废除农业税与农村公共产品的提供——农村公共产品问题的政治经济学，本文主要内容关键词为：农村论文,农业税论文,产品论文,政治经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
废除农业税结束了两千多年“皇粮国税”的历史，但也使得农村公共产品问题更加严峻，如乡村道路毁损严重、农田水利设施年久失修、农村养老院的老人处境悲惨、地方财政更加紧张拮据等等。为公民提供公共产品是政府最重要的职能，一个不能有效提供公共产品的政府，其存在的合法性基础就必然受到削弱。人民政府要证明自己的行为符合人民的利益，就必须为包括农民在内的全体国民公平地提供公共产品。
要解决农村公共产品问题，有些问题是无法回避的。比如：如何界定各级政府的事权？如何反映农民对于公共产品的真实偏好？如何让农民能够参与公共支出的监督过程？如果我们不能提高公共产品提供的效率，增强公共产品提供过程中的公正性，那么，无论是加大对于“三农”的投入力度，还是撤销乡镇政府、精简干部队伍，都无法使农村公共产品问题得到彻底解决。因此，我们有必要运用经济学有关分析工具，来分析农村公共产品问题，进而寻找政府、乡村干部和农民的利益结合点。只有如此，我们才能找到农村公共产品问题的治本之策。
一、农村公共产品的界定
分析农村公共产品问题，离不开对于公共需求的分析。在现实经济生活中，人们存在着私人个体需求和社会公共需求。私人个体需要因其具有竞争性和排他性的特点，可以通过市场加以满足。而社会公共需要，如社会安全、公共秩序等，它们在效用满足上具有不可分割性，在消费上不具有排他性。而公共产品，也就是用来满足社会共同需要的、具有非竞争性和非排他性的基础设施和公共服务。
按照这种理解的话，农村公共产品就是农村地区农业、农村或农民生产生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品和服务。它既包括乡村道路、农田水利设施等农村基础设施，也包括农村社会治安、农村基本医疗、气象服务等农村公共服务。就现实而言，农业水利设施直接关系到农业抗御自然风险的能力，农业市场信息直接关系到农业生产经营决策活动；农村社会保障、农村公共卫生、农村义务教育、农村社会治安更会影响到农民的生产和生活质量，因此农村公共产品对于“三农”的重要性是不言而喻的。
农村公共产品存在非排他性问题，这就意味着一些人不能被排除在对于农村公共产品的使用之外，但却无需为使用该物品支付一定费用，因此他们寄希望于别人为此支付费用。这样就产生“搭便车”问题，个人就会拒绝为该公共产品支付，而寄希望于别人为此支付，从而导致私人市场无法提供公共物品。“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”，就是对于这种现象的形象表述。那些具有较强公益心的人们，则会被认为是“神经病”、“傻子”，而人们的极端自利的理性行为，最终导致了大家利益的普遍受损。在这种情况下，由政府出面来克服“搭便车”行为，以税收的方式为公共产品付费，不失为一种可行的选择。
由政府提供公共产品固然可以克服“搭便车”问题，但也会引发一些问题。如果政府能够代表社会和公众利益，并能够按照社会和公众利益去纠正市场失灵，这当然有助于社会公众社会福利的增加。但很多情况已经证明，政府机构中的官僚也具有“经济人”特征，他们也有着自身的利益诉求。为了其自身利益，各部门官员均试图证明本部门比其他部门更重要，以争取更多的公共资源。这往往使得政府机构膨胀和财政赤字不断扩张，也降低了政府参与公共活动的有效性和公正性。无论是政府的“越位”行为，还是“缺位”行为，都是政府失灵的具体表现。我国曾经历过较长的计划经济时期，但由于民主建设滞后，相关制度建设不完善，政府失灵的现象表现得也就更加普遍。如何治理“政府病”，让市场和政府都能更好地发挥作用，的确是一个重要的现实问题。
公共产品的特征决定了政府需要在提供公共产品方面发挥更大的作用，但介入不当又会造成政府失灵。特别是对于以“为人民服务”为宗旨的人民政府而言，为全体社会成员提供各种必要的社会公共设施和良好的公共服务，更是自己义不容辞的责任。从这种意义上讲，改善公共决策过程，增强公共决策的有效性和公正性，不仅有助于各级政府事权的科学界定，更好地反映农民对于公共产品的真实偏好，让农民更好地参与对公共支出的监督，也有助于实现对乡村干部的有效激励，从而更好地解决农村公共产品的供给问题。
二、基于公共决策视野中的农村公共产品问题
为谁生产、生产什么、谁来生产、如何生产，这是经济学需要回答的基本问题，也是关系到现实社会经济生活中人们利益调整的政治经济问题。在农村公共产品的提供过程中，这一问题同样需要得到回答。为谁提供涉及公共决策的目的和受益者，提供什么则涉及公共偏好的表达以及公共决策的内容和对象，谁来提供则涉及公共产品提供过程中财权和事权的配置，怎样提供则涉及公共决策的具体实施执行。不厘清这些问题，在农村公共产品的提供过程中就会产生消极后果。
1.农村公共产品的提供对象
为谁提供农村公共产品？这个问题涉及公共决策的目的和受益者。直观而论，应该是为生活在农村中的居民提供农村公共产品。然而各种各样追求部门利益或政绩的行为，也是在“服务农民”的借口之下纷纷出笼的。如普及九年制义务教育被认为是政府应该提供的重要公共产品，但在“普九”验收的强大压力之下，全国许多地方或者是大规模向农民集资，或者是向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子。而这种通过集资或借贷办起的达标小学却因为本村儿童不足，旋即被撤，还带来了许多烂账。又以被列入安徽省各级政府政绩考核指标的“万里绿色长廊工程”为例，虽然在宣传中也讲该工程“有助于农民增产增收”，但由于其正外部性和对于农民增收的作用均极为有限，农村干部群众对此积极性并不高。
如果农村公共产品能够给农民带来实际福利的增加，农民未必不愿意为此支付成本。但对于各种各样以“服务农民”为借口，实际上追求部门利益或政绩的作法，农民极端反感甚至是强烈抵制。而那些不顾农民意愿，也超出地方实际经济承受能力搞出来的“政绩工程”，诸如漂亮的校舍、宽阔的马路、华而不实的水渠，在现实经济生活中必然会造成资源浪费。为谁提供公共产品这一问题如果在现实中没有得到清楚界定，提供农村公共产品这样的惠农政策，在实践中就会变成扰民之举。
2.农民对于公共产品真实偏好的表达
农村公共产品的提供离不开农民对于公共产品真实偏好的表达，忽视农民对于公共产品的偏好，就会造成“打酱油的钱却用来打醋”的局面，不仅会造成公共产品供给过程中的低效率，也会给农民的实际生产、生活带来许多不便。以农村合作医疗为例，“看病难”对于我国农村居民来说是个大问题，而农民对于公共医疗服务显然存在着极为迫切的需求。据韩俊 2005年主持的一个调查：32%的农村婴儿在家出生、 78.6%的农村病人在家死亡、86%的农村预防接种服务为有偿服务、83%的农民因为经济原因不愿意住院治疗、70%的农民是在村里看病。大病严重影响了农民的家庭生活，也是导致贫困的重要原因。
但在另外一些具有公共产品性质的公共设施提供上，却出现了过度供给的现象。比如政府办公大楼或者如上所说的“万里绿色长廊工程”。这样的公共产品很难说是农民真实偏好的表达，而这些无视农民实际公共需求的行为，其结果必然会造成“票子白花，工程白搭，领导高升，百姓遭罪”的结果。2006年8月韩俊指出，我国2004年用于“三农”的支出只占整个财政总支出的8%，并且把对农村兴修水利、修路的支持资金都包含在内，真正用于农民身上的财政支出不到 4%。在农村公共产品的供给过程中，如果无视农民对于公共产品的真实偏好，就必然会出现政府缺位、越位和错位同时并存的情况。
3.农村公共产品的提供责任
谁来提供农村公共产品，体现出的是责任问题。农村公共产品的提供主体可以是政府，可以是乡村社区，也可以是个别能人或非政府组织。提供主体不同，其结果也不同。
首先看政府提供。政府作为公共产品的主要提供者，其财政能力是强大的，近年来在提供农村公共产品方面也做了大量的、卓有成效的工作。如培训农民工进城的阳光工程、改善农村交通的“村村通”工程等，无不给农民带来了切身利益。但政府并不是无所不能的，在提供公共产品的过程中，不仅受到财政能力的约束，也受到自身信息能力的约束，更何况有时政府主要决策者的行为并不一定符合社会公共利益。即使这些问题都能解决，由哪一级政府来提供什么样的公共产品也是一个需要解决的现实问题。
其次看乡村社区提供。从理论上讲，由于社区可以更好地了解农村居民对于公共产品的需求偏好，现实中也不乏这种例子。如宿州市泗县黄湾镇三侯村，有相当一部分积累。通过发展板材加工和畜牧业，2005年全村经济总收入607万元。由于村集体有相当积累，村里完善了村庄规划，投资建成了3公里长的水泥路，安装了路灯。全村还实行小学教育免费、自来水免费、有线电视免费，凡是考上大学的孩子，村里最少资助1000元。但在当前中国农村，传统集体经济基本上已经瓦解，乡村大多负债累累。在这种背景下，指望农村社区来提供农村公共产品，恐怕不太现实。
再次看农村个别能人提供。这部分能人有较强的经济基础，也很有社会责任感。山东乐陵县有个能人叫梁希森，2005年位居我国富豪榜的第66位。在从事商业赚到了很多钱以后，决定投资10亿元把乐陵市黄夹镇所有农民改造成工人。自己出资为全体村民建别墅，家家户户住在别墅里，并且还有配套的自来水和供热设备。村民到希森集团的鲁西牛业公司上班，每月拿700元左右的薪水，并且还有节庆福利和养老保险等。宿州市夹沟镇夏刘寨村的王化东，自己投入300多万，为村里修建了桥梁、涵闸，疏浚水渠，打机井，建造了水塔，全村家家户户通上了自来水。但在农村像这样有一定经济实力，又有责任心的能人毕竟少之又少，指望能人来提供农村公共产品并不现实。
最后再看非政府组织提供。非政府组织具有非营利性、志愿性和事业目标高度认同等特点，它们的介入有助于提高公共产品的供给效率。中国青少年发展基金会、乐施会等非政府组织在我国农村公共产品提供过程中极为活跃。一些农村自发的非政府组织也在农村发挥着不可忽视的作用。著名“三农”学者高战先生在江苏省新沂县窑湾镇搞的农村发展协会，就在全国产生了极好的影响。安徽省宿州市埇桥区大营镇孙白村、韩佐村等村在修路过程中，农民自发组织成立了“修路委员会”，人均集资200多元，群众反映也非常好。非政府组织要在农村公共产品的提供过程中发挥更为积极的作用，还需要有关基础规则（宪政规则）的调整。
4.农村公共产品的提供过程与监督
农村公共产品的提供不仅需要解决资源配置问题，也离不开农民的积极参与和有效监督。许多政绩工程之所以能纷纷出笼，说到底是缺乏农民的监督和参与的结果。就我国农村来说，农民对于社会公共事务的参与严重不足，他们很难通过各种正式渠道表达愿望和要求。在这种情况下，他们往往怀疑有关公共决策的公正性，甚至拒绝为公共产品提供资金上的支持。
在农村公共产品提供的过程中，乡村干部的职能和作用同样值得注意。由于乡村干部是农村公共产品提供过程中的具体组织实施者，所以，要更有效率地提供农村公共产品，就要注意对乡村干部的激励问题。从经济学的角度来考虑，如果担任乡村干部的收益低于从事正常生产经营活动所能带来的收益，那么对他们来说，合理的选择就是放弃担任乡村干部的机会，而选择从事农业或非农业的生产经营活动。如果一些惠农政策不能给乡村干部带来相应的好处，那么，他们就必然在执行中缺乏动力，甚至曲解或截流这些惠农政策。乡村干部作为乡土精英，他们的要求和利益指向，既有和农民一致的一面，也有区别于农民的一面。从现实层面看待乡村干部，关注乡村干部的激励问题，在当前来说比诸如取消乡镇的建议主张要更为可行。
另外，公共资源的筹集和使用，农村公共产品的提供和日常维护等等，对于农村公共产品问题来说都是十分重要，也是需要加以解决的。而不同的公共决策方式的选择，直接关系到公共产品的提供效率和公正性，也会对经济增长和人民生活产生重大影响。
三、不同农村公共产品供给制度的比较
在社会主义过渡阶段结束以后的50多年时间里，我国农村的社会经济体制发生过多次重大变革。人民公社的建立与解体、乡镇政府的重建、分税制改革、农村税费改革乃至废除农业税均对我国农村公共产品的提供机制产生过强烈的冲击，这些冲击对于农村社会经济发展的影响各不相同，在这些改革基础上所形成的农村公共产品提供机制也各具特色。将其加以比较对于农村公共产品问题的解决也不无裨益。
1.人民公社体制下的农村公共产品提供制度
以人民公社为代表的农村传统经济体制是执政党凭借强大的政治动员能力动员的结果。作为“政社合一”的政治经济组织，它根据“三级所有，队为基础”的原则，对有关经济活动进行统一规划和安排。在这一体制下，工分是一种“取之不尽，用之不竭”的资源。在资本投入极为有限的情况下，国家通过强力动员体制大量动员劳动力从事于水利和农田基本建设等，从而实现了劳动对于资本的替代。
在农村公共产品的提供方面，这一时期确立了“自力更生为主，国家支援为辅”的原则，农业、农村的事务主要靠农民自己，并通过各种制度固化下来。人民公社普遍设立了农技站、农机站、文化站、广播站和卫生院等部门。这些部门以条条管理为主，人员工资和事业费由财政统包，统收统支，工作人员享受国家干部待遇。这一体系在组织上是基本健全的，从功能上说是基本完善的。在特定历史背景下，它对于推动农业的发展，满足农民的物质文化需要，稳定农村社会福利事业，都发挥了重要作用。这种自上而下、统一供给的体制对于相对封闭、静态的乡村社会而言，是具有高效率的，在传染病防治、农村初等教育普及等方面创造了举世瞩目的成就。这一时期的农村公共产品供给制度具有如下特点：(1)从供给渠道来看，既有财政渠道，也有制度外财政渠道，政府和集体组织是主要供给主体；(2)决策方式是自上而下； (3)相关支出在集体分配前进行扣除，农户不了解自己分担的公共产品的相关成本。尽管农民负担很重，但他们对于负担的感受是间接、隐蔽的；(4)农户没有任何拒绝的权利，且在需求上具有高度同质性，使得集中供给更为顺畅。
尽管人民公社在提供农村公共产品方面具有较高效率，但总体经济效率却极为低下。农民的财产权利和人身自由遭到剥夺和限制，他们之所以留在人民公社体制之内，是因为他们别无选择。它不仅束缚了农民的生产积极性，也无法对大队和生产队管理者进行有效的激励和负激励，由此带来了经济效率的低下和农村的普遍贫穷。万里刚到安徽时，全省28万多个生产队中只有10%的生产队能够维持温饱，67%的生产队年均收入低于60元，40元以下的约占25%。而农村和农民的长期贫穷也必然会影响到共产党执政的合法性。
2.重建乡镇政府后的农村公共产品提供制度
在农村改革进程启动后，农民逐渐获得了对于土地的承包经营权和生产经营自主权（尽管这些土地权利并不完整，且经常受到各种侵害），农民的生产积极性被极大地激发了出来，农业也随之出现了较大幅度的增长。随着人民公社的解体和乡镇政府的重建，一些原本属于国家和政府的责任也被逐渐转移到了农民头上。农村逐渐形成了农民出资提供公共产品的乡统筹村提留制度，也就是人们所说的“三提五统”。尽管国家规定以农民的净收入作为乡统筹村提留计算和提取的依据，并规定这种提取不得超过上年农民人均纯收入的5%，但由于各地普遍存在虚报农民收入的做法，农民的负担还是呈现出逐渐增长的态势。
出于精简政府行政机构和人员的目的，1988年中央决定将“三农”服务机构由“条条”管理下放到乡镇管理，把乡镇的农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、农经站等直接为农业生产服务机构的人、财、物的管理权限由县下放到乡镇，实行“块块”管理体制。到 1993年这一改革基本完成。这些机构在被下放到乡镇管理后，由于和相关业务部门关系发生断裂，加之经费紧缺，导致其服务质量直线下降。到了20世纪90年代末期，我国县级农技推广机构的事业费平均为 36.6万元，乡镇级农技推广机构的事业经费平均为 0.97万元，分别占所需经费的44.7%和17.6%；县级农技推广机构的人均经费为0.52万元，乡镇级农技推广机构人均经费为0.17万元，分别占所需经费的44.8%和18%。与此同时，乡村组织机构和干部队伍随之迅速膨胀。这一改革也是农村公共产品提供机制走向衰落的重要转折。
乡镇政府的财政收入不仅有农业税等制度内收入，也包括村提留乡统筹、乡镇企业上缴、各种集资罚没等制度外收入。由于这一时期中央采取了支持发展乡镇企业的政策，刺激了地方政府办企业发展经济的积极性；而迅速发展的乡镇企业也为地方提供了必要的财源。但对于乡镇企业发展来说，政策，特别是中央政府的有关政策是影响其发展的一个关键变量。伴随着相关政策的调整，乡镇企业并不能为地方政府提供稳定可靠的财源。
这一时期农村公共产品的相关制度具有如下特点：(1)农民逐渐获得一定的财产权利，并通过村民自治得以实现对于公共事务的参与，不同农户对于公共产品的差异性需求逐渐表现出来；(2)随着传统动员体制的瓦解，政府和集体的动员能力逐渐在下降；(3)制度外收入对于地方财政，特别是乡镇财政至关重要。
3.分税制与农村公共产品提供制度
1994年的分税制改革使得农村公共产品提供机制陷于更加拮据的境地，也是90年代后期农民负担迅速加重、农村矛盾激化的重要诱因。这一改革的初衷是通过划分中央与地方的财权事权改善中央财政状况。但这一改革并没有根据各级政府的比较优势，界定不同属性的公共产品的供给。由于事权的划分过于模糊，且缺乏法律上的严谨性，也为政府事权向下转移创造了条件。由于上级政府掌握了下级政府的支出责任，各级政府必然产生了将更大比重的事权转移至基层财政的事权分配冲动。而当乡镇无力承担公共支出责任时，它们就会将公共支出责任转移给农民，从而加重农民负担。乡镇政府财权与事权不对称，也是农村“三乱”屡禁不止的制度根源。20世纪90年代末期的农民负担问题是传统农村公共产品提供机制失灵的表现。
自上而下的政绩考核机制也对农村公共产品供给制度产生了强烈冲击。一些被列入政绩考核的项目，乡镇即便财力有限，或加重农民负担，向农民伸出“掠夺之手”，或大肆举债，都能按期达标完成。而对于诸如乡镇企业污染治理等公共产品的生产，则缺乏实施动力。在公共产品提供过程中，由于缺乏来自外界的有效制约和监督机制，也由于缺乏合理论证和规划，形成了大量面子工程、政绩工程，不仅导致资源浪费，也形成了数目庞大的乡村债务。如在“普九”验收的强大压力下，一些地方乡村大规模向农民集资和向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子。而这种通过集资或借贷办起的达标小学却因为本村儿童不足，旋即被撒。
由于乡镇财力无法支持各种开支，甚至无法保证其工作人员的正常工资发放，通过各种办法筹措资金就成了迫切的问题。筹措资金的办法包括向农民收取各种税费、向银行或信用社贷款、向农民集资、组建农村合作基金会甚至包括民间高利贷！许多乡镇自筹资金与预算内资金之比竟高达100%-300%，无论收费标准还是收费管理制度均极其混乱，因此有了“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的说法。乡镇职能也随之蜕变为“要钱（收取税费）、要粮（完成定购）、要命（计划生育）”，乡镇也随之陷入了“收费养人，养人收费”的窘境，乡镇干部队伍急剧膨胀，农村干群关系也随之急剧紧张起来。
分税制改革后，农村公共产品制度表现出如下特点：(1)各级政府之间混乱的财权事权关系随着市场经济的发展而更加突出；(2)乡镇财政缺口逐渐扩大，职能逐渐退化，不得不更多地依靠制度外收入维持运转和提供农村公共产品；(3)由于缺乏强有力的财政预算约束机制，各级政府支出无度，造成了大量的财政资源浪费；(4)农民负担与农民实际需求不匹配，农民负担过重使得农村干群关系急剧紧张。
4.农村税费改革与农村公共产品提供制度
农村税费改革可以上溯至20世纪90年代初期安徽省涡阳县新兴镇的实践。2000年3月，中共中央和国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽进行农村税费改革的全省试点。安徽的主要做法就是“三个取消，一个逐步取消”、调整农业税和农业特产税税率，实行“一事一议”，每人每年不得超过15元。为推进农村税费改革，2000年和2001年中央财政向安徽分别提供了11亿和17亿元的专项转移支付。为了保障全国农村税费改革的顺利进行，中央财政累计安排了农业税费改革转移支付资金1835亿元。
就减轻农民负担而言，这一改革是成功的。农村税费改革后，安徽全省农民人均现金负担由109.4元减少到75.5元，人均减少33.9元。2000年度全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担 49.25亿元减少11.64亿元，减幅达23.6%，加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少 16.9亿元，减幅达31%。2002年已实行改革的20个省市区农民的税费负担人均为86.6元，比上年同期减少 16.6元，减少16.1%。
但就农村公共产品问题而言，这一改革帮助不大。原因如下：(1)这种并税制改革固然减轻了农民负担，但也减少了县和乡镇的制度外收入，却没有彻底解决财政预算约束机制问题，农民负担增加的内在机制依然存在；(2)这一改革并没有触及各级政府在农村公共产品提供过程中的财权与事权的配置问题，并没有提高公共产品供给制度的效率；(3)在这种改革中，农村公共产品有关决策方式和实施机制并没有多少改变，农民依然无法通过制度性渠道进行参与和监督，农村公共产品提供过程中的公正性并没有得到增强；(4)更为重要的是，这种改革是典型的自上而下的强制性制度变迁，改革并没有找到农民、乡村干部和地方政府的结合点，因此遭到了乡镇政府和乡村干部的消极抵制。
不仅如此，这种改革将管理费转变为农业税附加或农业特产税附加的形式，在一定程度上剥夺了村民自治组织和农民的民主权利。而“一事一议”在实施过程中不仅没有使农民对于公共产品的真实偏好得到更为顺畅的表达，反而使农民达成合作意向更为困难。而农村税费改革中出现的恶性事件也表明，如果政府支出呈现出某种刚性，那么通过行政手段或者外力硬性降低收入的做法是难以持久的。
四、当前的农村公共产品提供制度及评价
我国的农村公共产品提供制度并非毫无是处。近年来各级政府部门的确采取了许多措施，如通过“村村通”工程、“阳光”工程、“雨露”工程等等，为农村发展和农民增收提供了一些公共设施和公共服务。以“村村通”工程为例，良好的农村公路不仅有利于改善农民的出行条件，活跃农村经济，对于农民生活的改善也有着重要意义。而在农村公路修建过程中，每公里安徽省给予补助12.5万元。诸如此类的做法应该说是让农民得到了切实好处的。
但就总体来说，我国当前的农村公共产品提供制度是不能令人满意的，还存在许多值得改善的地方。但由于制度之间的关联性，我们在分析问题时也会把各种制度之间的关联性加以剖析，并力求找到政府、政府官员和农民的利益结合点。
1.农民公共偏好的表达
就我国农村来说，公共偏好表达机制可以区分为制度内的选举投票机制以及制度外的信访机制。但就现实来说，仅仅有良好的选举投票机制还是不够的 （更何况这一制度至今尚不够完善），还需要民主议事、民主理财、民主监督等配套制度，才能确保村民自治的良好运转。由于制度内渠道不畅，许多原本可以在制度内解决的问题不得不通过非制度化的方式来表达，有的甚至引发了群体性突发事件。
在制度内渠道不畅、农民无法表达公共偏好的情况下，他们就会“用脚踢票”。以安徽宿州为例，2005年底人口为604万，其中外出务工人口为105万，所占比例为17.4%，其中许多是拖家带口离开了农村。不仅农村劳动力大量离开了农村，就连许多乡村干部也离开了农村。一些地方不仅常年开不起来村民大会，甚至连党的生活会也开不起来，“一事一议”自然也就更不用说了。
2.农村公共产品的提供
就现实来说，我国存在着政府、农村社区、私人、企业以及非政府组织等多种农村公共产品的提供主体。在社区功能不健全、私人经济实力有限、非政府组织有待进一步发展的情况下，政府应该也可以在农村公共产品的提供方面发挥更积极的作用。然而政府行为不仅要受到自身财政能力的约束，各级政府之间以及政府各部门之间职能上的重叠与利益上的冲突又使得政府的效率大大降低。如在打击假冒伪劣农业生产资料方面，农业、工商、物价、公安、质监等部门都有执法处罚权，所以，现实中只好通过联合执法的方式来协调部门关系。
不仅如此，那些具有更强行动能力的部门经常假借为农民提供公共产品之名，牟取部门利益。如我国西南一些地处大山之中的小山村，村子里只有三四户人家，二十多口人，与外界联系十分不便，就连小孩子上学也十分困难。在“村村通”工程中，有关部门花费一百多万元修了几十公里的公路也进了村，但村民出行依然不方便。与其这样的话，还不如提供一定补助让村民搬出大山。诸如此类的事情举不胜举。这些事情名为服务农民，实际上农民并不是这些行为的最大受益者。国家投资治理大江大河等重大工程严格地说的也属于此类，名义上这种投入也算作了对于“三农”的投入，实际上其主要受益者却是城市和工业。
3.“乡财县管”
“乡财县管”的出台与我国混乱的乡镇财政有着直接关系。通过“乡财县管”这种县级财政统管乡镇财政的方式，也的确在一定程度上强化了对于乡镇财政资金支出的控制，乡镇乱收费、乱开支、乱进人和乱举债的行为大为减少。但乡镇对此抵触情绪强烈，因为这使资金使用的手续更加繁杂，乡镇使用资金不得不多次往返于县城。这表明，不根据公共财政的要求理顺财政体制，只在县乡财政体制上做文章，即便取得成功，也只不过是在微薄的县乡财力的分配上寻求脆弱的平衡。其结果是：在强化县级财政能力的同时，也必然削弱乡镇政府的能力，包括乡镇政府为农民提供公共产品的能力。钱是省了，但事也办不成了，这显然有违于改革的初衷。
“乡财县管”出现的问题也表明，这种改革并没有找准问题的症结。乡镇政府财政混乱负债累累，主要是因为财政上缺乏有效的制度控制方法以及各级政府之间存在的软预算约束机制。在这样的大背景下，政府领导就可以做出一些无须承担相关责任的决策，并追求短期化，这样就造成了很多问题。这就需要将“看不见的政府”转变为“看得见的政府”，并强化政府预算的约束力。惟其如此，政府才能缩小腐败的制度空间，提高财政资源的使用效率，进一步增强政府的合法性和公信力。人民只有相信政府，才愿意为公共产品承担较为沉重的税收负担。
4.“村财乡管”与“一事一议”
(1)“村财乡管”
所谓“村财乡管”，最基本的做法是将村里的资金和会计账务账目凭证交给乡镇管理，村里要花钱再提出申请，然后报乡镇批准。报账大致也是这样的程序。有的乡镇甚至连村委会公章也统一集中到乡镇政府保管，村里需要用的话，再由村干部写证明到乡镇去盖章。“村财乡管”也是村民自治制度不健全、乡村干部缺乏有效监督、乡村财务账目管理混乱的产物。这一措施在一定程度上扭转了乡村财务账目混乱的局面，对于防止乡村干部腐败也发挥了一定作用，因此不少省市都在积极进行这种试点。
认真加以思考，这一改革又是有着重大缺陷的：首先，村民委员会作为群众性自治组织的性质和地位，是由宪法加以认可的。而“村财乡管”剥夺了村民对村级财务的管理监督权力，也违背了“村民自治”的本意，不能不说这种做法是违宪的；其次，“村财乡管”将农民对于财产的使用权和处分权分割出去，也使得乡镇政府明显超越了自身的法定职能，这种貌似有益的制度创新与法治政府的理念是相矛盾的；再次，“乡财县管”过程中，乡镇和村之间的责权关系并没有得到明确清晰地界定，一旦失误，乡镇政府和村委会就会相互推卸责任，乡镇政府还将因其行政权力错用而形象受损；最后，这种情况并不能杜绝乡镇挪用乡村社区资金的现象。在“村财乡管”后，挪用乡村资金的情况已有发生，有的是个人行为，有的则是政府行为。因此，“村财乡管”作为一种过渡性措施，不应寄予过高期望值。
(2)“一事一议”
“一事一议”作为一种农村公共产品的筹资方式，是指在农村税费改革后，乡村社区兴办集体生产公益性事业，如果涉及收费和投劳等问题，必须通过民主表决一致通过的方式来进行。就全国范围来说，“一事一议”的最高标准为每人每年平均15元。“一事一议”所议事项一般是在群众自愿的基础上产生的，主要靠受益群众互相信任、互相监督和限制受益来实现，并不具有强制性和惩罚性。这一渠道尽管为农民在公共事务中表达其个人意见提供了机会，但其规则又导致“一事一议”往往形成“事难议、议难决、决难行”的现象。
根据布坎南(1994)的有关研究，如果个人没有预期得到明确的收益，他们是不可能做出需要成本的行动的。在社会经济活动中，如果参与人数较多，人们可能认为他无法影响别人的行为，这时他就会简单地对别人的行为做出反应。个人的理性行为并不能决定人们必然采取朝向共同目标的自愿行为。“一事一议”设定的规则，又使得农民之间的合作变得更加困难。它不仅限制了农村公共产品的供给数量，降低了农村公共产品的决策效率，也把应该制度化的事务非制度化了。这种渠道只能算是一种临时性的制度安排，是难以长期执行的。
5.乡村干部的激励
作为农村乡土社会的精英，乡村干部在乡村社会经济生活中扮演着一个极为重要的角色。从现实利益层面来看，他们的利益与农民的利益既有重叠的一面，也有冲突的一面。与政府官员相比，他们工作环境极为艰苦，报酬菲薄，而他们同样也要养家糊口。从某种意义上讲，当前一些地方乡村组织涣散，也和乡村干部报酬过低有关系。如果一些上级部门再派给他们各种各样具有“一票否决”性质的任务，且只出政策不出钱，那么，为了完成这些任务，他们就有可能向农民伸出“掠夺之手”。
长期以来，主流的做法是“加强干部作风建设”，认为只要干部作风改善了，就能解决问题。但从中国农村社会经济发展的实践来看，乡村干部的约束和激励是我国几十年来都没有很好解决的问题，无论是“四清”、“社会主义教育”、“农业学大寨”，还是近几年来的“三讲”教育、“先进性”教育、“八荣八耻”教育，对于乡村干部的约束和激励作用并不大。
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