信息不对称、激励与税收征管，本文主要内容关键词为：不对称论文,税收征管论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在经济学领域中，信息经济学显得较为年轻。信息经济学的崛起始于20世纪70年代，然而到了20世纪80年代，有关信息问题的研究就已经成为经济研究的一个重要组成部分了。尤其令人瞩目的是，在1996～2001年的5年内，诺贝尔经济学奖两度授予为信息经济学的发展作出开创性贡献的学者。信息经济学能取得如此巨大的成就，一个重要原因就在于传统经济学的一个重要假设就是信息是完全的，并且是在参与方之间对称的。这个假设固然能使学者们更为方便地研究各种经济问题，但是信息的不完全与不对称却是现实生活的一种常态。而信息经济学则把不对称信息问题作为自己的主要研究对象，正因如此，信息经济学为人们更好地认识现实世界提供了一个强有力的武器。
在征税过程中税务机关饱受纳税人与税务机关之间的信息不对称问题的困扰。纳税人在进行纳税申报时，准确知道自己的收入、成本费用，也知道自己的纳税申报是否准确。换言之，他知道自己是属于诚实的纳税人，还是属于不诚实的纳税人。在与税务机关的博弈中，每个纳税人都会宣称自己是诚实的纳税人。而税务机关往往并不能准确地判断纳税人的类型，对纳税人类型的判断主要源于纳税人的纳税申报资料、会计资料、注册会计师出具的审计报告以及对纳税人实施的税务稽查。而纳税人的申报资料、会计资料、注册会计师出具的审计报告本身只能提供有限的信息；在会计信息失真、注册会计师行业的公信力有限的情况下更是如此。而出于管理成本的考虑，税务机关也不可能对所有的纳税人进行税务稽查，况且即便是对纳税人实施税务稽查也不一定就能准确地判断纳税人是否有税收不遵从行为，因而税务机关在获取纳税人的真实纳税信息上存在着巨大的困难。而在信息经济学中，当一种交易涉及非对称信息时，习惯上将在交易中拥有信息优势的一方称为代理人，将处于信息劣势的一方称为委托人。于是在税务机关与纳税人的博弈中，我们可以将纳税人视为代理人，将税务机关视为委托人。
二、税务机关与纳税人之间的信息不对称对税收造成的影响
(一)造成了纳税人的逆向选择
设想起初市场上有众多纳税人，他们的获利能力相同，但其税收遵从程度存在差别，纳税人的税收遵从程度在[0，1]之间分布。此外，我们还假定税务机关不能准确地识别纳税人的类型。这样在竞争中税收遵从程度高的纳税人因其缴纳的税款较多而在竞争中处于不利的地位。随着时间推移，税收遵从程度高的纳税人在竞争中最终被逐出市场。这时，国家为了保证一定量的财政收入，不得不提高税率。而税率的提高，又会使税收遵从程度较高的纳税人在竞争中难以生存，于是这些纳税人又被迫退出市场。如此循环反复，最终市场上剩下的都是税收遵从程度不高的纳税人。如同历史上“劣币驱逐良币”一样，一些税收遵从程度较低的纳税人在竞争中取得了胜利。
而更为现实的情形是纳税人的盈利能力有高低之分，税务机关也有一定的能力识别纳税人的类型。于是在市场上往往是税收遵从程度高的纳税人与税收遵从程度低的纳税人同时并存，结果在诚实的纳税人与逃税者之间就形成了一个混同均衡。这种逆向选择和混同均衡的情形在我国的税收领域已经一定程度地存在。
此外，税务官员的道德风险加剧了纳税人的逆向选择。在信息经济学中，道德风险指的是这样一种情形：签约以后，代理人选择行动，自然选择状态，代理人的行动和自然状态一起决定了某些可观测的结果，但委托人并不能直接观测到代理人的行动本身和状态本身。[1]于是代理人可以将不佳的业绩归结于不利的自然状态以推卸自身的责任。税务官员的道德风险主要表现为两个方面：一是偷懒；二是在税收征管过程中的种种“寻租”行为。这里的“寻租”是指税务官员利用手中掌握的权力人为地创造租金，诱使纳税人向他们行贿作为得到这种租金的条件。腐败和权力的滥用是税款征收过程中存在的严重问题，在发展中国家这些问题往往更加严重。
税务机关的偷懒行为直接降低了逃税者被查获的可能性，税务人员的“寻租”行为则加剧了这一逆向选择的过程。在税收的日常管理中，一些税务人员对向其行贿的纳税人疏于管理，而对不向其行贿的纳税人严加管理。在税务稽查中，由于缺乏统一的工作规范，查什么、怎么查全凭稽查人员的个人经验，加之税务稽查手段也相对落后，这些问题的存在直接导致税务稽查选案不准，查处率不高。更为严重的是，税务官员的道德风险使相当一部分纳税人认为，即使自己的逃税行为被税务人员发现，也可以通过行贿的方式来摆脱被制裁的厄运。
这说明一些税务人员将纳税人的贿赂能力作为区分纳税人类型的一个信号，具体地说，贿赂者是诚实的纳税人，否则就是不诚实的纳税人。但实际情况往往是越不诚实的纳税人越有积极性贿赂税务人员，而越是诚实的纳税人越没有积极性贿赂税务人员。在传递贿赂这一信号上，诚实的纳税人不仅毫无优势可言，而且往往处于劣势地位。从理论上讲，在税收征管中税务机关所选择的信号应该具备分离条件。[1]所谓分离条件，通俗地说，即不同类型的参与人对信号的敏感程度不一样，这个信号才能传递信息。进一步地说，如果税务机关认为能传递某一信号的纳税人是诚实的纳税人，那么这一信号应与纳税人的诚实程度高度相关，而且诚实的纳税人在传递这一信号上应具有相当的优势。而贿赂并不是一个具备这样条件的信号。可见税务官员的道德风险使逃税者更容易在竞争中取得胜利，从而加速了这一逆向选择的过程。
(二)造成了税制的扭曲
纳税人与税务机关之间的信息不对称直接影响了税制的运行，甚至有可能造成税制的扭曲。以我国的个人所得税为例，个人所得税的本意是要调节收入差距，促进社会公平。但是在我国，目前50％以上的个人所得税来自工薪所得，这种情形充分说明个人所得税调节收入分配的功能并没有得到有效地发挥。出现这种情况的根本原因在于工资收入采用源泉扣缴制度，由雇主在支付工资时代扣税款，这样工资收入者并不具有信息上的优势。换言之，个人的工资信息在工资收入者与税务机关之间是对称的。而在与其他高收入者的博弈中，税务机关处于信息劣势地位，高收入者处于信息优势地位，税务机关在当前条件下并没有行之有效的手段去获取高收入者的私人信息。于是高收入者有足够的动力去隐藏个人收入信息，进而达到偷逃税款的目的。
类似的情形也发生在出口退税中。出口退税是国家为提高出口商品的国际竞争力的一个重要措施，本意是要使出口商品以零税率参与国际竞争。要达到这个目的，显然应该征多少，退多少。最初的出口退税制度也是按照这一原则设计的。但是税务机关很快发现在出口退税中存在大量的骗取退税现象。在这场骗税与反骗税的博弈中，税务机关又一次处于信息劣势地位，他们同样缺乏有效的方法来识别谁是骗税者。于是政府对出口退税的管理越来越严格，政府一次又一次地降低出口退税率，从商品出口到领取出口退税的周期愈来愈长，诚实的出口商在这一过程中也深受其害。
出口退税政策虽历经多次改革，对骗取出口退税也曾多次进行专项治理，然而道高一尺，魔高一丈，迄今为止，骗取出口退税仍然是涉税违法案件的重要形式之一，而且骗税涉及地域范围更广，案情更加错综复杂，危害极大，查处难度也进一步加大。毋庸讳言，出口退税问题已经成为中国政府挥之不去的一块心病。2005年4月，国家税务总局所曝光的10起涉税违法案件中有两起与骗税有关；2006年4月国家税务总局曝光的9起涉税违法案件中也有1起与骗税有关。[2]这三起骗税案的金额均在1 000万元以上，其中深圳鄂尔多斯实业有限公司骗税案的骗税金额更是高达1亿元以上。上述情况表明，信息不对称使出口退税的意图并没有得到有效的实现。
(三)加大了税收的征收成本
税收的征收成本包括两个部分：从政府方面来看，税收的课征需要设立一定的机构，耗费一定的人力、物力及财力，形成了征管成本；从纳税人的角度看，为了履行纳税义务，需要保持账簿记录，需要按税务机关的要求装备税控装置，需要进行法律和税务方面的咨询，需要花费一定的时间与精力缴纳税款，形成了纳税人的遵从成本。而信息不对称直接加大了税收的征管成本与遵从成本。税务机关为了防止纳税人偷逃税款，在税务登记、一般纳税人认定、发票管理、纳税申报、计算机稽核、一般纳税人年审等程序上愈来愈严格。此外，为了提高税务机关对纳税人的监控能力，税务机关往往投入巨资开发各种信息管理系统，如我国的金税工程和中国税收征管信息系统(CTAIS)。所有这些直接导致征管成本的增加，在这一过程中纳税人的遵从成本自然也不断提高。
三、减少纳税人与税务机关之间的信息不对称的对策
(一)限制现金交易
由于现金交易不会留下痕迹，而使用银行转账的方式则会使交易在银行的账目中留下可资稽查的线索，因此，当纳税人希望逃避税务机关和其他机关的监管时，常常会选择以现金作为交易工具。因而现金交易是造成包括税务机关在内的监管机构处于信息劣势地位的一个重要原因，也是逃税者偷逃税款的一个重要手段。正因如此，世界上许多国家都将限制现金交易作为降低纳税人与税务机关之间的信息不对称程度、减少偷逃税的一个重要手段。
美国联邦税务局装有一套“货币—银行—企业”的检查系统，其数据库中存有来自银行、企业以及货币使用者的流动信息，每当有1万元以上的现金交易时，相关人员就得填写相关表格，提供现金来源合法的证明，否则税务稽查人员就能在计算机中发现这些疑点。澳大利亚则在1988年通过《现金交易报告法案》中规定，对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，用假名开设账户属违法行为。凡此种种都是为了对现金交易进行严格的控制。
在我国，中国人民银行制定的现金管理条例中虽然对现金的使用作出了一些规定，但在实践中并没有得到有效地贯彻实施。因此，借鉴国际经验，建立符合我国国情的控制现金交易的政策，尽可能使各种交易在银行账户中真实地反映出来，对于减少征纳双方的信息不对称至关重要。
(二)严格发票管理
发票是购销双方的收付凭证，在税款的征收过程中，发票扮演着重要的角色，是税务机关确定纳税人税基的一个最重要的依据。发票的真实性直接关系到会计信息的真实性，进而也关系到纳税申报的真实性。相应的，发票的真实性程度越高，征纳双方的信息不对称程度越低。因此，各国税务机关都高度重视发票的管理。
以增值税发票为例，基于增值税在税收体系中的重要地位，各国税务机关都对增值税专用发票实行统一、严密的管理，一般除纳税人向消费者销售货物等少数情况不要求开具增值税专用发票外，其他的购销活动都必须开具增值税专用发票，从而使增值税专用发票起到交叉核对，进而起到相互牵制的作用。韩国财政部利用电脑对增值税专用发票进行大规模的双向交叉核对，核对率为发票总额的40％。一些西方国家，如英国则采用重点抽查核对的办法对增值税专用发票进行管理。在我国，金税工程的实施极大地提高了税务机关鉴别增值税专用发票真伪的能力，这极大地缩小了征纳双方的信息不对称程度。
对于普通发票而言，消费者往往没有索取发票的习惯。毕竟在日常生活中，发票除了用于报销和作为保修用的凭证外，并不能给消费者带来其他利益。而对于商家来说，少开发票则是他们偷逃税款的一个重要途径。在此作为委托人的税务机关的任务是要设计一个适当的契约，以期激励作为代理人的消费者向商家索取发票。此时税务机关面临着来自消费者的两个约束：一是参与约束；二是激励相容约束。有奖发票作为这样一种契约应运而生，一些地税部门采用这项制度后取得了良好的效果。1998年下半年武汉市地税局在餐饮业实行有奖发票制度后，餐饮业的营业税比上年同期增长了39％，1999年全年餐饮业的营业税比上年增长46％。[3]但是在税务机关实施有奖发票契约的同时，商家也在使用一种契约激励消费者不索取发票：如果消费者使用现金支付而不索取发票，可以获得一定的价格优惠。这在相当程度上削弱了有奖发票的效果。由此可见，发票管理与现金管理只有紧密地结合起来才能取得良好的效果。
(三)建立以税务机关为主导的社会化税源监控系统
纳税人的涉税信息往往分布在不同部门之间，这是造成征纳双方信息不对称的又一个重要原因。因此，建立有效的税源监控系统，有效地缩小征纳双方的信息不对称，单靠税务机关的努力是远远不够的。因而建立一个以税务机关为主导的社会化税源监控系统，实现税务机关与相关部门的信息共享至关重要，实践证明这是一些国家税源监控取得成功的关键所在。
一些国家在组织法或行政程序法中以立法的形式明确规定了其他部门对税务机关的协助责任。如美国法律规定，[4]联邦政府、州政府、社会保障局、商品期货交易委员会、农业部、国防部、能源部、法院、移民及归化局、国债局、邮政等部门每年都应向税务部门提供包括货币收付报告、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁权证等多种信息，雇主负有扣缴雇员的工薪所得税的义务，商店负有代收零售商品的消费税的义务，邮政部门则对以邮递方式进行的纳税申报进行协助。在瑞士的法律中亦有类似的规定[5]。
此外，为了提高税源监控系统中信息传递的效率，一些国家不仅在税务机关内部，而且在税务部门与银行、海关、保险、审计、企业登记等部门，甚至税务机关与企业之间均实现了计算机联网，实现了高度的信息共享。而我国甚至连国税部门与地税部门之间的信息都不能实现有效地共享，更不用说在税务机关与相关机构之间的信息共享了。这种局面已经造成了许多弊端，如由于税务机关与海关之间的信息不能共享，一些纳税人利用虚假的海关进口完税凭证虚开增值税发票；由于税务机关与工商部门的信息不能共享，造成了严重的漏征漏管现象。
此外，为了减少税源监控的运行费用，一些国家在组织法或行政程序法中明确规定了税源监控中多部门协作的机制。设想税务机关与所有机构之间的协作都要靠税务机关与其他机构之间谈判达成的话，交易费用之高将对税源监控系统的有效运行构成极大的障碍。《税收征管法》第五条规定各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，但这种原则性的规定并不具有可操作性。因此，应尽快以立法的形式明确哪些单位和部门对涉税事宜负有协助义务；采用何种形式、何种程序对税务机关进行协助；这些相关部门和单位与税务机关双方各自的权利、义务、违约责任；协助费用如何解决等。
减少税务机关的信息劣势仅靠税务机关一己之力是远远不够的，相关部门的参与及有效配合是必不可少的。我国当前应以立法的形式对税源监控中多部门协作机制进行明确，实现税务机关与相关部门的信息共享。
四、信息不对称条件下对纳税人的激励
一些国家采用税收代码制度，如在美国一个纳税人终生只能有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。美国使用社会保障号码作为税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，不管人到哪里，代码都是终生惟一不变的。对于公司而言，一家公司同样只能拥有一个代码，分支机构不能有与总公司不同的代码。此外，每个纳税人在信用局有一个信用号码，税收信用是信用记录的一个重要组成部分，当纳税人的税收代码上出现不良记录后，纳税人的信用记录上将出现污点。税收代码制度和信用制度的建立为关联博弈和重复博弈发挥作用奠定了坚实的基础。
一般而言，纳税人与税务机关之间的博弈不是一次性的，而是一个动态的重复博弈。如果一个纳税人偷逃税款，被税务机关查获后，他是一个不诚实的纳税人的私人信息得以暴露。假定在与纳税人的博弈中，税务机关采取冷酷战略，一旦发现纳税人是一个不诚实的纳税人，在他以后办理涉税事宜时，税务机关将严加管理。如荷兰税务机关根据纳税人的信誉等级不同，对纳税人的纳税申报采用不同的管理形式。[6]对信誉较好的纳税人所呈报的纳税申报表，由计算机或管理人员按事先制定的有关标准，直接进行结算处理；对中等信誉程度的纳税人的纳税申报表由税务稽查人员在税务机关内部进行检查；对有不良信誉记录的纳税人，由税务稽查人员到纳税人所在地对其会计记录、账簿和相关资料进行实地检查。我国一些地方的税务机关也有类似的制度，如山东省济宁市国税局将纳税人的信誉等级分为A、B、C三个等级，对不同等级的纳税人采取不同的管理方式。但是由于没有建立统一的纳税代码制度，税务机关之间的信息不能共享，一个信誉上有污点的纳税人，只要离开其主管税务机关所辖范围，就重新成为一个清白的纳税人了。由此可见建立统一的税收代码制度的重要性。
信誉等级低的纳税人发现自己在办理涉税事宜时面临诸多麻烦，信誉等级高的纳税人发现自己在办理涉税事宜时可以享受诸多便利。于是在与税务机关的博弈中，纳税人有极大的动力为自己树立一个诚实纳税人的形象，即使他在本性上并不是一个诚实的纳税人。因为这样做可以为他带来巨大的长远利益，而一次偷逃税款的行为则有可能使他的长远利益蒙受巨大的损失。这种机制足以使纳税人在选择逃税时三思而后行。
在上述分析中，我们将博弈仅仅限定在纳税人与税务机关之间，实际上纳税人还同时与其他个人或机构进行着其他的博弈。而税务机关可以通过对纳税人的纳税信誉予以扩散的方式，将这些不同的博弈联结起来。如税务机关定期将纳税人的信誉等级进行公示，将纳税人的税收信誉与其信用记录联系起来。一个有不良记录的纳税人发现自己在申请贷款时，金融机构将对其进行极为严格的审查；在与其他企业进行交易时，其他企业也会谨慎行事。于是一个不诚实的纳税人将不仅会在税收博弈中遭受巨大的损失，而且在其他博弈中也同样会遭受巨大的损失。总之，关联博弈和重复博弈加大了对不诚实纳税人的惩罚力度，从而极大地激励了纳税人诚实纳税。
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