浅析我国服务型政府建设中的误区，本文主要内容关键词为：误区论文,我国论文,服务型政府论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年3月温家宝总理在讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”近年来，建设服务型政府现已成为各级地方政府改革的重要目标，对服务型政府的研究也已成为一个学术热点。应当肯定，建设服务型政府的方向是正确的，需要继续坚持，但目前服务型政府的发展在我国还处于初创时期，也正因为如此，在服务型政府的认识上还存在一些误区，有的甚至是方向性的。如果不走出这些认识误区，极有可能影响经济社会的协调发展。因为服务型政府真正推广实施的难度很大，不仅要求政府开展更加细致入微的工作，还需要考虑种种制度性约束，通盘规划，制定长远的改革战略。
一、科学理解服务型政府的内涵
自“立党为公、执政为民”的思想提出来以后，南京市（2002年）、北京市（2003年3月）、重庆市（2003年8月）、大连市（2003年10月）等先后提出建立“服务型政府”。“服务型政府”不是国际上通行的概念，而是我国地方政府依据国情、行政变化能动创造的新概念。目前，我国关于“服务型政府”的概念，由于实践短暂还极为缺乏经验，虽然还只是一个描述性的理论界定，但是作为一种正在形成的趋势，它已经快速、准确地反映了执政主体、执政环境及人们对政府认识所发生的变化。就一般意义而言，服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法制等价值为基础，在社会公众的参与和监督下，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态。
笔者认为国家行政学院刘熙瑞教授的定义具有代表性。他认为：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
二、误区探析
误区之一：政治与治政模糊不清
服务型政府建设的目的在于形成一种良好的社会管理体制，实现良好的社会治理。而要实现良好的社会治理，从根本上说，就是要解决好两大问题：政治与治政。
首先政治学研究表明，一个秩序良好的社会，必须是一个合理划分“公共领域”和“私人领域”界限的社会。属于公共事务的，纳入公共事务管理的范畴，由公共权力（政府）部门采用法律的、行政的、政策的多重手段去解决。属于私人事务，由私人自己或私人之间（包括个人之间、组织协会之间）通过协商、交易等方式去自行解决。对于“私人领域”的管理可以称作“社会治理”或“治理社会”，属于“政治”的范畴。“公共领域”的管理可以主要地被界定为“政府治理”或“治理政府”，属于“治政”的范畴。前者强调的是“治民”，后者强调的是“治官”；前者的目的是要规范公民行为和社会组织行为，保障公民权益，防止暴民政治；后者则是要规范政府（包括官员）行为，限制公共权力，防止暴政统治。
其次从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治观念的根本转变：从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念。前者重在“治民”，限制百姓；而后者重在“治官”，限制政府权力。这一转变与以“控制国家”为内容的民主宪政发展方向并行不悖。
基于上述认识，建设服务型政府应培养一种“治政式的”思维和行为。
误区之二：认为服务型政府建设是“形象工程”
服务型政府建设不是“形象工程”。如建一个“市长信箱”，设两个“局长接待日”，搞三个听政会，弄几个“政府主页”，并不足以打造一个服务型政府。服务型政府建设是一个系统工程，它需要政府理念、制度和行为方式的全面创新。
我们习惯了“政治式的”（治民、管制、服从）思维和行为。现在提出要建设服务型政府，那要求我们培养一种“治政式的”思维和行为。这种“治政式的”思维和行为的核心是“治官”，实施的是“管制＋自治＋自由”的治理模式，强调“服务”而不是“服从”。所以，适应这一革新的理论创新和观念更新是非常必要的。服务型政府要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念，树立政府部门与社会部门（私人部门和所谓的“第三部门”）携手合作的社会治理理念和公共服务型政府理念。服务型政府的理论基础应该是“民主”＋“宪政”＋“治理”，它体现的是以民为本、依法治政、共管共治的治国理念。
服务型政府建设还需要在重新界定政府角色和定位的基础上，实现制度创新。在一般的政治学研究中，政府角色被界定如下：在国际社会中，政府是国家主权机关；在政治体系中，政府是政治权力核心；在社会生活中，政府是公共管理机构；在经济生活中，政府是市场秩序监护人；在民间生活中，政府是社会纠纷仲裁者；在私人生活中，政府是公民权益维护者。这样，在制度创新的过程中，政府要恪守维护公共利益的立场和职责，全面推广在国际上行之有效的责任制度、公示制度、听政制度、监督制度。在具体的政府行为方面，要切实做好以下几方面的工作：第一，要将诚信政府落在实处，杜绝形象工程和运动式管理，要实实在在办事。政府做事要有系统规划，要有成本效益意识，要有责任观念和明确的问责机制。第二，政府管理要做到有板有眼。服务型政府建设是一件“细活”，它更加关注于管理的细微之处，要求政府工作更加精心细致。在中国，建设服务型政府虽然受到来自结构方面的制度性约束，但在既有结构条件下还是有大量细致化的工作要做，也可做。
误区之三：认为服务型政府建设可以“单兵突进”
一般认为，政府改革只是政府内部结构调整。因此，服务型政府建设的努力方向和工作重点理应放在机构改革、职能调整、人事改革、制度创新等方面。这些工作当然重要。但需要特别指出的是，还有另外一个属于政府之外的工作也非常重要，那就是处于非政府领域的社会自治组织的发展。服务型政府管理模式的实现需要有两个方面的努力：一是改造我们的政府，实现政府解制和减负，让它真正成为一个提供良好公共服务的机构；二是改造我们的社会，鼓励“第三部门”的发展，在能够实现社会自理的领域尽可能实现社会自治，在不能自理的领域，实行政府与社团组织的共管共治。
这里需要明确几个概念。第一，旨在建设服务型政府的改革并不仅仅是行政改革，也是政治改革；建设服务型政府的真正意义并不是调整政府内部的关系，而是调整政府与社会的关系。第二，转变政府职能，建设服务型政府，并不简单意味着政府职能的收缩。针对我们原来的政府模式，简政放权当然是必要的，而且我们也一直在这么做。但问题的关键是，政府放权放给谁，政府放弃的阵地由谁来“占领”。
政治学研究表明，国家与社会处于双向互动之中，国家的退却和政府职能的收缩是以社会自治组织的发展为条件的。因此，在转变政府职能、建设服务型政府的同时，一定要制定社会发展促进战略，鼓励和推动社会组织的发展。通过各种非政府组织，把分散的公民组织起来，进行利益表达、参与政治生活，实行一定程度的自治（自我管理），既可以提高管理绩效，也可以节省政府开支，减轻政府负担，避免政府因直面社会矛盾和冲突而没有回旋余地。
基于上述认识，政府应该将社会自治视为政府管制的可替代战略，把社团组织的发展纳入服务型政府建设的目标中来，为社团组织的发展创造便利条件（为社团组织服务本身也是服务型政府应该的作为）。例如：降低社团登记的门槛、简化程序，方便非政府组织的成立，并可以考虑在税费等方面对其所从事的公益活动给以优惠。
误区之四：认为服务型政府只搞服务，不搞其他
长期以来，我们虽然提出了经济与社会要协调发展，但在具体实践中，却常常把社会事业发展作为“配角”，因而出现了社会发展跟不上经济发展的现状，以至社会发展制约了经济发展。于是，出现了“政府的职能要由经济建设转变为社会服务”的观点。但是，“服务型政府”并不等同于“只要服务不要其他”。“服务型”意味着政府需要而且必须全面履行其职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体地说，政府秉承党的“立党为公、执政为民”的宗旨行事，就要全面、彻底地落实“三个代表”重要思想，坚持只要对人民有利的，该控制的坚决控制（如国防安全、经济安全等）；该管制的依法实施管制（如维护市场统一、公平交易和维持国民正常的生活秩序等）；该服务的提供方便、快捷的服务（如建设环境、扶助弱势群体、方便国民的生产及生活等）；该社会自管的协助其增强自管意识、自管能力和健全自管机制，待其可以实行完全的自管时及时撤出。那种乘政府与企业分开、政府与社会分开之机，借“服务型政府”取代“控制型政府”之名，简单放弃经济调控、市场监管和社会管理职能，只消极提供服务的做法，既非“服务型政府”的文中之义，更非对“三个代表”思想的全面准确贯彻。如果我们背离了“三个代表”重要思想的指导，就有可能将“服务型政府”否定“控制型政府”的积极作用引向歧途。畸形的服务型政府，不仅无法有效促进公共服务水平的提高，推动企业市场入位，协助社会自我管制归位，反而可能削弱现有管理，甚至破坏已经取得的管理成果。
误区之五：认为服务型政府就是简单地削弱管理，是软政府
我们的政府职能由于长期受计划经济的影响，管制型政府的弊端十分突出。正因为如此，我们要大力削弱一些管理职能，把那些“不该管”、“管不好”、“管不了”的事，还权于企业，还权于社会，还权于市场，使政府在改革中创新政务模式，强化服务功能，实现角色转换，由以往依靠权力管制向以市场为导向的服务管理型转变，由“全能政府”、“无限政府”向“责任政府”、“有限政府”转变，切实履行加强公共管理、完善公共服务的职能。
国家行政学院刘熙瑞教授说：“服务型政府不是软政府。管理也是服务，作为政府，该管理的一定要管好，要用服务的精神来实现政府管理，同时要旗帜鲜明地反对政府管理中的‘收拾哲学’。”建设服务型政府，削弱政府管理职能，不仅仅是一个管理“弱化”问题，还有一个“强化”和“转化”公共管理职能的问题，要对那些“该管而没有管好”、“该管到而没有管到”的地方进一步加强管理。比如，我们的环境卫生管理问题，非典期间所暴露出来的巨大漏洞就是一个不小的教训。又比如随着城镇化进程的加快，城市管理所表现出来的力度不够、管理不到边的问题日益显现，要求我们必须进一步加强城市管理职能和功能，创造适宜的居住环境。
误区之六：强调政府的公共政策，忽视政府的执行力
建设服务型政府当然需要政府制定公共政策为社会服务，为人民服务。但是推进经济和社会全面发展，只有宏韬伟略是不够的，还必须有很强的执行力。执行力是各项战略决策得以有效落实和取得成功的重要因素。在全面推进规范化服务型政府建设过程中，要始终狠抓执行力。首先，改进政府内部的工作流程，提高工作效率。其次，公开规范化服务型政府建设的相关信息，避免因信息不及时、不对称而导致行动的迟缓。再次，整顿工作作风，增强领导干部和公务员的使命感和责任感。最后，强化培训，提高大家的执行能力。通过这些措施，全体干部队伍的执行力才能大幅度提升。同时地方政府要基本做到对上级交办事项能及时办结，因故不能办结的要以书面形式向上级报告情况并承诺办结时限；政府各部门要做到讲实话、报实情，少开会、开短会，少发文、发短文，如召开一般会议不超过1小时、 大型会议不超过两小时，政府发文件不超过3000字；领导做到了带头下基层调研，并带动各级干部挤出更多的时间和精力把工作做到基层，把实事办在一线，把难题解决在现场。
误区之七：政府管理单一行政思维的问题
服务型政府建设要跳出行政层面的单一思维，解决政府管理中的深层次问题。建设服务型政府的改革并不仅仅是行政改革，也是政治改革。许多问题，表面上看在行政管理层面，但问题的核心可能在政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把经济建设为中心演变为以GDP为中心等， 都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面，比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策，深化政治体制改革，才有可能使政府改革实现飞跃。从这个意义上说，深化政府改革的战略性突破，必须依赖于政治体制改革的推进，而不能仅仅依赖于行政体制改革。