了公共人事管理理论的基础。1958年，彼得·德鲁克提出了“人力资源”的概念，启发着人们对行政管理中人的因素是深入探讨。阿吉里斯在《个人与组织：互相协调的几个问题》中，阐述了人类个性的“不成熟—成熟”理论，分析了这些人类天性与行政管理的组织原则之间的矛盾及其解决方法。赫茨伯格在《工作与激励》中，提出了激励—保健的双因素理论，对人的工作动机进行了深入研究。
行为科学研究人的行为规律，探讨人性、人的需要和激励问题，在行政管理意识、心理层面继续进行了深入探讨，这种研究延续到60年代，达到了行政管理精神层面研究的高峰。当然，行为科学忽视了人的因素与物质技术条件、组织结构等的结合，也没有深入探索形成人的个性心理特征和影响人的工作主动性的利益动因，没能把研究触角深入行政管理的更深层次，而是把这一任务留到了下一发展阶段。
至此，行政学研究重点依次经历了行政管理的物质、制度和精神层面，完成了一个周期的演进。这一周期从20世纪初开始，大约经历了60年之久，而30年代，则是从物质和制度层面进入精神和心理层面的转折点。
三
二战后，先进科技成果广泛应用于社会管理领域，为行政管理理论研究提供了坚实的物质条件。这时，和平、民主和独立的浪潮席卷全球，殖民地、半殖民地国家纷纷独立，发达国家劳工运动蓬勃发展，劳资矛盾空前激烈，对国家政务管理提出了严峻挑战。人们不得不反思传统行政管理的利弊得失，管理科学学派应运而生，其“主导思想是使用先进的数学方法及管理手段，使生产力得到最为合理的组织，以获得最佳的经济效率，而较少考虑人的行为因素。”[7](P71)这个学派重视的依然是管理技术和管理手段，和泰罗的科学管理一脉相承，但又不是泰罗思想的简单延续，而是立足新的物质条件，把最新科技成果运用于管理理论和实践，开启了行政学发展新的周期。
70年代前后，行政学研究重点转向组织（制度）问题。但这种研究已不是20、30年代的内容，而是多维立体型组织，是“矩阵型组织结构形式和事业部制组织结构形式的综合发展”[9](P182)。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学学派，提出了动态、开放、系统的组织观，认为新公共行政的使命就是对影响行政管理的各种因素和组织结构进行变革。德鲁克在《管理：任务、责任、实践》中，提出了目标管理理论，基本出发点就是让下级单位和人员参与制定组织目标和组织计划，以增强其责任心。布坎南公共选择理论的“政府失败说”，将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一轨道，即经济人模式，探讨政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起的制约作用，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因。德罗尔的《公共政策制定的再审查》、《政策科学构想》和《政策科学探索》被誉为政策科学三部曲，极大丰富了现代政策科学的理论内涵，成为行政学研究在这一阶段的突出成果。里格斯的《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》、《发展行政的新领域》、《重访棱柱型社会》，运用生态学的理论与方法，通过对行政组织环境的分析来研究发展中国家的行政问题，创立了以生态学方法研究行政学的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，大大推动了行政学的发展。[10]
80年代，为“再造组织的无限生机”，彼得·圣吉勾画了学习型组织的蓝图，通过整合自我超越、心智模式、共同愿景、团体学习、系统思考等五项修炼，“以一种新的方式使我们重新认识自己所处的世界，”[11](P1-12)作为一种全新的管理理念，学习型组织理论强力推动着组织变革和发展。这时，传统官僚制理论受到越来越多的批评，文官制度趋于成熟，管理的价值问题引起了更多重视，“全球范围内的、以政府改革为中心的公共行政改革浪潮，将管理行政由公共行政阶段推至公共管理阶段，”[12](P9)行政学研究在行政哲学、行政文化等领域深入展开。“为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困难和提高政府效率，发达国家掀起了政府改革（政府再造）的热潮。”[13](P1)政府再造涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革，是人们在行政改革问题上的观念更新。[12](P230)不少学者呼吁实现面向人、重视人和以人为核心的管理，研究重塑和团结人的价值观念、道德规范、生活信念等方面的问题，为人本管理注入了新的活力，以奥斯本的企业家政府理论（《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》）为代表，新公共管理运动提出了治理、善治、服务等行政理念和服务型政府的行政发展目标，以便“立足于政府本质的法律定位，以公共精神为指引，以公共利益为旨归，实现公共行政模式和结构与企业管理理念和技术的同频共振”[13]，将研究视野深入到了价值理念、利益取向这一深层结构。弗雷得里克森的《公共行政的精神》进一步阐述了公共行政的信念、价值和习惯等公共行政的重大问题。这些，都是行政学立足于新的历史环境和条件，在行政管理精神层面进行的深入探索。
四
世纪之交，政府改革的呼声一浪高过一浪，电子政府、网络政府、数字政府等逐步从理论变为现实。第26届行政学国际会议的主题即电子治理(E-government)——给民主、行政和法律带来的机遇和挑战，表明电子治理、电子政务已引起国际行政学界的高度重视。[14]中国1993年开始实施金桥、金关、金卡和金税等信息化重大工程，历经办公自动化到电子政务再到电子治理的发展过程，截止2003年底，大陆已有政府网站10051个，政府网页703万个。[16]这些，表明行政学已进入了新的发展周期。随着社会生活趋于多样化、复杂化，社会生产规模和组织结构呈现小型化、分散化、个体化的趋势，行政管理的有效展开将主要依靠知识、信息、脑力等因素的作用，在行政技术、组织形式、管理理念等方面，必将进行一场新的变革。
从文化的角度考察行政管理，导致行政学发展历史新的分期。行政学从形成到20世纪60年代，经历了第一个周期的发展历程，20年代以前，研究重点在行政管理物质层面，二三十年代，重点在组织（制度）层面，30年代至60年代则转向意识、心理层面。之后进入第二个的发展周期，前期的研究重点在行政管理的物质层面，70年代转向制度层面，80年代则深入精神层面。世纪之交，行政学揭开了其新一个发展周期的序幕。有现代科技成果提供的物质基础，有前两个周期积累的经验，人们对行政学的认识大为深化，各层面的研究呈现出交错发展、齐头并进的状况，研究重点转换的时间跨度大为缩短，这并不是对行政学发展规律的否认，相反，更证明了行政学发展的内在逻辑。
以往众多行政学流派及其代表人物，在新的视野中难免升沉隆替，有的从过去无足轻重而凸现其地位，有的却从地位显赫变为过渡式或非代表性人物，这不是对历史的歪曲，而是对历史的复原。我们并不奢望一劳永逸地完成行政学发展历程的总结和分期，而是要根据社会发展需要，不断探索新的方法，为行政管理理论研究和实践运作提供更有力的思想指导。
中国行政学研究起步晚，历史留给我们赶超的艰巨任务。当前，中国行政学研究既要敢于迎接第三次科技浪潮的挑战，又要勇于承受工业化和信息化发展的双重重任，必须加快其发展步伐，为行政改革和行政发展提供更加坚实的理论基础。在赶超型现代化进程中，我们有可能跨越历史的某些阶段，在短期内实现行政学的跨越式发展，也可能在某些具体研究领域比肩发达国家，站上行政学的前沿阵地。但超越理性必须首先遵循理性，历史不能无限割断，不能大幅跨越，如果没有扎扎实实打下应有的基础，走完应有的阶段，就会出现“夹生饭”现象，我们在积极借鉴国外先进理论、观点、方法时，更应认真探索行政学本土化的路径，推动行政改革和行政发展。
收稿日期：2010-02-22
标签：行政管理论文; 制度理论论文; 组织发展论文; 社会因素论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 经济学派论文; 制度文化论文;